干部選拔任用機制在縱向地方政府間關系中的作用與限度
——基于浙江省市縣黨政負責人的問卷調(diào)查

□郁建興蔡爾津高翔

摘要：“依績效提拔”的干部選拔任用機制是解釋中國縱向政府間關系，乃至地方政府行為和地方治理績效的一種重要理論。這種理論認為，“依績效提拔”的干部選拔任用機制賦予了上級政府自上而下落實政令的權力。但浙江省55名市縣黨政負責人的問卷調(diào)查顯示，目前的干部選拔任用機制是上級政府調(diào)控和引導地方政府行為的有限工具。第一，績效的激勵范圍有限，表現(xiàn)為地方干部并不都認同“依績效提拔”的判斷，且有較穩(wěn)定晉升預期的干部更不認同這一說法。第二，績效的激勵效果有限。一方面，“一票否決”指標的約束力不強，只有少數(shù)干部認為觸犯“一票否決”指標會終止晉升之路。另一方面，其他類型績效的激勵效果差異顯著，受訪者認為重點工作比綜合性考核排名、經(jīng)濟績效更有助于晉升,而創(chuàng)新則被認為是展示治理能力的重要途徑?！耙揽冃岚巍辟x予了上級政府下達具體政策任務推進某些重點工作的較強權威，但并未給予上級政府設立績效標準引導地方政府轉(zhuǎn)變行為模式的有力影響。

關鍵詞：干部人事制度；績效；晉升；地方干部；縱向地方政府間關系

一、 問題的提出

“依績效提拔”的干部選拔任用機制是解釋中國縱向政府間關系，乃至地方政府行為和地方治理績效的一種重要理論。黎安友指出，1978年以后中國的干部選拔任用開始具備功績制特征，意味著黨更多依據(jù)績效而不只是派系關系來選拔任用干部.①Nathan，Andrew J，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，Vol.14，No.1，pp.6~17.依績效提拔的干部選拔任用方式不僅保證了國家統(tǒng)一和政權穩(wěn)固，更型塑了“分權化威權主義”的縱向治理模式，是高層級政府調(diào)控和引導地方政府行為的重要政策工具。②Landry，Pierre F，Decentralized Authoritarianism in China: The Communist Party's Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge University Press，2008，pp.31~58.周黎安認為，高層級政府可以構建面向下級政府的晉升競賽并設定競賽標準，運用政治錦標賽激勵地方干部落實政令。*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經(jīng)濟研究》，2007年第7期。由于地方干部需要以績效換取晉升，高層級政府可以通過把政策目標納入競賽標準來保證其落實。實踐中，這些競賽標準既可以是政治忠誠、經(jīng)濟績效，也可以是轄區(qū)民意等*劉劍雄：《中國的政治錦標賽競爭研究》,《公共管理學報》，2005年第3期。。他們的實證研究驗證了經(jīng)濟績效與干部晉升的相關性。*Chen，Ye，Li，Hongbin，Zhou，Li-An，“Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China”，Economics Letters，2005，(88)，pp.421~425.歐博文、李連江關于地方政府選擇性政策執(zhí)行的研究揭示，自上而下的干部考核是地方干部“盡職盡責履行不受村民歡迎政策”的原因之一。*O'Brien，Kevin J.，Li，Lianjiang，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，31(2)，pp.167~186.陳漢宣、高潔也發(fā)現(xiàn)，當高層級政府將死亡人數(shù)納入考核指標體系后，安全生產(chǎn)就得到了較好的保障。*Chan，Hon S.，Gao，Jie，“Death Versus GDP! Decoding the Fatality Indicators on Work Safety Regulation in Post-Deng China”，The China Quarterly 2012，June，pp.355~377.

然而，“依績效提拔”這一解釋概念也受到了諸多質(zhì)疑。首先，關于干部晉升的實證研究得到的并非都是支持性的結論。陶然、蘇福兵等從邏輯和實證兩個層面否認了政治錦標賽的適用性，指出并不存在顯著證據(jù)支持經(jīng)濟增長帶來干部晉升這一論斷。*陶然、蘇福兵、陸曦、朱昱明：《經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎？——對晉升錦標賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估》,《管理世界》，2012年第12期。陳婷和龔啟圣的研究則顯示，區(qū)域間的資源稟賦差異將消解“依績效提拔”機制的有效性。*Chen,Ting,Kung,James.“Do Land Revenue Windfalls Create a Political Resource Curse?Evidence from China”.Working Paper 2015.其次，我們關于政策自上而下落實的案例研究也表明，當高層級政府提出服務型政府建設的施政綱領，并建立符合科學發(fā)展觀的黨政領導干部考核指標體系時，地方政府并未真正實現(xiàn)向服務型政府的轉(zhuǎn)變，而是形成了“讓社會政策為經(jīng)濟發(fā)展服務”的地方發(fā)展型政府新形態(tài)。各級政府GDP增長率層層加碼的行為，更有可能是在分權財政體制下地方政府追求利潤最大化的表現(xiàn)，而非上級政府下達考核指標下的產(chǎn)物。*郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎》,《中國社會科學》，2012年第5期。

