蔣國宏

摘要：“紅頂中介”是指與官場和權力有著或明或暗利益關聯的中介機構。它們未能擔負起社會中介組織應盡的職責，相反憑借壟斷地位，通過不正當手段獲取利益和機會，敗壞了社會中介組織的形象，擠占了普通中介組織的發(fā)展空間，扭曲了其正常發(fā)展的軌道，已經成為社會中介組織發(fā)展的羈絆。整治“紅頂中介”可為普通中介組織的發(fā)展提供更加廣闊的舞臺。為此，政府除做好“紅頂中介”的脫鉤工作，提高其獨立性和市場化程度外，還要加大對普通社會中介組織的培育扶持力度，加強對中介組織的監(jiān)管，促進其良性、健康、持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：“紅頂中介”;社會中介組織;整治;監(jiān)管

中圖分類號：C912.2

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0025-04

一、“紅頂中介”及其產生背景

社會中介組織是指按照一定的法律、法規(guī)或受政府委托成立，實施社會性、技術性、執(zhí)行性、服務性行為的法人組織，是介于政府、企業(yè)、社會團體及個人之間，發(fā)揮服務、溝通、協調、公證、監(jiān)督等專業(yè)性服務活動的社會機構，在西方國家通常被稱為非營利組織或第三部門。[1]我國社會中介組織大致可分為如下六類：（1）行業(yè)自主性中介組織，如行業(yè)協會、商會等;（2）社會運行監(jiān)督組織，如律師、會計、審計、稅務事務所，公證和仲裁機構、資產評估機構等;（3）為市場活動提供咨詢、技術服務的中介組織，如信息中心、結算中心、經紀行、技術交易站、拍賣行等;（4）監(jiān)督市場活動的中介組織，如消費者協會、商品檢驗中心、質量檢測中心、計量檢測中心等;（5）促進勞動力就業(yè)的社會中介組織，如職業(yè)介紹所、人才交流中心、再就業(yè)服務中心、留學歸國人員服務中心等;（6）促進科學研究、文化教育、體育衛(wèi)生發(fā)展的中介組織，如各類基金會、俱樂部、聯誼會、聯合會、學會、協會等。[2]

所謂“紅頂中介”，是指與官場和權力有著或明或暗利益關聯的中介機構。它們大小不一，形態(tài)各異，從全國性的行業(yè)協會，到區(qū)域性的行業(yè)協會或咨詢公司，均有其身影?！凹t頂中介”大體上有三種類型：一是審批部門所屬的事業(yè)單位或者主管的協會;二是由審批部門指定的服務機構;三是有政府現職人員在其中兼職、任職的中介機構或其離休退休人員在其中“發(fā)揮余熱”的協會等。其出現及發(fā)展與政府治理轉型有關。

首先，在傳統的計劃經濟體制下，由于政府是全能政府，充當企業(yè)和社會的直接管理者，政企不分、政社不分，因此，當時并不存在社會中介組織，自然也沒有“紅頂中介”。黨的十一屆三中全會后，隨著改革開放國策的實施和社會主義市場經濟的發(fā)展，市場主體間的聯系越來越廣泛和密切，對社會中介服務的需求越來越強烈，于是一批基于市場需求的社會中介組織應運而生。其次，職能履行方式的轉變使政府不再對企業(yè)的經營活動進行直接干預，從直接管理轉為間接管理，這就必然要求社會中介機構充當政府與企業(yè)之間聯系的橋梁，以保證政府部門間接管理的有效性。再次，行政管理體制改革的深化，有限政府理念的貫徹，簡政放權的實施，使一些原先由政府包攬了的如溝通、協調、監(jiān)督、檢測和預測等規(guī)范經濟運行的職能也交由社會組織承擔。最后，在社會管理方面，政府也將一部分不該管、管不了、管不好的問題交還給社會，鼓勵社會組織承擔一部分社會管理職能，鼓勵民間力量參與社會建設。于是，改革開放后，我國社會中介組織、社會團體、群眾組織迅速發(fā)展。比如我國行業(yè)協會商會從上世紀80年代末不足1000個發(fā)展到2014年底的近7萬個，每年以10%-15%的速度增長，其中全國性行業(yè)協會與商會800余個，在各類社會團體中數量最多、增速最快，基本形成了覆蓋國民經濟各個門類、各個層次的行業(yè)協會商會體系。在此過程中，“紅頂中介”也借機發(fā)展，在社會中介組織中占有很大的比重，產生了巨大的影響。我國大多數社會中介組織是從政府原來的“職能部門”中分離出來的，程度不同地依附于政府，存在著“官辦”色彩，有的甚至成了政府的“附屬物”。

