苗敬臣，董楊柳

(河北經(jīng)貿大學，河北 石家莊 050000)

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城鎮(zhèn)化進程中農村環(huán)境污染的整體性治理

苗敬臣，董楊柳

(河北經(jīng)貿大學，河北 石家莊 050000)

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農村環(huán)境污染治理成為一日顯重要的議題。本文基于整體性治理視角分析我國在城鎮(zhèn)化進程中農村環(huán)境污染治理的“碎片化”現(xiàn)狀存在著治理理念“碎片化”、治理機制“碎片化”等問題，以及農村環(huán)境治理的效果呈現(xiàn)出失效和碎片化等治理現(xiàn)象。進而提出農村環(huán)境污染治理的整體性治理策略。

農村環(huán)境污染；城鎮(zhèn)化；碎片化；整體性治理

1　引言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，特別是進入21世紀，我國城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%躍升到2014年的54.77%，同時，環(huán)境問題也日益凸顯，許多農村地區(qū)的環(huán)境持續(xù)惡化，出現(xiàn)垃圾遍地，耕地遭受重金屬污染、飲用水污染等現(xiàn)象。根據(jù)《第一次全國土壤污染狀況調查公報》數(shù)據(jù)顯示，我國耕地土壤點位超標率達19.4%，約占現(xiàn)有耕地面積的1/5，主要污染物包括鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等。90%以上的城市垃圾未做回收處理直接堆放或掩埋在農村，2012年我國農村污水排放高達728.8億立方米，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污水沒有經(jīng)過任何處理直接排入河中，導致我國目前主要流域的IV類水質斷面高達64.2%[1]。這些數(shù)據(jù)觸目驚心，提示我們必須加緊采取措施，加快治理城鎮(zhèn)化進程中日益嚴重的農村環(huán)境污染問題。

2　農村環(huán)境污染“碎片化”治理下的困境

“碎片化”指的是？同功能及專業(yè)的機關間，由于缺乏協(xié)調而無法實現(xiàn)溝通與合作，導致各自為政的局面，無法有效處？共同面臨的難題，以至于政府機關在執(zhí)行個別或整體政策目標時失敗[2]。我國農村環(huán)境污染目前也呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，究其原因可從以下幾個方面分析。

2.1治理理念的“碎片化”

當前我國很多地方還存在著“重城鎮(zhèn)輕農村”的環(huán)境治理觀念，對農村環(huán)境污染治理的重視程度低，對農村環(huán)境污染的嚴重性認識不足，錯誤的認為農村地域寬闊、環(huán)境容量大、居住人口分散等“先天優(yōu)勢”可以輕易將污染過濾。由于對農村環(huán)境承載力的錯誤評估，認為農村的環(huán)境承載能力無限大，為了保障城市的環(huán)境質量，將城市工業(yè)污染逐漸向農村轉移，城市污染重、能耗大的企業(yè)紛紛被遷到農村，其中有一些甚至是國家強制關停的化工企業(yè)。

2.2農村環(huán)境治理評估、監(jiān)督的“碎片化”

我國農村環(huán)境治理缺乏有效的政策評估和監(jiān)督機制，受我國當前發(fā)展階段的影響，長期以來我國在地方政府官員晉升機制實行的是以GDP為主導的激勵方式。這就不難理解，地方政府官員為了獲得晉升，加之缺少相應的監(jiān)督機制，會盡一切可能甚至會掠奪式地開發(fā)本地資源，割裂經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的關系。而化石資源、礦產資源又都相對集中在農村地區(qū)，犧牲資源來發(fā)展高耗能、高污染的產業(yè)來推動經(jīng)濟的飛速發(fā)展的代價是當?shù)貜V大農村地區(qū)的環(huán)境急劇惡化。只注重這種短期和本位利益，對本地區(qū)的長遠發(fā)展缺乏系統(tǒng)、科學、持續(xù)的監(jiān)督，形成農村環(huán)境治理各自為政的局面。

2.3條塊合作困境及環(huán)境治理主體的“碎片化”

