劉甜甜

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210088)

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政策終結(jié)的逆境蛻變
——基于多源流分析框架理論

劉甜甜

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210088)

公共政策終結(jié)是指由于公共政策的失效或不符合時(shí)代發(fā)展的需要而被政府終結(jié)的活動(dòng)。在大部分現(xiàn)有的政策終結(jié)研究多半是從政策終結(jié)個(gè)案出發(fā)，總結(jié)終結(jié)過程中的影響因素，是一種事后的政策研究，對(duì)具體的政策終結(jié)的發(fā)生能夠起到解釋作用，但這種研究方法并沒有從整體上把握作為一個(gè)政策過程的政策終結(jié)現(xiàn)象是如何發(fā)生發(fā)展的，也沒能夠?qū)螘r(shí)可能發(fā)生政策終結(jié)提出預(yù)測(cè)，更不能對(duì)政策終結(jié)給出合理的方向選擇和終結(jié)結(jié)果評(píng)估。從多源流分析框架理論觀察中國(guó)公共政策終結(jié)過程，并構(gòu)建分析框架進(jìn)一步解釋中國(guó)政策終結(jié)的邏輯過程，并總結(jié)出政策終結(jié)過程中可能出現(xiàn)的問題，并提出有效的應(yīng)對(duì)策略。

公共政策終結(jié)；多源流分析框架理論；應(yīng)對(duì)策略

1 政策終結(jié)理論和多源流分析框架理論

1.1 政策終結(jié)理論

政策終結(jié)是政策過程的其中一個(gè)階段，簡(jiǎn)單地說就是指現(xiàn)行政策的終止和結(jié)束。西方學(xué)界最經(jīng)典的是拉斯韋爾給出的政策終結(jié)的定義即“關(guān)于取消政策方案，以及研究有關(guān)相信某種政策必須繼續(xù)而采取某種行動(dòng)或因政策終結(jié)而喪失價(jià)值的人們之主張的活動(dòng)?！雹僬呓K結(jié)的共性是首先是政策終結(jié)是政府的一項(xiàng)主動(dòng)行為，其次是大部分的政策終結(jié)都是由于政策已經(jīng)完成使命或者過時(shí)和無效而導(dǎo)致的，最后是政策終結(jié)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。因此，總結(jié)而言，且廣泛的將公共政策終結(jié)定義為是指當(dāng)一個(gè)組織、一項(xiàng)政策或項(xiàng)目無法完成其政策目標(biāo)或已經(jīng)完成政策目標(biāo)時(shí)，被決策者刻意地結(jié)束或放棄，而導(dǎo)致的政策的部分或全部終止。

現(xiàn)實(shí)生活中的政策終結(jié)也有很多類型，古今中外的學(xué)者們都給出了自己的類型界定。我比較認(rèn)同的是德利翁和布魯爾的《政策分析的基礎(chǔ)》中對(duì)政策終結(jié)劃分的五種類型：②

(1)代替型。這是用能夠滿足同樣要求的新內(nèi)容來代替陳舊內(nèi)容的類型。一般以革新的結(jié)果出現(xiàn)，是重新更換低效的技術(shù)和程序的類型；(2)合并型。這是正像在企業(yè)領(lǐng)域中為追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和有效控制而經(jīng)常進(jìn)行的企業(yè)合并和企業(yè)集中化一樣，因整合政策或項(xiàng)目而部分地終結(jié)的類型；(3)分離型。這是把原來的政策劃分為幾種，以重新調(diào)整政策受益集團(tuán)來弱化抵制，從而達(dá)到逐漸終結(jié)的形態(tài)；(4)漸減型。這是在美國(guó)那樣穩(wěn)定的政治體制下最普遍的類型，是通過縮減預(yù)算或項(xiàng)目調(diào)整的方式逐漸重新組成政策和制度，從而達(dá)到終結(jié)的形態(tài)；(5)斷絕型。這是用新的政策來代替舊的政策，在其目標(biāo)和需要也發(fā)生變化的過程中達(dá)到終結(jié)的類型。

1.2 多源流分析框架理論

我們所講的多源流分析框架理論是金登在奧爾森等人的“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上提出的。多源流分析框架理論主要探討了政策制定的前階段——議程設(shè)置的過程，是用來解釋政策是如何制定的分析框架。其中多源流是指整個(gè)政策系統(tǒng)中存在的三條源流，即問題源流、政策源流和政治源流。