二、“紅頂中介”的整治是我國經濟和社會發(fā)展的客觀要求

社會中介組織在經濟和社會生活中具有不可替代的重要作用，其發(fā)展程度是衡量一個地區(qū)社會發(fā)展水平的重要標志。首先，社會中介組織介于各市場主體之間，通過為申請人提供專業(yè)技術服務，幫助企業(yè)完成日常經營過程中各種繁雜的評估、鑒定、認證、檢測等服務事務性工作，有助于提高交易效率，降低交易成本。其次，社會中介組織根據獨立、客觀、公正的原則，通過行業(yè)自律對少數企業(yè)的非法交易、不正當競爭等行為進行揭露或舉報，維護了正常的市場經濟秩序，保證了經濟持續(xù)、健康發(fā)展。再次，作為政府與企業(yè)溝通的橋梁和紐帶，社會中介組織為政府制定相應宏觀調控政策提供了重要參考，有助于政府減少管理層次、提高管理效率。第四，社會中介組織在對行政機關進行監(jiān)督、促進其依法履職等方面也有著重要的意義。最后，社會中介組織是推動社會發(fā)展的重要力量，也是維護社會安定的客觀要求。在社會利益多元、矛盾多發(fā)易發(fā)的今天，中介組織能夠協調個人和政府之間的關系，增加公民利益表達的渠道及其有效性，提高公民參與政策過程的積極性，減輕政府面對的壓力，在維護成員利益、化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要穩(wěn)定器的作用。但社會中介組織一旦與權力聯姻，成為“紅頂中介”，便派生或引發(fā)了很多嚴重的問題。

第一，“紅頂中介”中的官辦行業(yè)協會遺留了官僚機構的傳統，存在覆蓋面窄、活動能力弱、工作效能低等問題，并不能很好地履行對行業(yè)的指導、服務及監(jiān)管職能。

第二，“紅頂中介”假借政府權威，與民爭利。它們向企業(yè)提供的中介服務不僅環(huán)節(jié)多、周期長、效率低，而且態(tài)度差、價格高。以前受行政法規(guī)和行政倫理的約束，政府部門還能照章辦事?，F在，審批項目被轉移到中介機構后，這些機構不受政府的約束，便明目張膽地以市場行為為由，漫天要價，抬高了經濟運行的成本，增加了企業(yè)和個人的負擔，嚴重阻礙了經濟發(fā)展。一項調查顯示，“原來在政府部門200元能辦的事，到了指定中介機構，2萬元都辦不了?！盵3]