所謂“條”，是指垂直管理部門或業(yè)務系統(tǒng)的上下級領導關系，所謂“塊”，是指平行管理區(qū)域。當前有關環(huán)境保護標準不一，市級以上的地方政府針對本地的特點制定不同政策，導致政出多門，各自為政，缺乏統(tǒng)一協(xié)調支持。其中省環(huán)保廳、市、縣環(huán)保局作為職能部門其縱向關系側重于業(yè)務方面，也無暇顧及農村的環(huán)境治理，而省、市、縣黨委政府之間的業(yè)務則包含這個區(qū)域的方方面面。從橫向關系來看，在同一省內兩市環(huán)保局之間是平行的，名義上二者存在著業(yè)務相互指導關系，但實質上由于存在著人事權尤其是官員晉升等問題，條塊之間的對立難以消除，更談不上農村環(huán)境污染的整體治理，治理“碎片化”依然存在。從斜向關系來看，某市環(huán)保局和該市所轄某縣政府二者在職級上是平級，相互之間沒有任何隸屬關系，也少有直接的業(yè)務往來；面對共同日趨嚴重的農村環(huán)境污染治理問題，合作的基點很難找到[3]。

3　我國農村環(huán)境污染整體性治理的對策建議

3.1強化農村環(huán)境污染整體性治理認識

只有對農村環(huán)境污染問題及治理的認識能夠取得某種共識的時候，基于這種共識之上的政策行動才會有朝著共同的目標協(xié)調一致的可能。我國學者和政府目前針對我國城鎮(zhèn)化過程中農村環(huán)境污染態(tài)勢、成因、后果等基本能達成一定的共識，但仍存在部分關于問題認知以及怎樣治理的“碎片化”現(xiàn)象，如何架構適合中國國情的農村環(huán)境治理模式，學界尚未形成清晰、一致的認識[4]。在同一個區(qū)域中，由于大氣污染、水污染等環(huán)境問題具有跨域性和流動性，局部的環(huán)境污染問題往往起到“牽一發(fā)而動全身”的效果，因而在城鎮(zhèn)化過程中無論是城市還是農村二者都不能獨善其身，更不能錯誤的認為農村的環(huán)境污染問題和城市無關，對城市沒有影響。因此針對城鎮(zhèn)化進程中農村環(huán)境污染問題，要從未來長遠發(fā)展的角度，從整體性視角出發(fā)，對農村環(huán)境污染治理做出整體性戰(zhàn)略安排，并真正確立落實這些戰(zhàn)略的決心。

3.2農村環(huán)境污染監(jiān)管力量的整合

對農村環(huán)境污染各環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，包括縱向上下級政府之間和橫向上下級部門之間，降低環(huán)境監(jiān)管部門間關系的協(xié)調及合作監(jiān)管成本，減少“多頭管理”產生的外部性和功能固化。首先，在中央與地方政府間建構相對具有彈性的、較為扁平化的組織結構，在監(jiān)管功能上保持基本一致。其次，對同一監(jiān)管機構或不同監(jiān)管機構的農村環(huán)境污染監(jiān)管功能進行整合，重新劃分或合并一些監(jiān)管部門功能，改變“九龍治水”的監(jiān)管格局。最后，公私部門之間的功能整合，在政府及各部門與第二部門或第三部門建立伙伴關系，由此組建一個網(wǎng)絡化的治理結構。

3.3農村環(huán)境污染監(jiān)測信息整合

農村環(huán)境污染信息及時、透明的公布與傳播、環(huán)境污染信息在區(qū)域內的完全共享、環(huán)境預警第一時間啟動是實現(xiàn)區(qū)域內環(huán)境污染協(xié)同治理的基礎和前提[11]。綜合運用現(xiàn)代化的互聯(lián)網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)整合技術、產業(yè)評估技術將本地對農村環(huán)境有潛在污染威脅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)登記在冊，建立本區(qū)域環(huán)境污染的資料庫、網(wǎng)絡共享平臺、環(huán)境污染應急指揮中心為一體的農村環(huán)境污染防治網(wǎng)絡。區(qū)域內各地環(huán)保部門加強對農村的環(huán)境監(jiān)測，在環(huán)境污染達到警戒值時，通過網(wǎng)絡、電視、報刊等信息工具做到第一時間公布環(huán)境污染信息；第一時間采取治理措施。協(xié)調實行環(huán)境污染防治、環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)測、信息共享和公開、聯(lián)合預警、聯(lián)合應急響應等具體措施。