問題源流主要討論為什么有一些問題能夠得到政策制定者的不同程度的關(guān)注，而其他問題則被視而不見。這主要取決于官員了解實(shí)際情況的方法，通常包括三種方法：指標(biāo)、焦點(diǎn)事件以及一些項(xiàng)目的信息反饋。政策源流是指針對(duì)某一政策問題在“原始的政策鮮湯”周圍漂浮的多種意見和主張，這些意見和主張是由政策共同體中的成員提出的。金登認(rèn)為政策共同體提出的這些意見和主張并不是簡(jiǎn)單地結(jié)合，而是要經(jīng)過重新組合的“軟化”的過程。盡管政策共同體提出的意見和主張很多，但卻只有那些符合技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的意見能得到關(guān)注和采納。政治源流是指譬如公眾情緒、利益集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)以及政府的變更等因素構(gòu)成的。無論是金登的三維度的政治源流還是扎哈里爾迪斯所強(qiáng)調(diào)的執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)等因素都能夠促使政治家們?cè)诳紤]問題時(shí)調(diào)整他們的側(cè)重點(diǎn)，從而影響政策的制定。

金登認(rèn)為在關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)，問題源流、政策源流和政治源流匯合在一起，問題就會(huì)被提上議事日程，這樣的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)就是政策之窗。因此，政策之窗是指提案支持者們推廣其解決問題的方法或吸引別人重視他們提出的特殊問題的機(jī)會(huì)。③然而政策之窗開啟的時(shí)間是非常短暫的，如果政策參與者不能利用或沒有利用這些短暫的機(jī)會(huì)，那么他們就必須等待下一次機(jī)會(huì)的到來。一般來說政策之窗之所以開啟是因?yàn)榫o迫的問題或政治源流中的重大事件，于是就有了問題之窗和政治之窗的區(qū)別。④問題之窗不可預(yù)測(cè)，例如地震等突發(fā)事件等；政治之窗大部分可以預(yù)測(cè)，例如年度預(yù)算安排、常規(guī)例會(huì)等。

通過多源流分析框架理論去剖析政策終結(jié)，我們可以對(duì)政策終結(jié)中三條源流的控制以選擇恰當(dāng)?shù)鸟詈蠒r(shí)機(jī)來促成政策順利終結(jié)的目的，這樣的分析比起現(xiàn)有研究的事后分析要更加把握主動(dòng)權(quán)更加科學(xué)更加有效率。因此，對(duì)政策終結(jié)的多源流分析框架的構(gòu)建是不可或缺的。

2 政策終結(jié)中的多源流分析框架構(gòu)建

2.1 問題源流

政策終結(jié)中的問題源流，是對(duì)那些無效或低效的政策的識(shí)別和界定從而把這種類型的政策提上政策終結(jié)的日程，且政策的終結(jié)通常也是由指標(biāo)、突發(fā)事件和政策評(píng)估的反饋信息所觸發(fā)的。通常來說，政策制定過程中存在的公共政策問題是那些亟需被解決的現(xiàn)實(shí)問題，而政策終結(jié)過程中存在的政策問題是因?yàn)閷?duì)解決現(xiàn)存問題無效或失效而迫切需要被改變現(xiàn)有政策的問題。在現(xiàn)行的各種政策中，有很多政策都在不同方面存在這不同程度的低效甚至是無效的情況，但并不是現(xiàn)存的每個(gè)問題政策都能夠被終結(jié)，只有少數(shù)的問題政策會(huì)被提上政策終結(jié)的決策議程。在政策過程中，政策運(yùn)行的監(jiān)控指標(biāo)、突發(fā)性的危機(jī)事件和項(xiàng)目評(píng)估情況的反饋信息是被確定終結(jié)的問題政策的來源。

2.2 政策源流

政策終結(jié)的眾多備選方案成為政策終結(jié)過程的政策源流。政策終結(jié)的備選方案與政策制定的備選方案相比更容易歸類，同意度比較高的分類是按照對(duì)待政策終結(jié)的態(tài)度劃分為兩大類：同意政策終結(jié)與不同意政策終結(jié)。由于政策終結(jié)直接關(guān)系到政策相關(guān)者的利益問題，從而使得政策終結(jié)參與者自動(dòng)分為兩個(gè)陣營(yíng)，即支持終結(jié)陣營(yíng)和反對(duì)終結(jié)陣營(yíng)。由此，因?yàn)槔嬉蛩囟?chǎng)分明的兩大陣營(yíng)，使得在政策原湯中備選方案的“軟化”較之政策制定的方案“軟化”更加激烈。從不同途徑提出的政策方案很多，但最終進(jìn)入決策議程的只是少數(shù)。這除了方案的倡導(dǎo)者自身的能力和手段之外，還與方案的可行性和價(jià)值觀念的可接受性有關(guān)。