如何解釋“依績效提拔”的干部選拔任用機制在影響地方政府行為時的矛盾現(xiàn)象？回答這一問題，需要跳出現(xiàn)有干部選拔任用機制有效與否的二元對立思路。的確，績效以及與之相伴隨的考核、獎勵與晉升是地方干部決策時的重要考量。關鍵的問題在于，“依績效提拔”中的績效影響地方干部行為的程度和邊界如何？事實上，“績效”可區(qū)分為約束型績效(對應任務型指標，如重點工作、“一票否決”)、激勵型績效(對應預測型指標，如經(jīng)濟績效)等不同類型。任務型指標是干部責任制的重要組成部分，主要指上級政府下達的具體目標或任務。預測型指標源自市場化改革后發(fā)生的新變化，它意味著高層級政府在某些領域不再給地方政府分配具體任務，而是允許地方政府自行選定目標和實施手段?，F(xiàn)有研究既沒有確認績效與晉升之間的相關性，也尚未比較不同類型績效的影響效果?？紤]到地方干部的時間和資源有限，且不同類型績效之間還可能存在潛在沖突，地方干部就必然要在其中權衡選擇。因此，以理解縱向政府間關系和地方政府行為邏輯為目標，我們需要了解：地方干部在多大程度上認同績效會帶來晉升，又認為何種績效更能換取晉升呢？

本文旨在指出干部選拔任用機制在我國縱向地方政府間關系中的有效性與有限性。以往關于中國縱向政府間關系的研究側(cè)重央地關系(或中央與省的關系)，而較不重視省與地級市、縣之間的關系。*郁建興、李琳：《當代中國地方政府間關系的重構——基于浙江省縣鄉(xiāng)兩級政府擴權改革的研究》，《學術月刊》，2016年第1期。但這一以中央為起點的分析方式并不能完整刻畫中國整體的分權狀況。一方面，市縣兩級政府是直接面向民眾且職能最為完備的政府層級，是影響我國政府治理績效的最重要政府層級。另一方面，1984年干部人事制度“下管一級”改革后，干部選拔任用機制的作用集中體現(xiàn)在上下級的政府間關系之中。*O'Brien，Kevin J.，Li，Lianjiang.，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，1999，31(2)，pp.167~186.基于這樣的認識，我們選取了長期實行干部省管縣體制的浙江省為研究對象，在區(qū)分了綜合性考核、經(jīng)濟發(fā)展、重點工作、創(chuàng)新、“一票否決”等不同類型績效的基礎上，設計面向市縣黨政負責人的問卷調(diào)查。問卷調(diào)查結果顯示：第一，績效的激勵范圍有限，表現(xiàn)為市縣黨政負責人并未形成干部考核評價結果與晉升關系的一致意見，且有較穩(wěn)定晉升預期的干部更不認同“依績效提拔”的判斷。第二，績效的激勵效果有限。一方面，“一票否決”指標約束力不強，只有少數(shù)干部認為觸犯它會終止晉升之路。另一方面，其他類型績效的激勵效果差異顯著，受訪者認為實施創(chuàng)新、完成重點工作比改善綜合性考核排名更有利于干部晉升，而經(jīng)濟發(fā)展指標的影響則相對較小。最后，我們討論了上述發(fā)現(xiàn)對理解中國縱向地方政府間關系以及地方政府行為的貢獻，以及對于改善上下級政府間互動模式的啟示。

二、干部選拔任用機制已有研究述評

以央地關系為核心的縱向治理是國家治理的核心命題之一，而干部選拔任用機制則被認為是中國在分權改革后得以有效推進經(jīng)濟發(fā)展的重要制度基礎。Blanchard和Shleifer認為，由于缺乏政治集權，俄羅斯中央政府未能有效控制地方政府的掠奪型行為，結果地方政府阻礙了經(jīng)濟增長。相反，中國在分權化改革的同時保留了強有力的政治集權，從而規(guī)制了地方政府的掠奪性行為，塑造了市場維護型聯(lián)邦主義。*Blanchard，Olivier，Shleifer，Andrei，“Federalism with and without Political Centralization: China Versus Russia”，IMF Staff Papers，2001，48(Special Issue)，pp.171~179.李磊用分權化威權主義概括了中國的縱向治理機制，認為以干部人事制度為核心的政治集權是中央在分權背景下保持自上而下有效控制的重要工具。*Landry，Pierre F，Decentralized Authoritarianism in China: The Communist Party's Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge University Press，2008，pp.31~58.

