武振國

一、小城鎮(zhèn)功能現(xiàn)狀及存在的問題

（一）小城鎮(zhèn)功能現(xiàn)狀

1.基本功能現(xiàn)狀

我區(qū)是經(jīng)濟(jì)較落后的民族自治區(qū)，雖然城鎮(zhèn)化率較高但城鎮(zhèn)各項(xiàng)功能較薄弱。尤其東部地區(qū)人口眾多，小城鎮(zhèn)密度高、城鎮(zhèn)基本功能普遍較弱。

（1）居民居住條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善。2014內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2013年開魯縣43767戶城鎮(zhèn)居民中2%的人住在租賃房屋，40%的人居住在原有的私房中，2%的人居住在房改私房中，56%的人居住在商品房中。從房屋的結(jié)構(gòu)看，樓房占58%，平房和其他房屋占42%，其中有58%的房屋未進(jìn)行裝修。

民用公共設(shè)施薄弱，全縣城鎮(zhèn)居民自來水通水率基本達(dá)到99.5%，而衛(wèi)生設(shè)施普及率只有58%；取暖設(shè)施中暖氣普及率58%，其他設(shè)施42%。

（2）小城鎮(zhèn)就業(yè)功能薄弱、就業(yè)總量仍然很小。開魯縣總?cè)丝跒?9.81萬，全社會從業(yè)人員22.62萬人，占總?cè)丝诘?6.78%。從業(yè)人員中，城鎮(zhèn)就業(yè)人口5.18萬，占從業(yè)人口的22.9%，鄉(xiāng)村就業(yè)人口占從業(yè)人員的77.1%，鄉(xiāng)村從業(yè)人員比城鎮(zhèn)從業(yè)人員高出54.2個(gè)百分點(diǎn)；從三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重來看，第一產(chǎn)從業(yè)人員占59.32%，第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占18.13%，第三產(chǎn)占22.55%。

城鎮(zhèn)從業(yè)人員為5.18萬人，占城鎮(zhèn)人口的69.91%，其中，事業(yè)、機(jī)關(guān)單位就業(yè)人員為13241人，占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的25.54%；個(gè)體就業(yè)的有22719人，占43.84%；其他企業(yè)從業(yè)人員占30.61%。

從以上分析看，開魯縣就業(yè)人口還是集中在農(nóng)牧區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)就業(yè)比率仍然很低，仍然沒有形成就業(yè)主導(dǎo)地位。

（3）公路等級不高、運(yùn)輸能力有限。開魯縣有過境國道79.8公里，縣級公路234.4公里，其中油路占73.8%；鄉(xiāng)級公路934公里，其中油路占8.2%；村級公路1621公里，其中油路占0.4%。全縣公路里程達(dá)到2869.2公里，其中油路占總里程11.74%。除此之外還有京通線和集通線穿過，開魯段全長共計(jì)83.53公里。雖然各級別的公路里程較長，但公路等級低，質(zhì)量不高。另外，很多小城鎮(zhèn)街道除幾條主干道外其它街道硬化率不高。

2.外部功能及現(xiàn)狀

（1）小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能薄弱。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能主要包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代市場化服務(wù)。主要為農(nóng)牧業(yè)推廣科學(xué)技術(shù)、組織農(nóng)牧民進(jìn)入市場，引進(jìn)農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)，延長農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，為農(nóng)牧民創(chuàng)造價(jià)值，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。據(jù)開魯縣調(diào)查，截至2013年底農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)數(shù)達(dá)到67戶，其中玉米生物及醫(yī)藥化工企業(yè)9家、肉類加工企業(yè)15家、紅干椒加工企業(yè)43家。玉米產(chǎn)業(yè)是該縣第一大產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)各種相關(guān)就業(yè)人口1萬人左右。2013年，在龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到49.3億元。

城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，城鎮(zhèn)功能也把經(jīng)濟(jì)利益放到最重要位置。但是，每一座城鎮(zhèn)所掌握的資源不同，經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)弱也有所不同。從開魯縣10座小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能來看，開魯鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)功能是最強(qiáng)的，原因是開魯鎮(zhèn)是開魯縣所在地，掌握著全縣政治資源，可以集中各種資源。據(jù)經(jīng)信局?jǐn)?shù)據(jù)，開魯全縣73戶規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中95%以上集中在開魯鎮(zhèn)，而其他9個(gè)小城鎮(zhèn)中分布著少量工業(yè)企業(yè)。

