梅珍生

生態(tài)省是指生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，各個領(lǐng)域基本符合可持續(xù)發(fā)展要求的省級行政區(qū)域。它的主要標(biāo)志是：以生態(tài)或綠色為特色的經(jīng)濟高度發(fā)展，結(jié)構(gòu)合理，總體競爭力強;城市和鄉(xiāng)村環(huán)境優(yōu)美，人民生活水平全面進入富裕階段。

一、生態(tài)省建設(shè)的意義

生態(tài)省建設(shè)涉及到自然—社會—經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)的方方面面，一般包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明和生態(tài)人居等多個方面的內(nèi)容，它的突出特點表現(xiàn)為整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和高效性，對貫徹中央提出的“綠色”發(fā)展理念具有積極意義。

第一，生態(tài)省建設(shè)與“走新型工業(yè)化道路”目標(biāo)一致。新型工業(yè)化道路的基本特征是科技含量高，經(jīng)濟效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。生態(tài)省建設(shè)與走新型工業(yè)化道路的目標(biāo)不謀而合。

第二，生態(tài)省建設(shè)可以保障農(nóng)業(yè)生態(tài)安全。生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分。我國局部地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭受嚴重污染和破壞，消除污染、減少破壞、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已成為我們迫切需要解決的問題。生態(tài)省建設(shè)就是要從根上抓起，為農(nóng)業(yè)生態(tài)安全、糧食安全提供重要保障。

第三，生態(tài)省建設(shè)可以為我國產(chǎn)品進入國際市場奠定基礎(chǔ)。生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略措施之一就是大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，而生態(tài)、綠色、環(huán)保產(chǎn)品在國際市場上具有明顯的競爭優(yōu)勢。

二、湖北生態(tài)省建設(shè)體制機制方面取得的成績與

經(jīng)驗

2013年，湖北被列為全國第十六個生態(tài)省建設(shè)試點，是十八大以后的第一個試點省份。作為生態(tài)省建設(shè)的新成員，湖北在生態(tài)省建設(shè)實踐中逐步積累經(jīng)驗，特別是在構(gòu)建機制體制方面取得了一些成績：

第一，堅持高位推動，建立有力的組織保障機制。一是將生態(tài)文明建設(shè)納入黨委政府中心戰(zhàn)略。省第十次黨代會提出堅持生態(tài)立省，省委十屆三次、四次全會提出建設(shè)生態(tài)省戰(zhàn)略，構(gòu)建了生態(tài)湖北藍圖。省人大發(fā)布了《關(guān)于大力推進綠色發(fā)展的決定》，并制定了針對水污染防治、機動車排氣污染防治、農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用、土壤污染防治等的法規(guī)制度，這些法規(guī)制度為生態(tài)省建設(shè)提供了法律保障。二是編制實施《湖北生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，建立相對健全的生態(tài)省建設(shè)體制機制。將組織、領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明和生態(tài)省建設(shè)的重大職能列入省環(huán)委會的主要職責(zé)之中。從全省“兩型”社會建設(shè)激勵性轉(zhuǎn)移支付資金中劃出1億元，對重點生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)環(huán)境建設(shè)成績突出的地區(qū)給予獎勵。

第二，堅持改革驅(qū)動，努力破解體制機制瓶頸約束。在生態(tài)省建設(shè)方面，我省先行先試，實施八大創(chuàng)新：一是探索建立資源有償使用制度，頒布實施《湖北省森林資源流轉(zhuǎn)條例》，鄂西北林權(quán)交易中心正式揭牌;碳排放權(quán)交易試點順利推進，交易量、交易額位居全國之首;制定出臺了《水土保持補償費具體收費標(biāo)準(zhǔn)》。二是創(chuàng)新排污權(quán)交易體制，建立健全生態(tài)補償機制，啟動碳排放權(quán)交易，擴大排污權(quán)有償使用和交易試點，對華中地區(qū)第一家環(huán)境資源交易機構(gòu)——湖北環(huán)境資源交易所進行改組，成立了湖北環(huán)境資源交易中心有限公司，實現(xiàn)了排污權(quán)交易常態(tài)化。三是創(chuàng)新排污費征管體制，聯(lián)合地稅部門下發(fā)了《關(guān)于進一步實施<排污費征收使用管理暫行辦法>的通知》，完善了“環(huán)保核定、地稅征收、銀行入庫、財政監(jiān)管”的征收模式。四是創(chuàng)新建立省級環(huán)保政府獎模式，連續(xù)三年舉辦了“湖北省環(huán)境保護政府獎”評選表彰活動，鼓勵全民參與環(huán)境保護。五是創(chuàng)新企業(yè)環(huán)境信用評價體系。制定了《湖北省企業(yè)環(huán)境信用評價管理暫行辦法（試行）》，明確了企業(yè)環(huán)境信用評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，評價結(jié)果會反饋到金融系統(tǒng)，合理引導(dǎo)市場投資方向和消費價值取向。六是創(chuàng)新綠色電力調(diào)度制度，水電及火電脫硫脫硝機組優(yōu)先優(yōu)價上網(wǎng)銷售，引導(dǎo)企業(yè)自覺開展污染治理。七是創(chuàng)新環(huán)境行政執(zhí)法與司法聯(lián)動銜接機制，省環(huán)保廳聯(lián)合省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳出臺了《關(guān)于加強協(xié)作配合依法打擊環(huán)境違法犯罪行為的通知》，建立了聯(lián)席會議制度。八是探索建立生態(tài)文明技術(shù)創(chuàng)新機制，為生態(tài)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化提供融資服務(wù)，重點支持有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護方面的關(guān)鍵共性技術(shù)的攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)化示范，培育生態(tài)文明技術(shù)企業(yè)。