那么，干部選拔任用機制究竟如何在縱向政府間關系中發(fā)揮作用呢？圍繞這一問題，已有研究形成了兩種互為補充的主要觀點。第一種觀點扎根于縣鄉(xiāng)治理的實踐經(jīng)驗，側(cè)重描述上級政府如何在分權的壓力型體制下運用約束型指標實現(xiàn)自上而下的控制。第二種觀點則以“政治錦標賽”理論為代表，更側(cè)重分析高層級政府如何運用預測型指標激勵、引導地方政府行為。

(一) 干部責任制與約束型績效

干部責任制是高層級政府用于控制和監(jiān)督地方政府行為的重要途徑。榮敬本等注意到，中央政府將財政權、組織人事權逐級下放給地方政府后，仍然保留了給地方規(guī)定的各項指標，由此使縱向治理體制從中央集中的動員體制過渡到了分權的壓力型體制。在這一體制下，上級政府為了完成下達的指標，以責任狀的形式，“采用數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”向下級政府施加壓力，要求地方干部為目標任務的完成情況承擔個人責任。*榮敬本、崔之元、王拴正、高新軍、何增科、楊雪冬:《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年版第28-40頁。陳漢宣、高潔考察了陜西省西安市周至縣1988年以來干部責任制的實施情況后也發(fā)現(xiàn)，自上而下分解指標任務是中國縱向治理體系中獨特的績效管理手段。*Chan，Hon S.，Gao，Jie，“Can the Same Key Open Different Locks? Administrative Values Underlying Performance Measurement in China”，Public Administration，2013，91(2)，pp.366~380.它意味著地方政府不僅要履行法定職責，還要完成上級下達的一系列具體的目標任務，且其中不僅明確了地方政府應執(zhí)行的內(nèi)容，更規(guī)定了達標的量化標準。

值得指出的是，一些研究者認為中國并不存在自上而下的考核指標體系*陶然、蘇福兵、陸曦、朱昱明：《經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎？——對晉升錦標賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估》,《管理世界》，2010年第12期。，但關于干部考核任用機制的實證研究否定了這一論斷。高潔指出，績效管理在中國國家治理體系中的運作包含了兩個層面：一是中央政府將宏觀政策綱領轉(zhuǎn)化為具體政策目標，并通過行政體制逐級向下傳達；二是縣級政府將政策目標進一步細化為地方干部可執(zhí)行的具體任務。*Gao，Jie.，2009，“Governing by Goals and Numbers: A Case Study in the Use of Performance Measurement to Build State Capacity in China.” Public Administration and Development，no.29，pp.21~31.這就是說，雖然以個人為主體的干部責任狀主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)政府，自上而下的政策任務分配和落實機制卻貫穿了從中央到地方的全部縱向政府層級。這一判斷與周雪光關于中國國家治理體系中運動式治理機制的研究相印證，即高層級政府會為特定政策的落實打破常規(guī)治理機制，為各級政府下達更為明確的政策任務。*周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》,《開放時代》，2012年第9期。

干部責任制的運行效果與考核情況對應的晉升后果有著重要關聯(lián)。一般認為，地方干部如果未能完成責任狀中的目標任務，就有可能受到包括免去參評年度先進或年度優(yōu)秀的資格，乃至降職、審計或紀律調(diào)查等不同類型的懲罰。也正因此，完成上級政府下達的績效目標常被認為是地方政府積極參與經(jīng)濟發(fā)展，甚至過分追求GDP等的重要原因。*Edin，Maria，“Why Do Chinese Local Cadres Promote Growth？Institutional Incentives and Constraints of Local Cadres”，F(xiàn)orum for Development Studies 1998(1)，pp.97~127.不過，也有研究者指出，由于考核指標多元、復雜且可能相互矛盾，地方干部難免出現(xiàn)無所適從的情形。金山愛發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導與縣級政府簽訂的責任書中涵蓋了工業(yè)發(fā)展、稅費征收、計劃生育等方方面面內(nèi)容。*Edin，Maria,“State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”，The China Quarterly，2003 (173)，pp.35~52.海貝勒等提供的實證材料顯示，萊西市所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)在其年度考核中面臨了多達19項的目標任務。*托馬斯·海貝勒、雷內(nèi)·特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》,《經(jīng)濟社會體制比較》，2012年第3期。不同指標關聯(lián)的獎懲力度既反映了高層級政府對政策的重視程度，也決定了地方干部的努力程度。已有研究揭示，縣鄉(xiāng)政府責任狀中的指標大體可分為三類：一般性指標、硬指標和“一票否決”指標。其中，如果干部未能完成一般性績效目標，上級政府可視情況決定是否懲罰。而假如地方干部未能完成硬指標，甚至觸犯“一票否決”指標，那么他們就受到懲罰。*參見Edin，Maria，“Why Do Chinese Local Cadres Promote Growth？Institutional Incentives and Constraints of Local Cadres”，F(xiàn)orum for Development Studies 1998(1)，pp.97~127.；托馬斯·海貝勒、雷內(nèi)·特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》,《經(jīng)濟社會體制比較》，2012年第3期。目前尚不確定的是干部們將面臨何種懲罰。物質(zhì)激勵毫無疑問是干部責任制賴以運行的基礎之一，但是晉升激勵呢？一方面，黨的組織部門從未以正式文件下發(fā)過“一票否決”的考核指標，這意味著并沒有明確證據(jù)表明觸犯“一票否決”指標的干部就無法得到選拔任用。另一方面，研究者們?nèi)匀粡娬{(diào)了任務型指標與干部晉升的相關性，認為上級政府會選拔任用那些表現(xiàn)良好的縣鄉(xiāng)干部，由此激勵他們落實政策。*參見Edin，Maria,“State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”，The China Quarterly，2003 (173)，pp.35~52；Smith，Graeme.2009.“Political Machinations in a Rural County.” the China Journal (62).海貝勒等也認為，一般性考核指標由于其內(nèi)容的模糊性缺乏足夠約束力，硬指標、“一票否決”指標等因為和晉升掛鉤，對地方干部行為有較強約束。*托馬斯·海貝勒、雷內(nèi)·特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》,《經(jīng)濟社會體制比較》，2012年第3期。總的來看，研究者們傾向于認同干部責任制的約束力，即干部將由于觸犯“一票否決”指標而失去晉升可能。

