孫瑩

(遼寧行政學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110000)

職能分工與角色定位
——社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)與管理模式的橫向維度

孫瑩

(遼寧行政學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110000)

政府是社會(huì)場(chǎng)中永遠(yuǎn)的行動(dòng)者,其與社會(huì)將不斷相互滲透,兩者的邊界也會(huì)趨于模糊而難以區(qū)分。在實(shí)踐場(chǎng)域中,社會(huì)工作一方面在嵌入原由政府主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)體制中，同時(shí),政府也以其特有的方式嵌入到社會(huì)工作的載體即社會(huì)組織中。社會(huì)組織與政府之間是一種相互嵌入、雙向嵌入的關(guān)系。

社會(huì)組織；治理；角色

社會(huì)組織在保證自主性和獨(dú)立性的前提下，通過與政府的平等合作獲得政策支持和財(cái)政資助是社會(huì)組織發(fā)展的必然需要。社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制靈活，具有良好的社會(huì)動(dòng)員能力和資源整合能力，能夠有效的推動(dòng)社會(huì)問題的解決。這些社會(huì)資本是進(jìn)行有效社會(huì)動(dòng)員、實(shí)現(xiàn)良好治理的基礎(chǔ)性條件，從而大大降低通過協(xié)調(diào)合作獲得善治的管理和服務(wù)成本。

1 橫向合作維度下政社合作的職責(zé)分工

1.1 政府的選擇性支持與選擇性控制

“選擇性支持”的實(shí)質(zhì)，與其說是在類型上對(duì)社會(huì)組織開展的一種有選擇性的支持，還不如說是在功能上對(duì)社會(huì)組織的一種選擇性的支持，也就是在漠視甚至壓制社會(huì)組織公共利益表達(dá)功能的同時(shí)，單維度地支持社會(huì)組織的公共服務(wù)提供功能。作為對(duì)這樣一種“選擇性支持”的制度環(huán)境的回應(yīng)，社會(huì)組織在生存策略的選擇上首先考慮的就是要壓縮公共利益表達(dá)功能，而專注于政府所支持和引導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域。之所以要壓縮公共利益表達(dá)功能，是因?yàn)檫@樣做特別適合于“選擇性支持”的制度環(huán)境，是化解體制性壓力、獲取體制性支持的生存策略。如果社會(huì)組織能夠避開有爭(zhēng)議或者敏感的政治議題，而專注于提供那些政府沒有意愿或者沒有能力提供的公共物品，地方政府傾向于容忍它們的存在。

1.2 社會(huì)組織的公共利益取向和自身能力提升

各類社會(huì)組織亦應(yīng)有對(duì)自身的理性認(rèn)知，明確向社會(huì)宣示自己無意、也不可能取代政府的地位，不涉入政治活動(dòng)，更不應(yīng)從事危害國(guó)家安全的活動(dòng)。社會(huì)組織應(yīng)該在公共服務(wù)中明確自己的職責(zé)和位置，不要逾越自己正常合理的工作范圍，在公共事務(wù)治理中對(duì)政府起到互補(bǔ)、監(jiān)督的作用，更多承擔(dān)一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品的提供任務(wù)，與政府構(gòu)成一種錯(cuò)位互補(bǔ)、相互促進(jìn)的關(guān)系。

2 橫向合作維度下政社合作的角色定位

社會(huì)組織是政府的伙伴和助手，能夠幫助和彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)方面的不足和薄弱之處，因此，政府與社會(huì)組織應(yīng)該建立平等、緊密的合作關(guān)系。

2.1 政府角色定位——推動(dòng)者和合作者

首先，確保目標(biāo)保持一致。不同的組織必須形成能夠整合行動(dòng)的有效網(wǎng)絡(luò)。所有這些都要求采用新方式和新技能。為此，政府不僅要對(duì)公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部動(dòng)力充分了解，還要對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)加以認(rèn)識(shí)，學(xué)會(huì)如何管理好復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，在相互依賴的體制中如何與社會(huì)組織學(xué)會(huì)合作，如何構(gòu)建獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以克服委托—代理關(guān)系的道德風(fēng)險(xiǎn)，以及如何為難以估計(jì)的后果建立一種責(zé)任分擔(dān)感。