三、湖北生態(tài)省建

設(shè)體制機制方面存在的主要問題

第一，生態(tài)省建設(shè)尚未形成統(tǒng)一聯(lián)動的體制機制，部門、地區(qū)各自為政的現(xiàn)象比較明顯。生態(tài)省建設(shè)的工作職能分散在各個部門，相關(guān)政策缺乏整體考慮、統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)一致的行動。主要原因是體現(xiàn)生態(tài)文明要求的政績評價體系尚不完善，考核中經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)所占比重依然很高，生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重偏低。另一方面，在解決跨區(qū)域環(huán)境問題特別是流域水污染問題的過程中，地區(qū)之間的合作不足。

第二，生態(tài)省建設(shè)統(tǒng)籌推進難度大。生態(tài)文明體制改革是一項復(fù)雜、艱巨、系統(tǒng)的工程，生態(tài)省建設(shè)和生態(tài)文明體制改革工作無常設(shè)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省環(huán)保廳，臨時由省環(huán)保廳機關(guān)干部兼職開展工作，對改革具體實施措施如進展督辦、考核評估、效益分析等缺乏綜合統(tǒng)籌，部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效發(fā)力較難實現(xiàn)。

第三，缺失的財政政策與生態(tài)省建設(shè)的經(jīng)濟社會發(fā)展階段不相適應(yīng)。當(dāng)前資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度不明晰，資源環(huán)境經(jīng)濟政策體系不完善，尚未形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境友好的價格體系。資源從無償劃撥到有償使用改革不到位，資源再生、循環(huán)利用缺少經(jīng)濟動力，廢棄物處理成本高于排放成本。有利于生態(tài)省建設(shè)的財稅、投融資政策不完善，尚未開征專門的環(huán)境稅。綠色信貸、綠色證券、環(huán)保強制險等金融政策還需進一步推進和落實。排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度剛起步。排污權(quán)交易信息平臺和交易市場尚不完善。

第四，生態(tài)省建設(shè)的投入機制與所需資金支持不相適應(yīng)。林業(yè)的改革事項如國有林場改革、森林生態(tài)效益補償機制改革、政策性森林保險工作等涉及到惠民政策的落實，需要國家和省級財政資金作保障。農(nóng)村環(huán)保長期投入保障機制尚不健全，土壤環(huán)境保護等工作尚需要建立長期、有效的推動和保障機制。繁重的工作任務(wù)與薄弱的基層機構(gòu)隊伍不相適應(yīng)。生態(tài)省建設(shè)的具體工作機構(gòu)尚未建立、人員尚未配備，很多地區(qū)負責(zé)創(chuàng)建生態(tài)市、縣、鄉(xiāng)、村的工作機構(gòu)尚未建立，創(chuàng)建任務(wù)依然艱巨。endprint

第五，生態(tài)保障機制與生態(tài)省建設(shè)的地位不相適應(yīng)。一是生態(tài)省建設(shè)監(jiān)督機制不健全，有關(guān)生態(tài)環(huán)境的專項法律法規(guī)尚不完善，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力較弱，環(huán)境污染責(zé)任追究制度不健全。有法不依、執(zhí)法不嚴，有些地方保護主義嚴重。二是生態(tài)環(huán)境保護基礎(chǔ)能力不足，生態(tài)環(huán)境保護的基本監(jiān)測能力尚未達標(biāo)，越到基層，基礎(chǔ)越薄弱，缺設(shè)備、缺人員、缺標(biāo)準(zhǔn)。三是區(qū)域性復(fù)合型大氣污染防治機制不全，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控機制作用發(fā)揮不夠，區(qū)域重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機制尚不健全、應(yīng)對能力有待提高，空氣質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測等信息尚未完全共享。綜合防止污染的政策措施不夠完善，缺乏對多種污染物的協(xié)調(diào)控制，難以實現(xiàn)對污染物排放的有效防控。四是跨界水污染糾紛協(xié)調(diào)機制不力，目前跨界河流上下游水污染糾紛問題比較突出，上下游協(xié)同保護機制尚不健全，跨行政區(qū)的補償機制還不完善。目前水環(huán)境保護主要以政府管理為主，重行政手段，輕經(jīng)濟手段，水資源市場化、水權(quán)改革、排污權(quán)交易、生態(tài)補償?shù)仁袌龌瘷C制還不健全。五是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)機制尚不完善，具體表現(xiàn)為公眾參與程度不高，參與領(lǐng)域窄，對政府環(huán)境決策參與較少。

