潘修中

構(gòu)建科學(xué)合理的資源稅費(fèi)項(xiàng)目體系研究*

潘修中

我國(guó)資源稅費(fèi)改革要重新梳理國(guó)家或政府與納稅人在資源收益上的分配關(guān)系，設(shè)置科學(xué)合理的稅費(fèi)項(xiàng)目體系是首要的任務(wù)。但是，現(xiàn)行資源稅費(fèi)改革重在資源稅改革和清理一些不當(dāng)收費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)建立科學(xué)合理的稅費(fèi)體系尚未形成系統(tǒng)的思路。文章從資源稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置需要注意的三個(gè)問題著手，借鑒國(guó)外資源稅費(fèi)體系的特點(diǎn)，提出科學(xué)規(guī)范的資源稅費(fèi)體系應(yīng)當(dāng)具備的特征，并對(duì)重塑我國(guó)資源稅費(fèi)體系提出針對(duì)性建議。

資源稅費(fèi) 征收依據(jù) 征收環(huán)節(jié) 征收意圖

我國(guó)資源稅費(fèi)體系改革，旨在重新梳理國(guó)家或政府與納稅人之間的稅費(fèi)分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源有效開采、環(huán)境保護(hù)等政策意圖。但是，目前的資源稅費(fèi)改革，只是將重點(diǎn)放在了資源稅計(jì)征方式的改變以及一些收費(fèi)項(xiàng)目的清理上，對(duì)資源稅費(fèi)體系的調(diào)整或改革仍缺乏系統(tǒng)的思路，這一點(diǎn)從煤炭資源稅改革的舉措可以看到。我國(guó)煤炭資源稅的改革，一方面將煤炭資源稅的計(jì)稅方式改為從價(jià)計(jì)征，同時(shí)又實(shí)行資源補(bǔ)償費(fèi)零費(fèi)率，那么資源補(bǔ)償費(fèi)是否還有存在的必要。若有必要，為什么將其費(fèi)率定為零；若無必要，為什么不直接取消呢？對(duì)我國(guó)資源稅費(fèi)改革研究的文獻(xiàn)中，一個(gè)被反復(fù)討論的問題就是現(xiàn)行資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)、征收方式等方面已經(jīng)實(shí)質(zhì)上趨同，對(duì)此學(xué)者們建議要么保留資源稅、要么保留資源補(bǔ)償費(fèi)、要么將兩者合二為一征收權(quán)利金。從理論上的探討和改革實(shí)踐的對(duì)比來看，對(duì)我國(guó)資源稅費(fèi)體系調(diào)整還沒有形成系統(tǒng)性的思路和框架。本文擬從稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置需要注意的三個(gè)因素出發(fā)，借鑒國(guó)外資源稅費(fèi)體系設(shè)置的情況，分析科學(xué)規(guī)范的稅費(fèi)體系具備的特點(diǎn)，總結(jié)我國(guó)現(xiàn)行資源稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置上存在的問題，并對(duì)我國(guó)資源稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置提出建議。

一、資源稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置需要注意的因素

(一)征收依據(jù)

征收依據(jù)是國(guó)家或政府憑借什么身份或權(quán)力介入礦產(chǎn)資源收益的分配，其直接關(guān)系到稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置的理由是否合理。國(guó)家或政府介入礦產(chǎn)資源收益的分配不外乎三個(gè)身份或理由：第一，憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無償參與分配，以稅的方式介入分配；第二，憑借財(cái)產(chǎn)所有權(quán)介入礦產(chǎn)收益分配，以租的方式介入分配；第三，憑借行政管理者的身份有償參與分配，以費(fèi)的方式介入分配。上述介入分配的三種身份，只是說明國(guó)家或政府可以采用的三種身份。但是在實(shí)際稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置上，稅、費(fèi)、租必須有充足的理由。