其次，確保監(jiān)督有效到位。依靠社會(huì)組織提供公共服務(wù)，會(huì)導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)的控制力減弱，如何加強(qiáng)對(duì)這些組織的監(jiān)督，也成為擺在決策者面前的又一難題。委托——代理理論認(rèn)為，執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)際上掌握著更多的信息，他們?cè)谌绾翁峁┮约霸鯓犹峁└玫墓卜?wù)問題方面有更多的發(fā)言權(quán)。

最后，確保“增量”真正發(fā)生。未來的政府是積極、主動(dòng)、非官僚化的，它運(yùn)用市場(chǎng)的力量，鼓勵(lì)社會(huì)組織扮演過去政府承擔(dān)的部分角色，使社會(huì)組織共同分擔(dān)營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助政府處理公共事務(wù)，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)提高行政效率。

2.2 社會(huì)組織角色定位——助手和伙伴

首先，社會(huì)組織應(yīng)成為政府的有力助手和新型合作伙伴。社會(huì)組織被稱為是政府管理在社會(huì)領(lǐng)域中的“毛細(xì)血管”，因此，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)該建立互補(bǔ)的合作關(guān)系。社會(huì)組織能夠在政府無法充分發(fā)揮作用或不應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域彌補(bǔ)社會(huì)管理的不足和空白，既在一定程度上彌補(bǔ)政府失靈，又可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府的調(diào)控機(jī)制與社會(huì)的協(xié)同機(jī)制之間是可以聯(lián)動(dòng)的，政府的行政功能與社會(huì)的自治功能是可以互補(bǔ)的，政府的公共管理力量與社會(huì)的自我調(diào)節(jié)力量是可以互動(dòng)的。政府與社會(huì)組織之間完全可能形成社會(huì)管理和服務(wù)的合力。

其次，社會(huì)組織應(yīng)成為公共服務(wù)供給多元化的重要力量。公共服務(wù)的供給主體的多元化，供給渠道的多元化，應(yīng)該是公共服務(wù)供給的取向。政府是公共服務(wù)的責(zé)任主體，但并非唯一的提供者，社會(huì)力量也可以積極參與進(jìn)來。因此，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會(huì)資本以合作、承包等多種形式參與提供基本公共服務(wù)，完善社會(huì)力量參與公共服務(wù)提供的優(yōu)惠政策，形成多方參與、共同發(fā)展的良性格局。積極培育社會(huì)組織，重點(diǎn)發(fā)展和規(guī)范各類行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善組織和基層服務(wù)組織等，充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)提供方面的作用。

3 橫向合作參與者對(duì)社會(huì)組織的價(jià)值期待

第一，公平性。公平正義是社會(huì)主義法治的核心價(jià)值，是有效保護(hù)憲法和法律賦予公民的各種權(quán)利的關(guān)鍵，也是政府依法行政永葆生機(jī)和活力的關(guān)鍵。公平作為一種社會(huì)理想和原則，反映了人們對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)權(quán)利關(guān)系的道義追求。它是圍繞尊重和實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的生存和發(fā)展權(quán)利而形成的一個(gè)多維的社會(huì)范疇，主要包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平。

第二，效率。高效率和高績(jī)效意味著能夠充分地利用各種資源實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)，意味著要重視金錢的價(jià)值、重視時(shí)間的價(jià)值、重視結(jié)果的價(jià)值、重視服務(wù)的價(jià)值。評(píng)價(jià)社會(huì)組織效率高低，往往通過政府公共服務(wù)、公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利等多個(gè)因素來衡量。

第三，信任。信任既是公民基于信念的道德選擇，也是基于理性的認(rèn)知判斷，并在公民與社會(huì)組織的交往過程中具體形塑。公民的信任從根本上源于公民對(duì)于政府代表、彰顯和維護(hù)公共價(jià)值的信念與期待。公民對(duì)于公共價(jià)值的認(rèn)同是一種道德信任，它基于“善的和必要的”價(jià)值判斷，并通過公民與政府的情感聯(lián)結(jié)構(gòu)建了穩(wěn)固的信任基礎(chǔ)，這種產(chǎn)生于認(rèn)同政府的公共目的與公共價(jià)值的信任具有相對(duì)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

孫瑩(1981.08-)，女，滿族，遼寧沈陽(yáng)人，遼寧行政學(xué)院副教授，碩士，研究方向：公共管理。

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