2.3 政治源流

在影響政策終結(jié)的因素中有很多外在政治環(huán)境因素是推動(dòng)政策終結(jié)的積極推手，有時(shí)候被引導(dǎo)的公共輿論、利益集團(tuán)間的博弈以及政治的更替等等是某些政策得以終結(jié)的重要決定因素。在政策終結(jié)過程中，有時(shí)公共輿論的壓力會(huì)直接促使一項(xiàng)政策的終結(jié)，這與議程設(shè)置中公共輿論的作用相比較更加直觀和重要。除了受國(guó)民情緒的影響，利益集團(tuán)間的智斗也是影響政策終結(jié)的不可忽視的因素。在政策終結(jié)中，行政和立法的換屆，特別是關(guān)鍵人事的變動(dòng)有時(shí)會(huì)直接影響終結(jié)的成敗。如果政策所反映的價(jià)值觀與換屆后的新政府決策層價(jià)值偏好一致，那政策就有繼續(xù)存在的可能；反之，如果換屆后新政府的決策層不認(rèn)同決策中的價(jià)值取向，那么在其他一些因素的推動(dòng)下，政策被終結(jié)的可能性就會(huì)加大。

2.4 機(jī)會(huì)之窗與耦合

類比政策議程確立過程中，三源流的耦合點(diǎn)是政策之窗開啟之時(shí)，政策終結(jié)也是如此。由問題源流中的突發(fā)事件或政治源流中的政治更替而打開，但政策終結(jié)中的機(jī)會(huì)之窗也有可能是來自于政府的政策學(xué)習(xí)。無論是因事件開啟的機(jī)會(huì)之窗，還是因?qū)W習(xí)開啟的機(jī)會(huì)之窗，都是政策終結(jié)研究中的一個(gè)不可忽視的關(guān)鍵變量。但在政策終結(jié)的研究中這種耦合有兩中情況，即正耦合和負(fù)耦合。正耦合也就是政策有終結(jié)趨勢(shì)，當(dāng)三源流中有利于政策終結(jié)的因素占大部分，并且這些有利因素在機(jī)會(huì)之窗匯聚時(shí)就發(fā)生正耦合；相反的情況即負(fù)耦合，也就是說政策無終結(jié)趨勢(shì)，當(dāng)三源流中不利于政策終結(jié)的因素占大部分，且這些不利因素在機(jī)會(huì)之窗耦合時(shí)，那就發(fā)生負(fù)耦合。而在耦合過程中的因素匯聚并不是單純的疊加交匯，而是可以通過人為的干預(yù)來控制和影響的，終結(jié)和反對(duì)終結(jié)兩個(gè)陣營(yíng)雙方在三源流耦合過程中的博弈直接影響政策終結(jié)的結(jié)果。

2.5 終結(jié)

三源流耦合過后的結(jié)果有兩種，即政策被終結(jié)或不被終結(jié)。當(dāng)三源流成功正耦合之后，決策者就能做出政策終結(jié)的決策，并且選取政策源流中的最佳終結(jié)方案。一般認(rèn)為，政策終結(jié)分為兩種：一種是完全終結(jié)。這種情況的終結(jié)有可能是現(xiàn)行政策失靈并且由于政策的失靈導(dǎo)致了不可彌補(bǔ)的后果而導(dǎo)致了政策終結(jié)的反對(duì)陣營(yíng)對(duì)支持政策繼續(xù)施行的辯護(hù)失去了民意基礎(chǔ)，使得政策不得不徹底的終結(jié)。另一種是部分終結(jié)。這種終結(jié)的方式是大多數(shù)政策終結(jié)所通常采取的方案，它在一定程度上其實(shí)是對(duì)政策反對(duì)陣營(yíng)的妥協(xié)，部分終結(jié)現(xiàn)有政策從而利于終結(jié)的推進(jìn)，又可以避免因徹底終結(jié)而出現(xiàn)全新的政策再次失靈所造成的困境。

3 公共政策終結(jié)的策略

隨著時(shí)間推移和現(xiàn)實(shí)發(fā)展，很多無用政策卻成了不除不快的毒瘤，可是為什么還有這么多應(yīng)該被廢止或者改變的政策依舊存在并且成為侵害人民最根本的生存發(fā)展權(quán)利的利器呢？根據(jù)上述關(guān)于政策終結(jié)問題的多源流分析框架的構(gòu)建，已經(jīng)得出政策終結(jié)中存在的問題。那么，如何避免再次出現(xiàn)柴靜為我們敲響警鐘的這一類的政策問題呢？