以稅而言，對(duì)礦產(chǎn)資源專以稅的名義進(jìn)行征收，必須有礦產(chǎn)資源稅的專門理由，此項(xiàng)理由須得與增值稅、企業(yè)所得稅等區(qū)分開來，否則會(huì)產(chǎn)生重復(fù)征稅現(xiàn)象。在增值稅、企業(yè)所得稅等一般企業(yè)稅收之外開征針對(duì)礦產(chǎn)資源的專門稅收，必須有適當(dāng)?shù)睦碛?。按照稅法學(xué)上對(duì)稅收的劃分方法，稅收種類包括收入型稅收、矯正型稅收與社會(huì)政策型稅收，針對(duì)礦產(chǎn)資源的稅收，設(shè)立時(shí)應(yīng)當(dāng)明確指出該項(xiàng)稅收屬于上述哪一類。對(duì)于租來說，作為財(cái)產(chǎn)所有人身份介入資源收益分配時(shí)，必須明晰該項(xiàng)租的收取究竟是何種地租，收取的理由是什么。換言之，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于租的分類，有著絕對(duì)地租和級(jí)差地租之分，在確立租的名義時(shí)，必須要明確該種租屬于上述哪一類，設(shè)置上是否有道理。對(duì)于收費(fèi)而言，收費(fèi)可以分為行政規(guī)費(fèi)以及使用者付費(fèi)兩大類，因此在收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置上，同樣要說明設(shè)置的收費(fèi)項(xiàng)目屬于哪一類，理由何在。所以按照上述所言，征收依據(jù)是在稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置時(shí)首先需要考慮的事項(xiàng)，征收依據(jù)的合理性決定著收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置的合理性。

(二)征收環(huán)節(jié)

征收環(huán)節(jié)是國(guó)家在礦產(chǎn)資源開采、利用哪一道程序上征收的問題，征收環(huán)節(jié)決定國(guó)家或政府介入資源收益分配的時(shí)間點(diǎn)把握。針對(duì)礦產(chǎn)資源開采利用全過程而言，國(guó)家或政府介入礦產(chǎn)資源收益分配可以選擇三個(gè)環(huán)節(jié)：第一是礦產(chǎn)資源使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)即開采前環(huán)節(jié)；第二是礦產(chǎn)資源開采利用環(huán)節(jié)即開采中環(huán)節(jié)；第三是礦產(chǎn)資源開采利用后環(huán)節(jié)。在開采前環(huán)節(jié)，一般只應(yīng)當(dāng)涉及絕對(duì)地租和其他一般性稅收(比如契稅等)，因?yàn)榇藭r(shí)尚無確定性的級(jí)差性收益，若在此時(shí)涉及礦產(chǎn)資源的專門稅收，納稅人并無負(fù)稅能力，同樣若在此時(shí)涉及級(jí)差性地租，也勢(shì)必會(huì)造成和開采中級(jí)差地租重復(fù)征收的現(xiàn)象。所以在開采前環(huán)節(jié)，最好只選擇絕對(duì)地租，而不應(yīng)當(dāng)涉及資源稅收、級(jí)差地租以及收費(fèi)項(xiàng)目。在開采中環(huán)節(jié)，一般只應(yīng)當(dāng)涉及級(jí)差地租、資源稅收以及相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目，而不應(yīng)當(dāng)再出現(xiàn)絕對(duì)地租。在資源開采后環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)僅涉及收費(fèi)項(xiàng)目，而不應(yīng)當(dāng)再涉及絕對(duì)地租、級(jí)差地租以及資源稅收。

(三)征收意圖

征收意圖是資源稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置的目的或作用。整體的資源稅費(fèi)體系不外乎是實(shí)現(xiàn)三個(gè)目的：第一是調(diào)節(jié)資源的開采利用，提高資源的開采利用效率；第二是國(guó)家或政府作為政治權(quán)力主體、財(cái)產(chǎn)所有主體、行政管理主體的稅費(fèi)權(quán)益；第三是和諧處理因資源開采利用所造成的資源和環(huán)境保護(hù)的緊張關(guān)系(這一點(diǎn)和平常所談的環(huán)保稅不是一碼事，環(huán)保稅多涉及的是消費(fèi)的問題)。

在設(shè)立資源稅費(fèi)項(xiàng)目的問題上，國(guó)家或政府應(yīng)當(dāng)注重上述三個(gè)意圖的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)意圖的指引下，稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置應(yīng)當(dāng)選擇好稅費(fèi)項(xiàng)目以及征收環(huán)節(jié)，確保三個(gè)意圖能夠順利實(shí)現(xiàn)。一般而言，實(shí)現(xiàn)提高資源的開采利用率應(yīng)當(dāng)把征收重點(diǎn)放在開采中環(huán)節(jié)；實(shí)現(xiàn)國(guó)家或政府身為三類主體的稅費(fèi)權(quán)益收入，上述三個(gè)環(huán)節(jié)均可實(shí)現(xiàn)；實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在開采中特別是開采后環(huán)節(jié)，因?yàn)檫@時(shí)才能明確環(huán)境破壞程度。