(二) 政治錦標賽與激勵型績效

顯然，建立在“否決”基礎上的干部責任狀應用范圍有限：高層級政府很難將多少政策目標加入到硬指標或“一票否決”指標的范疇之中。直到目前為止，被公認納入“一票否決”的主要是計劃生育、社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護等領域的少數(shù)指標。而上級政府下達的具有約束力的重點任務也不多。更為重要的是，壓力型體制中層層分解指標的做法有著計劃經(jīng)濟時代的突出烙印，已經(jīng)難以適應市場化改革后的政府治理。金山愛注意到，上級政府通過年度工作計劃或五年計劃下達任務的做法正在發(fā)生變化，表現(xiàn)為預測型指標*原文為Guiding Indicator，直譯為引領性指標。不過，考慮到引領性指標與語境不符，且中國各級政府在制定五年規(guī)劃時用的標準表述是“預測型指標”，故此處也采用預測型指標的說法。開始逐漸取代硬任務。*Edin，Maria，“Remaking the Communist Party-State: The Cadre Responsibility System at the local Level in China”，China: An International Journal，2013 1(1)，pp.1~15.這就是說，高層級政府不再明確規(guī)定地方政府在特定時間內(nèi)的目標數(shù)值，而是開始允許地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況自行預期可能達成的水平。這一變化意味著這些指標不再是不完成即懲罰的約束型指標。

中央政府推動任務型指標向預測型指標的轉(zhuǎn)變，顯然有著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式等考慮。不過，研究者們并不認為高層級政府就此放棄了對地方政府的干預和引導。他們指出，改革開放后高層級政府在擴大地方政府自主行為空間的同時，通過設立干部選拔任用的績效標準為地方政府設置了“指揮棒”，從而型塑了政治錦標賽。由于關注的績效指標類型發(fā)生了變化，政治錦標賽的運作邏輯也就不同于干部責任制下“完成任務”的達標邏輯。周黎安指出，中國中央-地方間的塊狀治理結構使得高層級政府可以構建地方政府間的政治錦標賽，設立競賽標準并輔以晉升激勵，由此激勵地方干部爭取相對最優(yōu)績效。*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經(jīng)濟研究》，2007年第7期。與干部責任狀相比，政治錦標賽中高層級政府并不規(guī)定明確的“達標”線，而是更側(cè)重設立競賽標準，強調(diào)相對績效甚于絕對業(yè)績，因而更加突出了地方政府的自主性、積極性。相應的，地方干部關心的不只是完成任務，而是如何競優(yōu)，其績效也就有著更強的激勵特征。需要指出的是，政治錦標賽的應用范圍不是全體黨員干部，而是主政一方的黨政負責人。政治錦標賽理論認為，中國的縱向治理機制采用的是“行政發(fā)包”*周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》，2014年第6期，或“中央治官、地方治民”的分級治理邏輯*曹正漢:《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》,《社會學研究》，2011年第1期。，這意味著地方黨政負責人需要為地方治理績效承擔主要責任。在實踐中，我國地方層面的權力形態(tài)也有著突出的“中心-邊緣”結構特征*樊紅敏:《縣域政治運作形態(tài)學分析——河南省H市日常權力實踐觀察》,《東南學術》，2008年第1期。，地方黨委和政府在工作時間、工作內(nèi)容和工作流程方面高度“耦合”*黃紅華：《縣級黨政關系的耦合模式——基于D縣“四套班子”運行過程的實證研究》，《中共浙江省委黨校學報》，2015年第1期。，其黨政負責人是影響區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的最重要行動者。相應的，研究者們多采用經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展等治理指標作為地方政府間橫向競爭的競賽標準，認為地方干部可以用這些績效中的相對較好表現(xiàn)來獲取晉升。