四、完善湖北生態(tài)

省建設(shè)激勵與約束機制的對策

第一，完善生態(tài)省建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)動機制。理順生態(tài)文明體制改革上下聯(lián)系溝通機制，省改革辦應(yīng)加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)，建立我省生態(tài)文明體制改革專項領(lǐng)導(dǎo)小組，與中央經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組的工作對接機制。以生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會統(tǒng)一負責(zé)全省生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和督促檢查等工作。落實十八屆五中全會精神，將各地環(huán)保機構(gòu)作為省環(huán)保廳的派出機構(gòu)，獨立于地方黨委和政府，加大對危害生態(tài)行為的查處力度。應(yīng)全面推進生態(tài)文明先行示范區(qū)的建設(shè)，修訂有關(guān)管理規(guī)程和指標(biāo)，建立統(tǒng)一、高效、完善的創(chuàng)建工作體系。

第二，完善生態(tài)省建設(shè)經(jīng)濟激勵機制。一是積極開展碳金融創(chuàng)新探索，爭取在減排項目融資、租賃融資、合同能源管理項目融資等方面為企業(yè)提供碳金融服務(wù)業(yè)務(wù)。同時，抓緊研究設(shè)計碳基金、碳信用、碳債券、碳期貨等多種碳金融產(chǎn)品，用于滿足各類企業(yè)減排和碳市場主體的資金需求。二是做好排污收費制度改革，制定機動車排氣污染檢測收費正式標(biāo)準(zhǔn)，制定水土保持補償費收費具體標(biāo)準(zhǔn)。三是有序開展林業(yè)生態(tài)補償制度研究，加快生態(tài)補償立法，明確資金來源、重點領(lǐng)域、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施。適時啟動林業(yè)補貼制度改革。適時啟動森林生態(tài)效益補償制度改革，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。四是發(fā)揮市場決定性作用，鼓勵、支持社會資本投入綠色低碳產(chǎn)業(yè)，推動綠色建筑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。重點抓好市、縣域城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理試點，建立生態(tài)補償制度，完善環(huán)境經(jīng)濟政策，推行“綠色資本”市場，完善“綠色信貸”制度，推進綠色政府采購、綠色保險和環(huán)境污染責(zé)任保險。

第三，完善生態(tài)省建設(shè)引導(dǎo)機制。強化生態(tài)文明建設(shè)評價體系。出臺生態(tài)文明目標(biāo)指標(biāo)體系和考核辦法，增加環(huán)境保護在地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子績效考核中的權(quán)重，增列約束性指標(biāo)?？茖W(xué)確定干部政績考核指標(biāo)體系，強化考核引導(dǎo)，對不同主體功能區(qū)實行差別化評價。完善政績考核獎懲措施和生態(tài)文明建設(shè)考核結(jié)果的運用。試點自然資源登記，指導(dǎo)市縣整合土地、草原、林地、水域灘涂等不動產(chǎn)登記機構(gòu)職責(zé)及分工，繼續(xù)推進“四規(guī)合一”試點工作。實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。推動國有林場管理體制和經(jīng)營機制改革，制定我省新一輪退耕還林還草管理辦法，推進礦產(chǎn)資源開發(fā)管理。推進生態(tài)資源環(huán)境科技改革，盡快制定發(fā)布《湖北省生態(tài)文明技術(shù)與產(chǎn)品目錄》。

第四，完善生態(tài)省建設(shè)地方約束機制。一是探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任終身追究制度和環(huán)境污染事故追究制度，制訂、完善《湖北省水污染防治條例》相關(guān)配套制度，完成《湖北省土壤污染防污條例》地方立法工作。二是深化環(huán)境風(fēng)險與損害評估研究，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，落實突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估技術(shù)規(guī)范。三是完成《湖北省固體廢物污染環(huán)境防治管理辦法》起草報審工作。四是大力推進我省綠色建筑發(fā)展，在全省黨政機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑以及保障性住房建筑中實施綠色建筑標(biāo)準(zhǔn);創(chuàng)新綠色建筑發(fā)展體制機制，研究制定覆蓋綠色建筑項目立項、城市規(guī)劃、土地出讓、工程設(shè)計、施工驗收全過程的管理制度。

第五，完善重點區(qū)域流域污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制。指導(dǎo)各級建立權(quán)責(zé)一致的環(huán)保監(jiān)管體制。優(yōu)化整合生態(tài)環(huán)保職能，嚴格監(jiān)管所有污染物排放。強化各級人民政府環(huán)境保護職責(zé)，加強基層環(huán)保機構(gòu)建設(shè)，支持環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、宣教、信息等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高基層環(huán)保部門依法履行職責(zé)的能力水平。

總之，我們要進一步解放思想，大膽創(chuàng)新，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念，深化湖北生態(tài)省建設(shè)的機制體制改革，為湖北生態(tài)省建設(shè)提供強有力的制度保障。

（在此謹對課題組其他成員：劉玉堂研究員、王虛谷處長、劉紅莉博士、趙春蓮、何燁、徐露、張芳芳、王恒等表示誠摯的感謝。）

[責(zé)任編輯：肖偲偲]endprint