二、國(guó)外資源稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置特點(diǎn)與啟示

(一)普遍性稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置特點(diǎn)

對(duì)大多數(shù)國(guó)家而言，權(quán)利金、資源租金稅、紅利、礦業(yè)權(quán)出讓金、耗竭補(bǔ)貼等五項(xiàng)是普遍征收的項(xiàng)目。(1)權(quán)利金是采礦活動(dòng)開始后由使用者向財(cái)產(chǎn)所有人支付的一種費(fèi)用，該種費(fèi)用無論資源條件好壞均需繳納，它反映的是國(guó)家依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)參與資源收益分配的一種方式，因此在世界范圍權(quán)利金多由礦業(yè)部門收取(不絕對(duì))。由于權(quán)利金是國(guó)家依據(jù)財(cái)權(quán)所有權(quán)參與分配的，因此它是一種地租；由于權(quán)利金無論資源條件好壞均需繳納，因此它是一種絕對(duì)地租。(2)資源租金稅(或稱特別收益稅)是國(guó)家對(duì)礦山企業(yè)獲得超額利潤(rùn)征收的一種稅收，主要征收目的是為了促進(jìn)資源開發(fā)過程中的公平競(jìng)爭(zhēng)。由于資源租金稅是國(guó)家非依財(cái)產(chǎn)所有者身份征收的，力圖實(shí)現(xiàn)的是收入分配公平，因此它更接近社會(huì)政策型稅收。(3)紅利是在礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣過程中形成的出讓費(fèi)，從征收目的而言，對(duì)一些開采容易、品位高的礦產(chǎn)資源進(jìn)行調(diào)節(jié)，因此它體現(xiàn)為一種所有權(quán)人獲取的級(jí)差地租。(4)礦業(yè)出讓金是使用礦地的機(jī)會(huì)成本，是由礦業(yè)權(quán)人交給土地所有者的，因此它體現(xiàn)為所有權(quán)人的絕對(duì)地租。(5)耗竭補(bǔ)貼是一種負(fù)權(quán)利金，它與權(quán)利金的差別僅在于給付雙方是相反的，它所反映的租金含義應(yīng)當(dāng)同權(quán)利金一致，所以可以將它直接放在權(quán)利金范圍內(nèi)進(jìn)行考慮。 所以從上述國(guó)外通行稅費(fèi)體系來看，大致形成了具備如下特點(diǎn)的稅費(fèi)結(jié)構(gòu)：(1)在開采前或礦產(chǎn)全出讓環(huán)節(jié)，由于開采經(jīng)營(yíng)活動(dòng)尚未展開，故而沒有設(shè)置任何稅收，這一點(diǎn)和前文理論分析相符；在開采前環(huán)節(jié)所設(shè)置的礦業(yè)權(quán)出讓金符合前文的理論說明；唯一較為特殊的就是紅利的收取，紅利作為對(duì)級(jí)差地租的調(diào)節(jié)，按道理在開采前級(jí)差收益尚未實(shí)現(xiàn)之際不當(dāng)收取，但是考慮到國(guó)外所謂的紅利僅是針對(duì)開采容易、礦品等級(jí)高的礦山收取，似乎又能說得過去。但是仍需注意的是，此時(shí)的紅利如何把握不好，會(huì)和實(shí)際資源收益實(shí)現(xiàn)時(shí)的調(diào)節(jié)手段有重復(fù)征收的嫌疑。(2)在開采中環(huán)節(jié)，此時(shí)資源的實(shí)際收益實(shí)現(xiàn)，按道理說應(yīng)當(dāng)僅對(duì)級(jí)差收益進(jìn)行調(diào)節(jié)。但是國(guó)外除了設(shè)置資源租金稅對(duì)額外的級(jí)差收益調(diào)節(jié)外，仍然保留了權(quán)利金(及耗竭補(bǔ)貼)這樣一種絕對(duì)地租形式。因?yàn)樵陂_采前環(huán)節(jié)所收取的礦業(yè)出讓金事實(shí)上只和礦山的機(jī)會(huì)成本相關(guān)，而沒有涉及到礦山資源的實(shí)際價(jià)值，所以在項(xiàng)目設(shè)置上權(quán)利金和礦山出讓金雖同是絕對(duì)地租卻無重復(fù)征收問題，且根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論為提高礦產(chǎn)的開發(fā)利用效率(耗竭補(bǔ)貼作用由此可見)，收取與資源實(shí)際價(jià)值相關(guān)的租金自然是更恰當(dāng)?shù)摹?/p>