盡管指標類型、運作邏輯都與干部責任制有著較大的差異，預測型指標調(diào)控和引導地方干部行為的有效性同樣建立在績效與晉升的關系之上。顯然，假如良好的績效不能帶來晉升，地方干部的努力程度就會大打折扣。Eaton、Kosta發(fā)現(xiàn)，在干部輪崗頻率較高時，盡管高層級政府把環(huán)境保護作為重要指標納入了考核評價的指標體系，地方干部也并不會真正嚴肅地加以對待。原因就在于地方干部為環(huán)保做出的努力較難影響績效，進而影響晉升。*Eaton，Sarah，Kostka，Genia，“Authoritarian Environmentalism Undermined? Local Leaders’ Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China”，The China Quarterly，2014，218，pp.359~380.不過，激勵型績效能否帶來晉升，也依舊是個充滿爭議的不確定結論。以省級層面干部晉升的研究成果為例，薄智躍發(fā)現(xiàn)省上繳稅額與省長職務晉升呈顯著正相關，而GDP增長率與干部晉升關系并不顯著。*Bo，Zhiyue，“The Institutionalization of Elite Management in China”，Holding China Together: Diversity and National Integration in the Post-Deng Era.，Cambridge University Press，2002，pp.70~100.周黎安等的多項研究則表明，省級領導任期內(nèi)平均經(jīng)濟績效等與晉升都有顯著正相關。*參見Li，Hongbin，Zhou，Li-An,“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China”,Journal of Public Economics，2005，(89)，pp.1743~1762；Chen,Ye,Li，Hongbin,Zhou,Li-An.，“Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China”,Economics Letters,2005(88)，pp.421~425.Choi發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟績效與省長的晉升情況有正相關，而省委書記的晉升則同時受到了績效與政治聯(lián)系的雙重作用。*Choi，Eun Kyong，“Patronage and Performance: Factors in the Political Mobility of Provincial Leaders in Post-Deng China.” The China Quarterly，2012(212)，December，pp.965~81.賈瑞雪等也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟績效和政治聯(lián)系在省級領導的晉升中互為補充關系。*Jia，Ruixue，Kudamatsu，Masayuku，Seim，David，“Political Selection in China: The Complementary Roles of Connections and Performance”，Journal of European Economic Association，2015，13(4)，pp.631~668.不過，陶然等的測算發(fā)現(xiàn)，GDP增長率與省級領導晉升沒有顯著正相關*陶然、蘇福兵、陸曦、朱昱明：《經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎？——對晉升錦標賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估》,《管理世界》，2012年第12期。，王賢彬、徐現(xiàn)祥運用包括人均GDP增長率、人口增長率等多種經(jīng)濟績效指標計算后，也未找到實質(zhì)性證據(jù)支持經(jīng)濟績效與省級領導晉升之間的相關關系。*徐現(xiàn)祥、王賢彬:《中國地方官員治理的增長績效》，科學出版社2011年版，第62-82頁。在地級市、縣級政府層面，實證研究的結果也未能形成績效與晉升之間的一致發(fā)現(xiàn)。

(三) 簡短的評論

上述關于干部責任制和政治錦標賽的研究文獻，為我們揭示了干部選拔任用機制嵌入中國縱向治理體系中的運作方式。已有研究表明，運用壟斷的組織人事權，高層級政府既可以采用任務型指標嚴格控制地方政府行為，要求其落實具體政策目標，也可以運用預測型指標，激勵地方干部因地制宜謀求善治。如果高層級政府能夠?qū)⒖己私Y果與干部晉升掛鉤，就更有可能控制、激勵地方干部落實該項政策。

盡管如此，干部責任制和政治錦標賽的已有成果都未能確認不同類型指標在縱向治理中的有效性程度，更未能說明在多種指標類型同時并存的情況下，地方干部將如何分配有限的時間和資源，權衡各項工作的輕重緩急。一方面，實證研究始終未能確定各類型指標與干部晉升之間的相關性。研究干部責任制的學者更重視描述這一制度的實施現(xiàn)狀，強調(diào)了基層干部政策執(zhí)行的優(yōu)先次序有賴于其重要性，但未能明確各類型指標與干部晉升之間的關聯(lián)程度。政治錦標賽的研究成果則表明激勵型績效與干部晉升之間的相關關系存在很大的不確定性。另一方面，已有研究成果注意到了地方干部面臨了約束型績效、激勵型績效等多種不同的考核指標，但尚未評估這些指標影響干部晉升的優(yōu)先次序。相應的，已有研究也就未能回答，當?shù)胤礁刹棵媾R上級政府下達的多項任務時，他們將如何決定政策落實的優(yōu)先次序。

為了更加清楚地界定干部選拔任用機制在縱向地方政府間關系的有效性和有限性，我們設計了面向市縣黨政負責人的調(diào)查問卷，請他們判斷不同類型指標將如何影響其提拔任用。相比第三方視角(高層級政府或是外部觀察者)，了解市縣黨政負責人對不同類型績效與晉升關系的判斷，能夠更為直接地幫助我們預測地方干部應對上級下達指標時的應對策略。在問卷中，我們區(qū)分了約束型績效(任務型指標，包括“一票否決”指標、重點任務)、激勵型績效(預測型指標，如綜合考核評價、經(jīng)濟績效等)，請市縣黨政負責人逐個評價不同指標類型對其提拔任用的影響程度。由此，我們不僅可以了解市縣黨政負責人如何看待績效與晉升的關系，更能夠了解他們心目中不同指標類型的優(yōu)先次序，從而更全面地判斷省級政府運用干部選拔任用機制自上而下落實政令的效果。