3.4加強政府和社會間的力量整合

協(xié)調和整合是整體性治理的核心機制，農村環(huán)境治理的主體包括政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社會組織、私人部門，政府是農村環(huán)境整體性治理的執(zhí)行者，決定著農村環(huán)境治理的目標、手段和體系等重要事項，政府在農村環(huán)境治理過程中要充分發(fā)揮其引導作用，而不是指揮和指導作用，改變過去只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)審批、注冊和收稅，少監(jiān)管甚至不監(jiān)管的片面做法，保障監(jiān)管體系無縫隙、無遺漏。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保方面的審批和檢查，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)指導意見和建議。當前農村環(huán)境污染已經(jīng)引起社會公眾的廣泛關注，社會公眾不僅是生態(tài)環(huán)境的消費者和服務對象，也是農村環(huán)境整體性治理的重要參與者和支持者，更是農村環(huán)境污染的直接受害者。拓寬社會公眾參與環(huán)境治理的渠道，提高公眾參與環(huán)境治理的積極性、主動性，同時優(yōu)化社會資源配置，縮小各區(qū)域間的差距，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

3.5農村環(huán)境治理利益補償和財政轉移支付的整合

長期以來國家對于城市環(huán)境治理的補償額度要遠遠高于農村地區(qū)，政府在環(huán)境治理領域的財政轉移支付同樣是城市高于農村，在同等條件下農民個人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農村環(huán)境整體性治理過程中付出的代價更大。

解決這一問題主要措施是構建以政府為主導的農村環(huán)境治理利益補償和財政轉移支付體系。在農村環(huán)境整體性治理過程中，可以由區(qū)域內臨近地方政府或污染源所在地地方政府之間共同出資進行農村環(huán)境設施的建設，也可以由中央和地方政府共同出資建立農村環(huán)境治理補償專項基金，用于補償為保護農村環(huán)境和農村環(huán)境治理而付出的代價個人和企業(yè)，做到不讓治污者吃虧、讓污染防控者受益。

3.6合理使用新聞媒體的“第四權力”

首先，發(fā)揮新聞媒體的正面作用，確保其獨立、客觀、公開、公正的監(jiān)督地位。新聞媒體要加強農村環(huán)境污染治理重要性、必要性的宣傳，尤其是農村環(huán)境污染發(fā)生以后，新聞媒體要第一時間跟進，進行客觀真實的報道，讓廣大群眾了解事件的進程，理性對待環(huán)境污染的處理；其次，最大限度降低新聞媒體的消極作用，勇于承擔更多的社會責任，新聞媒體的“扒糞運動”固然吸引了公眾的關注，但也在一定程度上夸大了事實真相，造成不必要的社會不良影響。政府要制定相對應的制度來約束新聞媒體，使之對農村環(huán)境污染報道保持公正性、準確性和客觀性。新聞媒體不能僅僅將自己定位為信息發(fā)布機構，更應加強與政府機構協(xié)作，對農村環(huán)境污染進行常態(tài)化的跟蹤和關注。

[1]中國環(huán)境網(wǎng)http://www.ceneews.com.cn/sylm/jsxw/201404/t2014

[2]趙茜.論我國地方政府部門間關系的協(xié)調和整合—整體性治理理論視角[M].P17～19，2013.

[3]李元珍.政策網(wǎng)絡視角的府際聯(lián)動—基于重慶地票政策執(zhí)行的案例分析[J]中國行政管理,2014(10).

[4]Perri6,D.2002.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.

[5]韋艷，吳燕.整體性治理視角下中國性別失衡碎片化分析及路徑選擇[J].人口研究，2013(2).

苗敬臣(1991-)，男，漢族，河北唐山人，2014級碩士研究生，河北經(jīng)貿大學公共管理學院行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。董楊柳(1993-)，女，漢族，河北邢臺人，2015級碩士研究生，河北經(jīng)貿大學公共管理學院行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。

F323.22

A

1671-1602(2016)16-0050-02