(二)具體國(guó)家特殊性稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置特點(diǎn)

1.以美國(guó)而言，美國(guó)在上述通行性稅費(fèi)手段之外，還有其他一些稅費(fèi)項(xiàng)目。(1)考慮到上述通行性措施主要實(shí)現(xiàn)的是提高資源開采利用率和國(guó)家稅租權(quán)益，尚未考慮到因開采引發(fā)的資源保護(hù)問題，所以在上述項(xiàng)目之外，美國(guó)還有著兩類專門實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)意圖的收費(fèi)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)的原理。這兩個(gè)項(xiàng)目包括廢棄礦山土地收費(fèi)和超級(jí)基金。其中的“廢棄礦山土地收費(fèi)由聯(lián)邦地表礦業(yè)局征收，資金用于兩方面：一是土地恢復(fù)，用于恢復(fù)因山崩、河流改道、危險(xiǎn)邊坡、地表下沉、水源流失、酸性礦井和開放礦口等造成的土地破壞；二是水源設(shè)施損毀后的水源供應(yīng)。廢棄礦物土地收費(fèi)資金由州政府提出使用計(jì)劃，報(bào)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)”。其中超級(jí)基金按照美國(guó)超級(jí)基金法案規(guī)定，“美國(guó)環(huán)保局(EPA)局長(zhǎng)可以頒布規(guī)章，指定只要滲漏到環(huán)境中去就可能對(duì)公眾健康、福利和環(huán)境造成‘實(shí)質(zhì)性危害’的物質(zhì)為‘危險(xiǎn)性物質(zhì)’。當(dāng)事人不管有無過錯(cuò)，任何一方均有承擔(dān)全部清理費(fèi)用的義務(wù)”。*課題組：《加拿大和美國(guó)礦業(yè)資源稅費(fèi)制度及對(duì)我國(guó)的啟示》，《地方財(cái)政研究》2012年第2期。(2)由于上述稅費(fèi)項(xiàng)目多由聯(lián)邦設(shè)定或有固定用途，資源集中的州為了提高本州的經(jīng)濟(jì)收益程度，基于州的立稅權(quán)，各州還有著名義各異的收稅項(xiàng)目。如俄亥俄州的煤炭、石油、天然氣稅率分別為9美分/t,10美分/桶、2. 5美分/千立方英尺，而這組數(shù)字在路易斯安那州則分別是10美分/t ,12. 5美分/桶、2. 08美分/千立方英尺。*康瑋：《中美礦業(yè)稅費(fèi)生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)比研究》，《中國(guó)人口、資源與環(huán)境》2011年第12期。

2.以加拿大而言，加拿大在上述通行性稅費(fèi)手段之外，還有其他一些稅費(fèi)項(xiàng)目。(1)與美國(guó)類似，加拿大在通行的稅費(fèi)手段之外，針對(duì)因礦山開采造成的土地保護(hù)問題，加拿大法律規(guī)定：各省在頒發(fā)采礦許可證前，通常要求礦山企業(yè)提出關(guān)閉計(jì)劃，即關(guān)閉、復(fù)墾及后續(xù)的處理或監(jiān)督費(fèi)用的估計(jì)及實(shí)施計(jì)劃。當(dāng)然考慮到土地收費(fèi)的水平，加拿大允許采用多種方式繳納，比如分期支付、抵押等方式。(2)同樣出于增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力等考慮，加拿大各省還有著專門的基于利潤(rùn)征收的省級(jí)開采稅。