第三，“紅頂中介”成為滋生腐敗的溫床。過去，一些政府部門及官員利用審批權來尋租、吃拿卡要，在當前反腐敗的高壓態(tài)勢下，他們“曲線救國”，把自己手中應被削簡乃至被取消的權力“轉讓”“下放”給指定的中介機構，把“紅頂中介”變?yōu)樽约旱膭?chuàng)收工具和“小金庫”，通過它們來保住不當獲利，從而使腐敗更加隱形化。它們先是利用手中的權力指定或變相指定中介服務機構，通過它們向企業(yè)收取服務費、會費、協作費、咨詢費，然后與其“分成”，或報銷費用，轉嫁自身應承擔的負擔，或以高昂房租、水電費等接受“進貢”，甚至直接將資金劃至自己的賬戶。有的部門工作人員則在“紅頂中介”報支個人費用，領取加班費、補貼、福利等。一些“紅頂中介”成為所掛靠行政部門的剩余人員、子女的安置場所，成了某些領導干部離退休后的“養(yǎng)老院”。有些政府工作人員在協會中兼職，有些領導退休后在協會中任職。據南通民政部門2014年調查統計，超過千名工作人員仍在社會團體中任職，有的主管部門名下各類社團多達50多個，如科協就有59個。2012年至2014年6月，該市563家社團會費收入超過1.5億元。[4]少數官員與“紅頂中介”勾結，通過其收受賄賂。一些中介機構為實現其客戶委托的事項或為爭取獲利機會直接或介紹利害關系人跑項目審批、跑資金、跑配額指標，向政府官員提供金錢、有價證券等財物或獲利機會，充當向官員輸送利益的中間人。[5]

第四，“紅頂中介”使政府簡政放權、為企業(yè)減負的改革初衷落空，從而降低了政府的公信力。一方面政府不斷減少行政審批事項，在做“減法”，但第三方中介卻在做“加法”，不斷增設評估事項，結果使企業(yè)未能享受到改革的成果，背上的負擔甚至更重。國務院自2001年專門下發(fā)通知推進行政審批改革之后的10年間，先后6批取消和調整了2497項行政審批項目，約占原有項目總數的七成，但部分被取消的審批事項被“紅頂中介”承接。工信部發(fā)布的一項報告顯示，2014年企業(yè)負擔平均指數為0.84，較2013年的1.00有所下降，但與行政許可審批相關的經營服務性收費所占比重上升。也就是說，這些本來是政府主導的行政許可權力，現在由事業(yè)單位或行業(yè)協會間接行使，本該釋放給社會的改革紅利被截留了。

“紅頂中介”的肆虐，不僅擾亂了市場秩序，損害了群眾利益，也腐蝕了許多黨員干部，成為簡政放權和深化改革的“絆腳石”。鑒于“紅頂中介”的巨大危害和嚴重影響，自其出現之初，黨和政府就關注此事，并著手加以整治。1998年，國務院辦公廳下發(fā)《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》，明確規(guī)定“領導干部不得兼任社會團體領導職務”。1999年10月國務院發(fā)布通知，提出對與市場經濟運行和市場經濟活動有著密切關系，對維護市場秩序具有重要作用的經濟鑒證類中介機構及其行業(yè)管理組織進行清理整頓。國家計委等六部門制定了中介服務收費管理辦法，明確規(guī)定：“按照法律、法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定實施的中介服務，任何部門、單位和個人都不得以任何方式指定中介機構為有關當事人服務。”國務院常務會議也多次提出要將“政府與市場中介組織分開”，“嚴格規(guī)范行業(yè)協會、中介組織收費”。2005年10月，中共中央關于制訂“十一五”規(guī)劃的《建議》對加強中介服務、“規(guī)范發(fā)展各類中介組織”、推進“政府與市場中介組織分開”等問題做出了全面部署。[6]2013年11月中共十八屆三中全會 審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，實現行業(yè)協會與行政機關的真正脫鉤，行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織可以依法直接向民政部門申請登記，不再經由業(yè)務主管單位審查和管理。2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，針對一些行業(yè)協會功能變異、充當“紅頂中介”“權力掮客”，并導致擾亂市場秩序和催生腐敗等亂象，提出了脫鉤改革的路線圖、時間表及具體的任務書。