總體上，大部分小城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)值低，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力有限。

（2）發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)人口集散功能。經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、環(huán)境等綜合實(shí)力決定城鎮(zhèn)人口集散功能的強(qiáng)弱。近幾年自治區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展軌道以來，小城鎮(zhèn)人口迅速提高，大力推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的繁榮做出了貢獻(xiàn)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的人口“輸散”功能也顯現(xiàn)出來。小城鎮(zhèn)通過與農(nóng)牧區(qū)就近的優(yōu)勢，組織農(nóng)牧民向大城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，減少農(nóng)牧區(qū)人口壓力。從開魯鎮(zhèn)的具體數(shù)字來看，2013年開魯鎮(zhèn)遷出城鎮(zhèn)人口433人，組織農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)20757人，其中，縣內(nèi)10881人、縣外市內(nèi)3614人、市外6262人。

（二）存在的問題

1.小城鎮(zhèn)人口聚集能力弱、人口規(guī)模普遍偏小，未形成規(guī)模效應(yīng)

東部小城鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，影響城鎮(zhèn)功能的完善和提升。根據(jù)內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算，東部三市一盟總面積占全區(qū)總面積的39.08%，人口占全區(qū)總?cè)丝?6.31%，但是城鎮(zhèn)化率只有35.1%，低于全區(qū)城鎮(zhèn)化率23.6個(gè)百分點(diǎn)。雖然本地區(qū)擁有全區(qū)50%的建制鎮(zhèn)，但是從城鎮(zhèn)率看，這些小城鎮(zhèn)人口聚集能力非常有限、人口規(guī)模偏小，很難形成規(guī)模效益。據(jù)2013年小城鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)年鑒，東部242座建制鎮(zhèn)城區(qū)常住人口為707.2萬人，平均每座城鎮(zhèn)城區(qū)人口只有0.82萬人。242座建制鎮(zhèn)中，人口超過5萬的11座；2-5萬人的有13座；1-2萬人的27座；5千-1萬人的32座；5千人以下的有159座，占小城鎮(zhèn)的66%。人口最少的一座小城鎮(zhèn)為赤峰市阿魯科爾沁旗扎嘎斯臺鎮(zhèn)，城區(qū)人口只有310人。

相關(guān)研究表明，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到5萬人左右才能正常發(fā)揮集聚功能，過小的城鎮(zhèn)人口規(guī)模起不到產(chǎn)業(yè)集聚和促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。東部地區(qū)達(dá)到人口規(guī)模5萬左右的城鎮(zhèn)只有14座（包括4萬人口以上的城鎮(zhèn)）。人口規(guī)模不足，影響到產(chǎn)業(yè)聚集和發(fā)展，也影響了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步投資建設(shè)。

2.小城鎮(zhèn)數(shù)量過多，分散地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源

東部地區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量較多是與人口相比較來說的。我區(qū)東部地區(qū)小城鎮(zhèn)密度較高，1061平方公里就有一座小城鎮(zhèn)。該地區(qū)有1229萬人，就算全部人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，也只能勉強(qiáng)達(dá)到城鎮(zhèn)人口規(guī)模效應(yīng)的5萬人口標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，因人口分布不均、城鎮(zhèn)化率低等原因，東部很多小城鎮(zhèn)根本達(dá)不到人口規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)。

人口規(guī)模使城鎮(zhèn)建設(shè)邊際成本提高，降低經(jīng)濟(jì)聚集能力。另外，小城鎮(zhèn)數(shù)量過多，分散經(jīng)濟(jì)規(guī)模。東部多數(shù)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能很弱，城鎮(zhèn)建設(shè)基本依靠上級政府預(yù)算。過多的小城鎮(zhèn)會分散政府有限的投資資金，從而降低每座小城鎮(zhèn)功能的建設(shè)投入。endprint

3.小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量小，影響城鎮(zhèn)功能發(fā)揮

工業(yè)企業(yè)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是城鎮(zhèn)功能的推動(dòng)力。東部小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量普遍很低、層次不高，導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的功能無法形成或發(fā)揮作用。如：2012-2013年開魯縣10座小城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值增加19.54億元，所解決的就業(yè)崗位增加216個(gè)，就業(yè)彈性只有0.03；同期，開魯縣城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增加額為31.19億元，第二、三產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)人數(shù)為337個(gè)，就業(yè)彈性只有0.013；而通遼科爾沁區(qū)這兩個(gè)彈性分別為7.19和0.23，遠(yuǎn)高于開魯縣。原因是開魯縣的經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)低于科爾沁區(qū)。2013年開魯縣全縣第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值113.78億元，科爾沁區(qū)432.86億元，是開魯縣的3.8倍還多。這種較弱經(jīng)濟(jì)總量上建立的小城鎮(zhèn)功能，必然會顯現(xiàn)出它的弱性。