三、 研究設計與數(shù)據(jù)來源

我們選取浙江省市縣黨政負責人為調(diào)查對象，發(fā)放問卷了解他們?nèi)绾慰创煌愋涂冃Ω刹繒x升的影響。第一，地級市和縣級政府是中國政府職能的最重要履行者，而市縣黨政負責人又是影響其所在政府行為的最重要行動者，理解市縣黨政負責人眼中的績效，對于我們理解中國地方政府行為邏輯有至關重要的作用。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，市縣政府職能完備，承擔了除國防、外交外幾乎所有的政府職能。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)財縣管后已被逐漸弱化*鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化是現(xiàn)有行政體制框架下的一般趨勢，但也有例外情形。在城市化進程中，一些地區(qū)為了推動經(jīng)濟強鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，也實行了強鎮(zhèn)擴權的做法。，不但職能范圍有限，行政編制較小，其自主行為空間也不大，在基層治理中更多扮演執(zhí)行者而非治理主體的角色。與省級政府相比，市、縣兩級政府直接面向公眾履行職能，在塑造地方治理績效中有著至關重要的作用。第二，浙江省是調(diào)查市縣黨政負責人如何看待干部選拔任用機制的理想地區(qū)。浙江省長期實行省管縣體制，市、縣兩級的黨政負責人任用均由省委決定并組織實施。*干部省管縣并不意味著地級市在干部選拔任用中的缺位。事實上，地級市仍然參與縣級黨政負責人的選拔任用，如有建議權等，但最終的決策主體仍然在省委。由此，浙江省的市縣兩級黨政負責人選拔任用都面對同一主體，采用同種規(guī)則。以浙江省為研究對象，能夠最大程度消除由于規(guī)則不一致帶來的干擾(在市管縣體制下，縣級黨政一把手的選拔任用由地級市決定，因而不同地級市之間可能存在執(zhí)行規(guī)則上的差異)。

2015年3月，我們面向浙江省101個地級市、縣(包括縣、縣級市、區(qū))黨政負責人發(fā)放了《黨政領導干部選拔任用機制調(diào)研問卷》，請市縣黨政負責人填寫問卷并郵寄返回。問卷包含四個部分，分別為受訪者對干部選拔任用中不同類型績效重要性的看法(第一部分)對地方黨政負責人應有能力和特質(zhì)等的看法(第二部分)，受訪者的職務晉升態(tài)度(第三部分)，以及受訪者性別、出生年月、政治面貌、民族、職務職級等基本信息(第四部分)。圍繞研究問題，本文主要分析問卷第一部分和第四部分數(shù)據(jù)。為了了解市縣黨政負責人對績效與晉升問題的看法，我們在第一部分共設置了3組7個問題，分別用于描述受訪者的晉升預期、受訪者對績效與晉升關系的總體看法，以及受訪者對不同類型績效在干部晉升中的重要性判斷。截至2015年5月5日，我們共回收問卷62份。其中，有4份問卷的答卷人為黨政系統(tǒng)副職(1份)、部門副職(2份)和人大、政協(xié)一把手(1份)，另有2份答卷人未填寫職級。由于問卷對象不符合調(diào)查要求，我們剔除了這6份問卷。此外，還有一份問卷的答卷人所在政府層級(地級市)、職務類別(地方黨政負責人)與職級(副廳，理應為正廳)不相符合，我們也將其作為無效問卷處理。最終，共有55份問卷進入正式分析。

表1概述了問卷調(diào)查的有效樣本信息。其中，所有受訪者均為地級市或縣(包括縣級市、縣、區(qū))的黨政負責人。問卷顯示，55名受訪者均為中共黨員，民族均為漢族。從性別來看，男性占據(jù)了絕對主導地位：55名受訪者中只有2名女性。同時，受訪者學歷水平較高，除2名受訪者是大專學歷外，其余市縣黨政負責人均有本科或以上學歷。從職務職級來看，55名受訪者中，有8名地級市黨政負責人，均為正廳級；有47名縣級黨政負責人，其中有17名為副廳級，29名為正處級。

表1　有效樣本特征

四、 研究發(fā)現(xiàn)

面對上級政府下達的多元績效考核指標，地方干部如何權衡輕重，分配其有限的時間與資源？問卷調(diào)查從兩個方面詢問了地方干部對績效與晉升關系的看法。首先是地方干部對“依績效提拔”的總體看法。假如地方干部并不認同高層級政府會根據(jù)他們的績效表現(xiàn)決定選拔任用的話，他們也就較不可能積極回應上級下達的政策指令。其次是地方干部對不同類型績效影響晉升程度的判斷。如果地方干部認為某項考核指標更有助于晉升，他們就更有可能付出較多努力完成該項指標。以下是問卷調(diào)查的主要發(fā)現(xiàn)。

(一) 干部的晉升預期及其對“依績效提拔”的看法

我們首先詢問了受訪者的晉升預期。面對“只要不出現(xiàn)被問責事項，我就能按部就班獲得提拔任用”這一題項，有35名受訪者(63.7%)選擇“不太同意”或“很不同意”，有8名受訪者表示“沒感覺”，但也有12名受訪者(21.8%)選擇“比較同意”題項敘述。相關分析顯示，受訪者的晉升預期與他們所在的政府層級、職級并沒有顯著相關。這一結果表明，市縣黨政負責人有著差異化的晉升預期，但大多數(shù)市縣黨政負責人并沒有穩(wěn)定的晉升預期。我們認為，較不穩(wěn)定的晉升預期意味著地方干部需要付出更多努力來換取晉升。