(三)啟示：科學(xué)合理稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置具備的特征

1.稅、費(fèi)、租界限清晰，意圖明確。從上述理論說明和國(guó)際比較來看，稅、費(fèi)、租界限應(yīng)當(dāng)劃分清楚，三者之間各自的征收依據(jù)是不同的；而且三類項(xiàng)目意圖明確，理由充分。其中資源租金稅一般是對(duì)額外收益進(jìn)行收入調(diào)節(jié)的，此點(diǎn)符合國(guó)家政治主體的身份；各州或地方上的與級(jí)差收益相關(guān)的開采稅或其他名目，一般應(yīng)當(dāng)和價(jià)格或利潤(rùn)掛鉤，主要用于擴(kuò)充地方稅費(fèi)收入以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等普遍性用途，同樣符合稅收的無償性特點(diǎn)；作為絕對(duì)地租的礦業(yè)出讓金，主要用于保障所有權(quán)人的礦山土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；作為絕對(duì)地租的權(quán)利金，主要是保障所有權(quán)人的礦山資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益(提高資源利用率的意圖是題中之義)，與礦業(yè)出讓金界限明確；作為收費(fèi)項(xiàng)目的土地收費(fèi)以及環(huán)保收費(fèi)，則充分體現(xiàn)了使用者付費(fèi)以及專款專用的特點(diǎn)。

2.稅、租、費(fèi)分布環(huán)節(jié)合理。在開采前環(huán)節(jié)，此時(shí)只有和土地相關(guān)的絕對(duì)地租有可能存在，且僅有絕對(duì)地租存在的必要，因此國(guó)外在出讓環(huán)節(jié)主要設(shè)置的是礦業(yè)出讓金；*此環(huán)節(jié)的紅利作為對(duì)級(jí)差收益的調(diào)節(jié)手段，嚴(yán)格來說，存在著和后續(xù)環(huán)節(jié)上的資源租金稅等級(jí)差收益調(diào)整項(xiàng)目或企業(yè)所得稅的重復(fù)征收問題。由于資料限制，筆者也無法說清國(guó)外在此點(diǎn)上是如何處理紅利和其他稅費(fèi)項(xiàng)目的重復(fù)征收問題，這也是本文研究的局限之一。在開采中環(huán)節(jié)，因?yàn)榇藭r(shí)級(jí)差收益已然實(shí)現(xiàn)，所以此時(shí)應(yīng)當(dāng)僅涉及級(jí)差收益調(diào)節(jié)，但考慮到之前的礦山出讓金并未涉及到資源實(shí)際收益，所以可在此環(huán)節(jié)設(shè)置權(quán)利金(和耗竭補(bǔ)貼)、資源租金稅以及地方稅收項(xiàng)目；在開采后環(huán)節(jié)，應(yīng)針對(duì)可能出現(xiàn)的環(huán)境問題，采取專門的收費(fèi)項(xiàng)目，比如土地維持收費(fèi)、環(huán)保基金等。

表1 科學(xué)的稅費(fèi)項(xiàng)目體系設(shè)想

三、我國(guó)現(xiàn)行資源稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置存在的問題

(一)現(xiàn)行稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置存在征收依據(jù)不清晰

1.資源稅征收依據(jù)不明確、性質(zhì)不清楚。在1993年之前，我國(guó)的資源稅主要針對(duì)個(gè)別的利潤(rùn)水平高的企業(yè)進(jìn)行征收，因此此時(shí)的資源稅與國(guó)外的資源租金稅相似。1993年隨著資源稅稅政的調(diào)整，資源稅一改之前的做法，實(shí)行所有應(yīng)稅資源普遍征收，且實(shí)行差額稅率，所以此時(shí)的資源稅同時(shí)兼具了保障國(guó)家財(cái)稅收入和資源利用調(diào)節(jié)的雙重目的。此后，我國(guó)的資源稅又逐步展開對(duì)原油、天然氣、煤炭從價(jià)計(jì)征方式的改革，以提高資源的開采利用率，由此保障稅收收入和調(diào)節(jié)資源利用的雙重目的進(jìn)一步加強(qiáng)。至此，資源稅從計(jì)征方式、使用安排等方面來看已經(jīng)不能稱得上是純粹的稅收，其性質(zhì)與資源補(bǔ)償費(fèi)日益接近，更像是一種絕對(duì)地租。由于我國(guó)資源承擔(dān)著多重責(zé)任，對(duì)于我國(guó)的資源稅究竟是哪一種項(xiàng)目才會(huì)出現(xiàn)“一些學(xué)者認(rèn)為礦產(chǎn)資源稅屬于稅，一些學(xué)者認(rèn)為礦產(chǎn)資源稅名義上是稅實(shí)質(zhì)上不是稅，而是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式”*馬國(guó)強(qiáng)：《礦產(chǎn)資源稅的理論基礎(chǔ)與制度設(shè)計(jì)》，《稅務(wù)研究》2012年第10期。。