“紅頂中介”久治不愈，原因固然很多，但突出的有二：一是投鼠忌器。鑒于中介組織在改革開放和發(fā)展市場經濟中的巨大作用，以及其在社會中介組織中的巨大比重和突出地位，有關方面唯恐因此使社會中介組織受到傷害，使下放的職能無人承擔，對企業(yè)和社會的服務無處落地。因此總是顧慮重重，在思想上轉不了彎，行動上下不了手。二是利益糾葛。這是內在的根本原因。一些政府部門迫于社會和上級的壓力，不得已將諸如鑒定、評估、檢驗、檢測、認證等審批權下放給所屬的事業(yè)單位或所主管的社團組織，但內心并不甘心失去原有的權力、地位和利益，因此總是或陽奉陰違，或任意裁剪，最終使治理步履維艱，止步不前。

對此，應依照中央文件精神，有針對性地對相關利益進行剝離，加大培育社會中介組組織，以整治“紅頂中介”亂象，滿足經濟和社會發(fā)展的客觀要求。

三、“紅頂中介”的整治為我國社會中介組織的健康發(fā)展提供了契機

社會中介組織做了“市場需要做卻無人牽頭的事、政府想要做卻無精力做的事”，在經濟和社會生活中具有十分重要的地位。但其發(fā)展亦面臨瓶頸，首先，我國人口眾多，市場主體類型多樣、層次豐富，社會需求巨大，但我國社會中介組織無論在數量上、還是在質量上都尚存不足。一些必需的社會中介組織還沒有建立或發(fā)展起來，而且提供較低層次服務的多，提供高層次知識性服務的少。其次，我國目前的社會中介組織分布很不平衡。從地域看，大多分布在大中型城市和經濟比較發(fā)達的東部沿海一帶，而鄉(xiāng)村和經濟發(fā)展相對緩慢的內地則比較缺乏。從行業(yè)看，熱門行業(yè)的中介組織多，普通行業(yè)或急需發(fā)展行業(yè)的少，傳統行業(yè)中社會中介組織已初步建立和發(fā)展起來，而在新興行業(yè)中，社會中介組織還比較欠缺。[7]此外，一直相伴而生的“紅頂中介”不但未能承擔社會中介組織的應盡職責，發(fā)揮其應有的功能，反而對經濟和社會發(fā)展危害巨大，而且扭曲了中介組織正常發(fā)展的道路，敗壞了社會中介組織的形象，成為中介組織本身健康發(fā)展的羈絆。

首先，“紅頂中介”生存之道往往不靠技術或所提供服務的質量與信譽，而是以政府部門為庇護傘和業(yè)務源，不利于中介行業(yè)整體水平的提高，也對其他中介組織產生了誤導作用。整治“紅頂中介”，規(guī)范中介服務運行，有利于中介服務的正常、正規(guī)開展，服務水平和品質的提高，引導中介服務市場健康發(fā)展。

其次，它們憑借壟斷地位獲取普通中介組織所不能獲得的市場信息、資源和機會，不僅扭曲了競爭機制，與公平競爭的市場要求也背道而馳，而且還擠壓了普通中介組織的發(fā)展空間，使那些真正社會需要的中介組織很難有機會發(fā)展壯大，因此，整治“紅頂中介”可以為普通中介組織的發(fā)展提供更多的空間和機會。

再次，整治“紅頂中介”，對其自身而言，既是挑戰(zhàn)，更是機遇，是實現鳳凰涅槃的必要過程。整治“紅頂中介”，實現其與政府的脫鉤，使之走向市場，在市場中參與競爭，擯棄走捷徑、“走偏門”的思維，回歸到依靠專業(yè)技術和服務能力的正途上來，才能增強其獨立意識、競爭意識和服務意識，提高自身管理水平、服務水平，真正成為自主經營、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的市場主體，成為與政府、企業(yè)并列的“第三方力量”，對其自身的長遠發(fā)展有益。