問卷調(diào)查的結果驗證了我們的猜測。在問卷調(diào)查中，我們請受訪者分享了他們對“依績效提拔”，即干部考核評價結果與晉升關系的看法。結果發(fā)現(xiàn)，浙江省市縣黨政負責人并未就干部考核結果與其晉升情況的關系形成一致判斷。面對“雖有明確的干部考核評價指標，但考核結果并不是影響我晉升的重要因素”這一敘述時，55名受訪者中有28名(50.9%)選擇“非常同意”或“同意”題項的表述，有3名受訪者(5.5%)不置可否，另有23名受訪者(41.8%)選擇“不太同意”或“很不同意”題項敘述。特別值得注意的是，受訪者對“依績效提拔”的看法與他們的晉升預期之間存在顯著相關(表2)。分析結果顯示，那些有著更為穩(wěn)定晉升預期的受訪者，更傾向于弱化或否定干部考核評價結果對晉升的影響。而那些認為自己并不能夠按部就班得到提拔任用的受訪者，更加傾向于認為績效，即干部考核評價結果是影響他們晉升的重要因素，即更認同“用績效換晉升”。

表2　受訪者的晉升預期與他們對

a.因變量: 黨政負責人對“依績效提拔”(即干部考核評價結果與晉升關系)的看法

(二) 什么樣的績效更能影響晉升？

干部責任制和政治錦標賽的研究成果表明，不同考核指標在縱向治理中的作用機制大不一樣，突出表現(xiàn)為約束性指標(特別是“一票否決”指標)更側(cè)重懲罰，即干部會因為未完成任務、觸犯“一票否決”指標而遭到降職，或失去晉升機會。其他類型的指標，包括重點任務、激勵型績效等，則更側(cè)重獎勵，即表現(xiàn)較好的干部更有可能獲得提拔。相應的，我們在問卷調(diào)查中區(qū)分了兩種指標的提問方式：針對前者，我們請地方干部判斷其對晉升的約束力；針對后者，我們則請地方干部判斷其對晉升的影響力。

1.“一票否決”指標約束力有限

“一票否決”指標是已有文獻中認為高層級政府調(diào)控、引導地方政府行為時最行之有效的指標類型。與其他類型績效相比，“一票否決”指標是否定性指標，意味著官員如果無法達到指標要求，就會帶來否定性的后果。這一后果有可能是評獎資格的取消，也有可能是晉升機會的終結。目前，正式納入“一票否決”的指標包括社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、計劃生育等。我們請受訪者評價他們在多大程度上同意以下敘述“一旦觸犯‘一票否決’指標，地方黨政負責人的晉升之路就會終止”。

結果顯示，“一票否決”指標的影響可能并不如想象的那么大。55名受訪者中，各有3名(5.5%)、10名(18.2%)受訪者選擇“非常同意”或“比較同意”題項敘述，有17名受訪者(30.9%)選擇“沒感覺”，但有24名受訪者(43.6%)表示不太同意題項敘述，還有1名受訪者選擇了“很不同意”。綜合來看，只有不到四分之一的受訪者同意觸犯一票否決指標會終止地方干部的晉升路徑。

圖1　受訪者對“一票否決”指標與

2.不同績效指標對晉升影響程度差異顯著

相比“一票否決”這樣的約束型指標，上級政府下達的任務和綜合考評(包括經(jīng)濟發(fā)展績效)更傾向于正向影響干部晉升。已有研究文獻指出，出色完成上層級政府下達的任務，或是在高層級政府設置的競賽標準中取得相對最優(yōu)績效，地方干部就更有可能獲得提拔任用。也正因此，這類指標更像是地方政府行為的“指揮棒”。

為了評價不同“指揮棒”的激勵效果，我們區(qū)分了三種指標類型。一是基于經(jīng)濟、社會、民生、政治等多個維度的綜合性考核，這也是官方文件中明確規(guī)定的考核指標體系；二是經(jīng)濟發(fā)展指標，它是綜合性考核的組成部分，但考慮到經(jīng)濟建設在改革開放后長期占據(jù)政府工作中心地位，我們在問卷中將其單列出來；三是重點任務，即干部責任制中上級政府下達的有明確政策目標、內(nèi)容的任務。

結果顯示，受訪者對不同類型績效指標影響晉升的程度判斷有著很大差異。在回答“綜合性考核排名會顯著影響地方黨政負責人的提拔任用”這一問題時，有2名(3.6%)受訪者選擇“非常同意”，有23名(41.8%)受訪者選擇“比較同意”，但也有16名(29.1%)受訪者選擇“不太同意”，表明市縣黨政負責人并不完全同意綜合性考核排名更靠前的干部將更有可能得到提拔任用。受訪者對經(jīng)濟發(fā)展指標的重要性程度判斷更低。當被問到“地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)等經(jīng)濟發(fā)展指標是選拔任用黨政負責人的重要依據(jù)”時，只有16名(29.1%)的受訪者表示“比較同意”，分別有23名(41.8%)、3名(5.5%)的受訪者選擇“不太同意”或“很不同意”，還有12名(21.8%)的受訪者表示不置可否。