2.采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)和資源補(bǔ)償費(fèi)在征收依據(jù)上重疊。采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)均是根據(jù)占地面積實(shí)行年定額費(fèi)率的方式收取的，從征收機(jī)關(guān)和收取方式看，兩者均是在開采中對(duì)絕對(duì)地租的攫?。煌瑯?，資源補(bǔ)償費(fèi)雖然冠以補(bǔ)償?shù)拿Q，按征收機(jī)關(guān)和計(jì)征方式看，同樣是在開采中對(duì)絕對(duì)地租的攫取。兩者的區(qū)別或許僅在用途上，但對(duì)納稅人而言，重復(fù)征收意味明顯；對(duì)國(guó)家而言，尚不如保留資源補(bǔ)償費(fèi)同時(shí)提高補(bǔ)償費(fèi)率來得有利。

3.對(duì)其他零散的部門收費(fèi)項(xiàng)目而言，或與資源補(bǔ)償費(fèi)重合，或在收費(fèi)項(xiàng)目間本身依據(jù)重合。比如煤炭企業(yè)的土地復(fù)墾費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)等費(fèi)用，其實(shí)質(zhì)都是國(guó)家對(duì)煤炭企業(yè)礦山開發(fā)過程中形成的環(huán)境污染和破壞進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的資金。其區(qū)別不外乎是征收部門或者用途上不同而已。

(二)稅費(fèi)項(xiàng)目分布環(huán)節(jié)不完善

我國(guó)現(xiàn)行的資源稅費(fèi)項(xiàng)目從收取環(huán)節(jié)來看，探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款集中于開采前環(huán)節(jié)，探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)等集中于開采中環(huán)節(jié)，但是對(duì)于開采后殘留的資源利用問題缺乏針對(duì)性征收項(xiàng)目。衛(wèi)德佳(2011)指出?！伴L(zhǎng)期以來，我國(guó)忽視資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建立，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使資源型城市的各種問題被隱性化，在資源開采進(jìn)入后期、資源出現(xiàn)枯竭時(shí)，資源地在資源開采過程中累積的矛盾和問題集中爆發(fā)，出現(xiàn)嚴(yán)重社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題”。屈燕妮、劉暢(2012)也指出，“煤炭成本僅僅涵蓋了資源租金與生產(chǎn)成本或開采成本，這部分成本是其私人成本。而煤炭開采帶來的社會(huì)成本并未得到真實(shí)反映，比如資源開采帶來的負(fù)外部性所產(chǎn)生的外部成本，資源開采高危性應(yīng)采取的安全成本以及資源產(chǎn)業(yè)退出成本等”。

(三)資源稅費(fèi)政策意圖無法保證

在現(xiàn)行稅費(fèi)項(xiàng)目體系下，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是比較大的。目前涉及我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)的行政性收費(fèi)達(dá)31項(xiàng)(其中資源類5項(xiàng)，環(huán)境類11項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類3項(xiàng)，行政管理類5項(xiàng)，企業(yè)發(fā)展類1項(xiàng)，社會(huì)保障類6項(xiàng))。 在較大的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況下，資源的開采利用率、國(guó)家稅費(fèi)收益以及環(huán)境等方面均應(yīng)不存在問題才對(duì)。但是，事實(shí)上我國(guó)的資源利用率和國(guó)外有著較大差距，以礦產(chǎn)資源而言，我國(guó)礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率平均分別僅為30%和35%左右，比國(guó)際先進(jìn)水平低20%;我國(guó)金屬礦山尾礦的綜合利用率僅為約10%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家60%的利用率；國(guó)家稅費(fèi)權(quán)益并沒有在礦產(chǎn)資源漲價(jià)的形勢(shì)獲取更大的分配份額；環(huán)境保護(hù)事實(shí)上也無法滿足居民的環(huán)境需求，王承武等 (2011) 對(duì)新疆石油、天然氣等資源開發(fā)和環(huán)境污染的對(duì)立現(xiàn)象做了重點(diǎn)分析，揭示了西部生態(tài)環(huán)境受污染的嚴(yán)峻形勢(shì)。