4.戶籍改革弱化小城鎮(zhèn)人口聚集功能

隨著戶籍制度的改革，小城鎮(zhèn)聚集人口功能逐漸被削弱。舊的戶籍制度對于農(nóng)牧民進(jìn)入大中城市有很多限制，但對遷入農(nóng)牧區(qū)小城鎮(zhèn)沒有太多的限制，小城鎮(zhèn)成為農(nóng)牧民進(jìn)城最理想的地方。

新戶籍改革對部分大城市（超大城市）保留戶籍限制外，對其他中小城市全面開放。在這種開放政策的影響下，有能力進(jìn)城定居的農(nóng)牧民會選擇基礎(chǔ)條件好、經(jīng)濟(jì)較繁榮、就業(yè)較容易的大中城市，部分農(nóng)牧民甚至不考慮戶籍問題，直接去大城市或超大城市就業(yè)或居住。戶籍制度改革對于基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)薄弱、就業(yè)困難的小城鎮(zhèn)來講，必然會削弱其人口聚集功能。

5. 地域“發(fā)展極”的形成阻礙小城鎮(zhèn)資源的聚集

“發(fā)展極”理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在時(shí)間和空間上都不是均衡分布的，其形成過程中吸納各種資源，較快地發(fā)展成為“發(fā)展極”，而后通過吸引和擴(kuò)散來帶動(dòng)更大的區(qū)域或部門的發(fā)展。從一定區(qū)域來看，小城鎮(zhèn)是本區(qū)域的“發(fā)展極”，應(yīng)吸收更多的資源。但與更大范圍內(nèi)的其他“發(fā)展極”相比，小城鎮(zhèn)的“發(fā)展極”地位很低，吸收資源功能很弱，無法吸收更多的資源來發(fā)展自身。

開魯鎮(zhèn)是開魯縣的“發(fā)展極”，距離另一個(gè)“發(fā)展極”——科爾沁區(qū)只有93公里。因政治、地理位置、歷史等多種客觀因素的影響，科爾沁區(qū)的“發(fā)展極”聚集能力遠(yuǎn)高于開魯鎮(zhèn)。包括開魯鎮(zhèn)在內(nèi)的周圍很多小城鎮(zhèn)資源都被科爾沁區(qū)吸走，為科爾沁區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。

一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)，不同級別的“發(fā)展極”競爭中，級別低的“發(fā)展極”總處于劣勢地位，這一現(xiàn)象客觀上限制了“發(fā)展極”在更大范圍內(nèi)吸收資源的能力。所以，多數(shù)小城鎮(zhèn)因受到周邊“發(fā)展極”的影響，很難大幅度提升各項(xiàng)功能。

二、對策建議

（一）淘汰部分小城鎮(zhèn)，集中資源建設(shè)重點(diǎn)城鎮(zhèn)

東部地區(qū)小城鎮(zhèn)過多導(dǎo)致小城鎮(zhèn)人口數(shù)量稀少，一定程度上降低人口聚集能力，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展。東部地區(qū)多數(shù)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口不到5000人，這種規(guī)模的小城鎮(zhèn)無法達(dá)到規(guī)模效益。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國100-200萬人口的城市第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重達(dá)45%，20萬人以下的小城市第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為23%，而東部人口5000人都不到的那些小城鎮(zhèn)創(chuàng)造出的就業(yè)崗位有多少，可想而知。

內(nèi)蒙古本身就是人口稀少的少數(shù)民族邊疆地區(qū)。提高城鎮(zhèn)人口的辦法就是加快農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和減少小城鎮(zhèn)數(shù)量集中城鎮(zhèn)人口。主要做法是加大中心城鎮(zhèn)投入、提高公共服務(wù)能力、改善投資環(huán)境、完善各項(xiàng)功能。對那些非重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，減少外界的投入，只保留一些行政和農(nóng)牧業(yè)服務(wù)功能。