首先，在問題源流中確定政策終結(jié)對(duì)象。在政策系統(tǒng)中，存在著各種類型的公共政策。有政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和法律政策等等，在各自的政策領(lǐng)域內(nèi)又都存在各種具體的種類繁多的政策。社會(huì)的不斷發(fā)展正是依靠這些各種具體的政策來消解公眾需求與政策系統(tǒng)之間的矛盾，因此，可以說正是各領(lǐng)域的具體政策推動(dòng)了各領(lǐng)域的不斷發(fā)展和前進(jìn)。但是，由于組織慣性、終結(jié)成本以及反終結(jié)聯(lián)盟等因素的影響，使得很多低效、無效的政策仍然充斥于政策系統(tǒng)之中，這些無效、過時(shí)的政策形成了一條政策系統(tǒng)中的問題源流。這就要求我們著手首先公開評(píng)估結(jié)果，提出政策終結(jié)依據(jù)；其次健全信息反饋機(jī)制，設(shè)立常規(guī)終結(jié)議程；再次正確選擇終結(jié)對(duì)象，減少終結(jié)的代價(jià)。

其次，在政策源流中選擇恰當(dāng)?shù)慕K結(jié)方式。政策終結(jié)過程中的眾多的政策參與者來自政府內(nèi)或外，這些或政府內(nèi)部或外部的政策參與者所組成的政策共同體對(duì)政策終結(jié)提出各種不同的見解和主張。通過總結(jié)和梳理政策源流中的不同的主張，權(quán)威決策者可以選擇恰當(dāng)?shù)恼呓K結(jié)方式，從而減少阻止決策終結(jié)的因子，促進(jìn)決策的順利終結(jié)。這就要求我們首先明確辨認(rèn)政策終結(jié)的支持方和反對(duì)方，其次根據(jù)終結(jié)的阻力確定恰當(dāng)?shù)恼呓K結(jié)方式。

最后，在多源流耦合中把握機(jī)會(huì)之窗促進(jìn)正耦合。機(jī)會(huì)因素在政策終結(jié)的過程中是極為關(guān)鍵的?？挤蚵J(rèn)為，機(jī)遇對(duì)成功的政策終結(jié)至關(guān)重要。是否能選擇好恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)是政策終結(jié)能否成功的一個(gè)重要因素，從某種程度上來說，政策終結(jié)成功與否完全依賴于時(shí)間和機(jī)遇。⑤因此，把握政策終結(jié)的機(jī)會(huì)之窗，促進(jìn)多源流的正耦合，是終結(jié)成功發(fā)生的關(guān)鍵所在。我們要做到選擇恰當(dāng)?shù)恼呓K結(jié)時(shí)機(jī)，更要重視和發(fā)揮政策企業(yè)家的積極作用。

4 小結(jié)

通過對(duì)政策終結(jié)的多源流分析框架的構(gòu)建，可以從中發(fā)現(xiàn)的政策終結(jié)過程中的問題并且有的放矢的提出相應(yīng)的對(duì)策，這對(duì)于中國(guó)公共政策終結(jié)的研究有相當(dāng)?shù)闹敢饔?。在中?guó)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和民主化程度的不斷提高，政策越來越密集、政策創(chuàng)新資源也越來越少，再者政策本身也有作用效率遞減的趨勢(shì)，這就使得政策終結(jié)的現(xiàn)象逐漸增多。我國(guó)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有政策終結(jié)的研究在更多實(shí)證的基礎(chǔ)上做更進(jìn)一步的研究，從而為我國(guó)現(xiàn)有失靈政策終結(jié)的推動(dòng)提供更科學(xué)更條理的解決方式，更好的促進(jìn)更恰當(dāng)?shù)男抡吒玫耐苿?dòng)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。

注釋：

① 吳錫泓,金榮枰(韓)編著,金東日譯.政策學(xué)的主要理論.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2004 .492.

② 轉(zhuǎn)引自[韓]吳錫泓,金榮枰編著，金東日譯.政策學(xué)的主要理論.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004 年版，第 494 頁.

③ 保羅·A·薩巴蒂爾[美],彭宗超,鐘開斌等譯.政策過程理論.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年版，第 99 頁.

④ 約翰·W·金登[美].議程、備選方案與公共政策.載[美]杰伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博里克編著：《公共政策經(jīng)典》，彭云望譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008 年版，第 151 頁。

⑤ 陳潭.公共政策案例分析.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008 年版，第 288 頁

[1] 吳錫泓,金榮枰編著[韓],金東日譯.政策學(xué)的主要理論.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2004.

[2] 保羅·A·薩巴蒂爾[美],彭宗超、鐘開斌等譯.政策過程理論.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2004年版.

[3] 約翰·W·金登[美].議程、備選方案與公共政策.載[美]杰伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博.

[4] 里克編著,彭云望譯.公共政策經(jīng)典.北京:北京大學(xué)出版社,2008 年版.

[5] 陳潭.公共政策案例分析.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008 年版.

[6] 吳錫泓,金榮枰編著[韓],金東日譯.政策學(xué)的主要理論.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004 年版，第 494頁.

劉甜甜(1991.3-)，女，山東濱州人，東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：中外國(guó)政治制度與中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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1671-1602(2016)22-0148-02