四、多措并舉，促進我國社會中介組織健康發(fā)展

首先，認真做好“紅頂中介”與政府的脫鉤工作，切實提高社會中介組織的獨立性和市場化程度?！凹t頂中介”的出現，并不是政府職能轉變的產物，而是職能轉變不足的結果?！凹t頂中介”是改革中產生的問題，還需要通過深化改革來解決。因此應進一步深化改革，做好現有“官辦”中介組織的脫鉤工作，斬斷其與原有行政單位之間的利益鏈，使社會中介組織真正獨立，實現中介機構設置和人事安排的完全市場化;嚴禁政府部門指定中介機構，讓市場起決定作用，按照中介服務質量自由定價。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出，加強對掛靠行政部門的社會中介組織的清理整頓，將所有協會、中介機構與主管部門脫鉤，對涉及行政事業(yè)職能部門的“官辦性”中介機構，要進行清理規(guī)范，做到機構脫鉤、人員脫鉤、財物脫鉤、業(yè)務脫鉤、名稱脫鉤，確保組織不掛靠、關系不隸屬、干部不掛職、名稱不留痕、業(yè)務不干預、費用不攤派，徹底斬斷市場中介組織和政府部門之間的依附關系，從源頭上杜絕政企不分、政事不分、政府與社會中介組織不分、違規(guī)執(zhí)業(yè)、無序競爭、超標收費、強制服務等侵害企事業(yè)單位利益、擾亂市場秩序和破壞經濟環(huán)境的現象。[8]在行業(yè)協會方面，要實現“五個分離”，即機構分離，取消行政機關與行業(yè)協會商會的主辦、主管、聯系和掛靠關系;職能分離，剝離行業(yè)協會商會現有的行政職能，對適合其承擔的職能制定清單目錄;資產財務分離，行業(yè)協會商會執(zhí)行民間非營利組織會計制度，實行獨立財務管理，自2018年起取消全國性行業(yè)協會商會的財政直接撥款;人員管理分離，行業(yè)協會商會全面實行勞動合同制度，使用的事業(yè)編制相應核銷，行政機關不得推薦、安排在職和退（離）休公務員到行業(yè)協會商會任職兼職;黨建、外事等事項分離，規(guī)范各類管理關系，加強綜合監(jiān)管。[9]應該說其方向明確，態(tài)度積極，關鍵是要認真堅決，貫徹到位。

其次，繼續(xù)加大對普通社會中介組織的培育扶持力度，支持其發(fā)展。一是要充分認識中介組織在經濟和社會發(fā)展中的重要作用，放寬中介機構準入條件。政府應進一步開放中介服務市場，鼓勵和支持社會力量興辦中介組織，除法律、法規(guī)明確規(guī)定的資質資格許可外，其他資質資格審批一律取消;同時要取消數量限制，打破“一行一會”的壟斷，從而在行業(yè)內和地區(qū)內形成“一行多會”、良性競爭的局面。

二是政府要實現從“劃槳”到“掌舵”的轉變，改變包辦公共產品和服務的思維和習慣，按照“小政府、大社會”的模式，有計劃、有步驟地把服務、協調、研究的公共事務轉交給社會中介組織承擔，為中介組織提供發(fā)展空間。同時，高效服務、規(guī)范管理、有力監(jiān)督，營造良好的公開透明、公平公正的中介服務市場環(huán)境，讓社會組織能自由競爭，促進中介組織的健康、規(guī)范、有序發(fā)展。

三是對社會發(fā)展亟需的或初創(chuàng)的中介組織，政府除簡化注冊手續(xù)，提供一定的財政支持外，可加大對中介機構的扶持力度，采取包括稅收減免、信息資源共享等政策，給予社會中介組織更多的引導和支持，為社會中介組織發(fā)展搭建平臺，促進其實現可持續(xù)發(fā)展。