（二）合理確定小城鎮(zhèn)功能及地位

小城鎮(zhèn)處于城市底層，過分強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的城市功能會脫離小城鎮(zhèn)的實(shí)際作用。因此，我們應(yīng)依據(jù)人口基礎(chǔ)、資源、交通、聚集能力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況梳理非重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，找準(zhǔn)其定位。城市化過程中應(yīng)弱化那些非重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的外部功能，加強(qiáng)其為農(nóng)牧業(yè)服務(wù)等基本功能。非重點(diǎn)小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)發(fā)展的鏈條上，已經(jīng)處于弱勢狀態(tài)，很難獨(dú)立成為地區(qū)“發(fā)展極”，所以非重點(diǎn)小城鎮(zhèn)應(yīng)放下“城市夢”，在服務(wù)農(nóng)牧業(yè)的技術(shù)、農(nóng)資以及農(nóng)畜產(chǎn)品的集散上下功夫，同時(shí)，借助一些基礎(chǔ)建設(shè)政策，改善本鎮(zhèn)和農(nóng)牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、居住環(huán)境，提高與外界的聯(lián)系，促進(jìn)鄉(xiāng)村的科學(xué)發(fā)展。

（三）利用“發(fā)展極”輻射提升小城鎮(zhèn)功能

目前，呼倫貝爾市的海拉爾區(qū)，興安盟的烏蘭浩特，通遼市的科爾沁區(qū)，赤峰市的松山區(qū)、紅山區(qū)、元寶山區(qū)等區(qū)域已經(jīng)朝著地域“發(fā)展極”方向發(fā)展，很多地區(qū)資源向這些“發(fā)展極”聚集。決策層在設(shè)計(jì)這些“發(fā)展極”的發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)把周圍的小城鎮(zhèn)涵蓋到“發(fā)展極”發(fā)展范圍中。原因在于，一是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這些“發(fā)展極”可能成為區(qū)域最大城市。二是城鎮(zhèn)和城市的資源爭奪競爭中“發(fā)展極”城市和地區(qū)集聚能力會不斷增強(qiáng)，工業(yè)企業(yè)將聚集到這些城市，但當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)，這些企業(yè)布局可能出現(xiàn)問題。所以，從現(xiàn)在開始應(yīng)有意識地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，把一些產(chǎn)業(yè)主動(dòng)放到周圍的小城鎮(zhèn)，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)功能。

（四）加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化，提高小城鎮(zhèn)人口集聚功能

人口規(guī)模是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素。我們應(yīng)采取以下措施提高小城鎮(zhèn)人口集聚功能。一是完善小城鎮(zhèn)公共服務(wù)。包括居住、教育、交通、供電供水、污水處理、治安管理等與居民息息相關(guān)的服務(wù)。只有這樣才能吸引更多的農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移。二是促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)發(fā)展和功能提升的基礎(chǔ)。目前，東部大部分重點(diǎn)小城鎮(zhèn)都是依靠政府投資和企業(yè)投資來促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中說：“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間存在著相互儲存、相互促進(jìn)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在縣域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中成本和效益是選擇區(qū)域的重要因素，哪個(gè)地區(qū)的優(yōu)惠多，空間條件優(yōu)越就業(yè)選擇哪個(gè)地區(qū)，而這一條件逐漸消失時(shí)這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體會逐漸離開這些地區(qū)或不再投資這些地區(qū)”。所以，這些重點(diǎn)小城鎮(zhèn)應(yīng)優(yōu)化投資環(huán)境、提高服務(wù)功能、吸引更多的經(jīng)濟(jì)體落戶。

（五）探索土地使用權(quán)改革方案，促進(jìn)農(nóng)牧民城鎮(zhèn)化進(jìn)程

目前，有許多農(nóng)牧民居住在城鎮(zhèn)，長期從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但仍然不屬于城鎮(zhèn)居民。這些人與農(nóng)牧區(qū)的唯一聯(lián)系就是土地。他們把農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口時(shí)必須先放棄農(nóng)牧區(qū)土地使用權(quán)。由于多種利益關(guān)系，這此農(nóng)牧民雖然在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和住所，但是仍然不愿意放棄土地使用權(quán)。所以，應(yīng)完善農(nóng)牧區(qū)土地使用權(quán)承包制度和土地流轉(zhuǎn)制度，探索城鄉(xiāng)互利土地制度（如土地?fù)Q養(yǎng)老、醫(yī)保等），促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：康偉endprint