從根本來說，我們并沒有形成科學(xué)合理地處理國(guó)家或政府與納稅人就資源收益分配的稅費(fèi)體系。看似較大的絕對(duì)地租攫取，事實(shí)上沒有哪種地租完全體現(xiàn)為與資源價(jià)格收益相關(guān)的攫??；看似龐雜的收費(fèi)體系，由于其過度分散化，實(shí)際利用是掌握在部門手上而非由政府統(tǒng)一安排。資源稅費(fèi)的整體政策意圖在此情況又豈能得到保證。

四、完善我國(guó)資源稅費(fèi)項(xiàng)目體系的建議

(一)明晰資源稅性質(zhì)，考慮設(shè)置資源租金稅和開采稅

資源稅作為國(guó)家強(qiáng)制征收的無償性的收入，其在收取上應(yīng)當(dāng)力圖實(shí)現(xiàn)保障財(cái)政收入或收入再分配的目的?，F(xiàn)行的資源稅無論在計(jì)征方式、用途安排、征收意圖上距離稅收已然偏離甚遠(yuǎn)，所以建議取消資源稅，開征資源租金稅，以應(yīng)對(duì)資源企業(yè)憑借資源使用權(quán)獲取的較高利潤(rùn)；補(bǔ)充地方財(cái)力的需求，可以仿照美國(guó)設(shè)置開采稅項(xiàng)目，利于地方政府統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面發(fā)展需求?？紤]到我國(guó)財(cái)稅體制與國(guó)外的不同之處，可以由中央設(shè)置開采稅項(xiàng)目，制定相應(yīng)的比例稅率，將實(shí)際選擇權(quán)交由地方，并報(bào)國(guó)務(wù)院審查備案。

(二)統(tǒng)一開采過程中的采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)，改設(shè)權(quán)利金，保障國(guó)家作為所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及資源的利用效率

我國(guó)現(xiàn)存的采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)(還包括資源稅)在性質(zhì)上皆是對(duì)絕對(duì)地租的攫取，這種情況造成了稅費(fèi)項(xiàng)目復(fù)雜、重復(fù)征收顯現(xiàn)等問題。因此建議將三者統(tǒng)一，改設(shè)權(quán)利金，采用從價(jià)或從利潤(rùn)收取的方式，確保財(cái)權(quán)所有人的收益可隨價(jià)格變動(dòng)、資源開采利用率提高的意圖。

(三)對(duì)其他部門收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行大范圍的清理，按照和資源開采利用相關(guān)的因素設(shè)置統(tǒng)一的收費(fèi)項(xiàng)目

我國(guó)各資源型行業(yè)的收費(fèi)項(xiàng)目雖由不同部門收取，但是在性質(zhì)上跟行政管理相關(guān)，皆是出于環(huán)境保護(hù)等意圖。因此，為了保證收費(fèi)項(xiàng)目的科學(xué)合理，有必要對(duì)現(xiàn)行地方上的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行大范圍清理，重新根據(jù)資源開采有可能引發(fā)的問題，由地方政府設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目。

衛(wèi)德佳：《我國(guó)資源開發(fā)補(bǔ)償法律機(jī)制的缺陷與完善》，《社會(huì)科學(xué)家》2011年第6期。

屈燕妮、劉暢：《資源密集型區(qū)域可持續(xù)發(fā)展問題研究》，《開發(fā)研究》2012年第5期。

王承武、孟梅、蒲春玲：《新疆礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2011年第1期。

責(zé)任編輯：王慧君

* 本文系國(guó)家民委基金資助項(xiàng)目“資源稅改革與民族地區(qū)發(fā)展研究”(2014-GM-072)、揚(yáng)州大學(xué)校人文社科基金“預(yù)算超收超支：原因分析與對(duì)策研究”(206510428)的階段性研究成果。

F812.42

A

1009-5330(2016)05-0019-06

潘修中，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院講師(江蘇揚(yáng)州 225001)。