四是通過多種形式，對從事中介服務人員進行分門別類的培訓，逐步改變社會中介組織從業(yè)人員素質相對較差的狀況。由于建立時間較短等因素，我國內地自發(fā)形成的普通中介還沒有形成規(guī)模，再加管理跟不上，因此普遍素質不高，缺少規(guī)模大、有影響、有權威和競爭力的中介組織。以深圳為例，絕大多數社會中介組織不超過20人，有的只有2-3人，最少的資產僅有幾萬元。[10]這就使得中介組織在業(yè)務品種上仍以傳統業(yè)務、簡單業(yè)務為主，許多業(yè)務無法開展。另外，兼職人員、退休人員占相當大比重，有些事務所甚至有一半以上是離退休人員。以上海為例，全市近60%的行業(yè)協會負責人平均年齡超過65歲，聘用退休人員的比例高達74%。[11]這不僅限制了專業(yè)人員技術水平的再提高，也降低了中介組織的服務質量和效果，制約了技術服務的廣泛開展。因此，加大培訓力度，提高其素質十分必要。

再次，加強對中介組織的監(jiān)管，規(guī)范中介組織的從業(yè)行為。目前，我國社會中介組織，尤其是市場中介組織很多存在著制度缺失、經營管理隨意性大、行為不規(guī)范、業(yè)務質量和工作效率有待進一步提高的問題。社會中介組織的不規(guī)范行為不僅抬高了經營成本，也引發(fā)公眾的不信任，降低了其社會公信力，甚至導致了行業(yè)的誠信危機。顯然，在對社會中介組織監(jiān)管方面，政府固然不能越俎代庖，但也不可放任自流。筆者認為，應注意以下幾點：

一是要實行統一登記制度，為加強監(jiān)管創(chuàng)造條件。我國社會中介組織原先采取工商、民政、司法等多元登記的管理方式，導致登記管理機關之間缺乏溝通，各自為政，缺少宏觀性和協調性，而業(yè)務主管部門則與其有著割不斷的利益關系，致使監(jiān)管工作經常處于非正常或無效的狀態(tài)。要改變這一現狀，實行統一登記制度。

二是要建立健全相關法律法規(guī)。法制完備是推進依法治國的必要條件，也是中介組織發(fā)展的客觀要求。總體而言，發(fā)達國家規(guī)范社會中介組織發(fā)展的法律制度比較完善，目前，我國雖有《審計法》《仲裁法》《注冊會計師法》《律師法》《證券法》等，但迄今尚無一套與之相適應的健全、規(guī)范的法律體系，對社會中介組織的管理主要依據一些行政條例和行政規(guī)定（如條例、守則、辦法）等行政法規(guī)規(guī)章來進行，這在代理、評估、咨詢等業(yè)務領域尤為明顯。我們應借鑒國外經驗，結合我國國情，加快推進中介組織立法工作，逐步形成有關中介組織的比較完善的法律法規(guī)體系，明確社會中介組織的設立條件、法律地位、性質、職能、經營范圍、權利義務和責任等，依法保護中介組織和委托人的合法權益，同時也使對中介組織的管理做到“有法可依”。

三是要加強對中介組織的日常監(jiān)督管理和考核。應明確規(guī)定社會中介組織的開業(yè)條件、審批程序，明確其職責任務、活動宗旨，規(guī)范其行為;建立健全中介服務規(guī)范和標準，明確主管部門的責任，加強質量監(jiān)督檢查，實現對中介質量檢查的制度化、法制化;規(guī)范社會中介組織的收費行為，對亂收費問題嚴肅查處，對于情節(jié)嚴重、性質惡劣的中介機構，要嚴肅追究有關人員的責任，并向社會公開曝光，對存在違規(guī)行為的機構給予降等、降級、縮減評價范圍等處罰。

四是要大力推進中介組織信用體系建設。大力弘揚誠信美德，努力營造一個倡導誠信、崇尚誠信的社會氛圍;建立誠信檔案，實行動態(tài)管理;通過信息平臺，定期將中介機構的相關信息、信用情況對社會公布，便于各方查詢和監(jiān)督;建立中介組織信用等級評估體系，對中介機構及從業(yè)人員信用狀況進行評估;對于遵紀守法、誠實守信的中介組織予以表揚獎勵，樹立典型，對于有違法違紀、嚴重失信行為的中介組織及個人，要點名曝光，嚴厲懲罰。

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【責任編輯：張亞茹】