相比之下，浙江省市縣黨政負責人更傾向于肯定重點工作對晉升的影響。各有9名(16.4%)、37名(67.3%)的受訪者選擇“非常同意”、“比較同意”如下題項敘述：“與日常工作相比，出色完成上級黨委布置的重點工作更加有利于黨政負責人晉升”，表明大部分受訪者(83.7%)認可重點工作任務會顯著影響黨政負責人的選拔任用。

均值和標準差比較的結果更為清晰直觀地呈現(xiàn)了三者差別(表3)。從受訪者對不同類型績效影響晉升的重要性程度判斷來看(非常同意記為1分，分值越低表明重要性程度越高)，重點工作任務的均值、標準差均最低，表明受訪者較為一致地認可它在黨政負責人選拔任用中有著更為重要的作用。相比之下，受訪者對綜合性考核排名、經(jīng)濟發(fā)展指標對晉升的影響看法一致性程度相對較低，但綜合性考核排名被認為要高于經(jīng)濟發(fā)展指標的重要性程度。

表3　受訪者對不同類型績效影響晉升

3.創(chuàng)新與晉升

在問卷中，我們還詢問了受訪者如何看待地方政府創(chuàng)新。盡管很少被干部選拔任用機制的研究者所提及，創(chuàng)新已經(jīng)成為當代中國地方治理中最引人矚目的現(xiàn)象之一。海貝勒發(fā)現(xiàn)，地方干部會開展政策試驗或政策創(chuàng)新等活動，且高層級政府也鼓勵地方政府這么做。*托馬斯·海貝勒、雷內(nèi)·特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》,《經(jīng)濟社會體制比較》，2012年第3期。一項關于浙江省地方政府創(chuàng)新的實證研究也顯示，浙江省各個地級市都開展了形式各異的創(chuàng)新實踐，涉及了公共服務、社會治理等方方面面的內(nèi)容。*高翔:《地方政府創(chuàng)新及其績效的公民參與視角——基于浙江省19個地方政府創(chuàng)新項目的研究》,《經(jīng)濟社會體制比較》，2015年第5期。那么，創(chuàng)新會有助于地方干部晉升嗎？

受訪者的答案肯定了這一判斷。分別有18名(32.7%)、32名(58.2%)的受訪者選擇非常同意和比較同意如下題項敘述：“創(chuàng)新是展示地方黨政負責人治理能力的重要途徑”。只有5人(不到9.1%)選擇了不太同意或非常不同意的題項敘述。而且，受訪者對創(chuàng)新重要性程度判斷的均值是1.87(標準差為0.883)，顯示其重要性程度不僅顯著高于綜合性考核排名、經(jīng)濟發(fā)展指標，甚至比重點工作任務更高。

五、結論與討論

干部選拔任用機制是分權改革后高層級政府實施縱向政府間治理的重要工具，本文旨在判斷它的作用成效與限度。相比于已有從外部觀察者視角出發(fā)的研究成果，我們選取市縣黨政負責人為研究對象，采用關鍵行動者的新視角，更為直接地分析了不同類型績效指標如何影響干部選拔任用，進而塑造縱向地方政府間的互動模式。

干部選拔任用一直是現(xiàn)行體制下管理隊伍、推進工作、決定干部個人升遷的重要制度安排?；?5名浙江省市縣黨政負責人的問卷調(diào)查結果，我們發(fā)現(xiàn)，“依績效提拔”的干部選拔任用機制是上級政府實行縱向治理的有限工具。2014年中央印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定，要在全面考察干部的德、能、勤、績、廉后才能決定是否提拔任用。在政治、廉潔不出問題的情況下，績效(政績)仍然被認為在干部晉升中占據(jù)了很大權重。但調(diào)查結果顯示，績效的激勵范圍和激勵效果等也存在限度。從激勵范圍來看，市縣黨政負責人并不完全認同干部人事制度“依績效提拔”的判斷。那些有著較穩(wěn)定晉升預期的干部更傾向于弱化或否認績效在黨政負責人選拔任用中的重要性。這一發(fā)現(xiàn)與馬亮、唐凰鳳等的研究發(fā)現(xiàn)相印證，即只有少部分地方干部認為績效是影響他們晉升的主要因素。*Ma，Liang，Tang，Huangfeng，Yan，Bo.，“Public Employees’ Perceived Promotion Channels in Local China: Merit-Based or Guanxi-Orientated?”，Australian Journal of Public Administration，2015，74(3)，pp.283~297.也正因此，考核績效并非所有地方黨政負責人的“指揮棒”：當?shù)胤礁刹坎⒉徽J為他們需要用績效來換取晉升時，自上而下績效考核的激勵作用就會大打折扣。

退一步說，即便地方干部總體上接受“依績效提拔”的判斷，由于不同類型考核指標影響干部晉升的程度差異非常顯著，高層級政府也只能對地方干部行為形成有限的影響。一方面，“一票否決”指標的約束力有限。只有不到四分之一的受訪者同意觸犯“一票否決”指標會終止他們的晉升之路。我們的訪談也顯示，盡管有些地區(qū)的確存在因“一票否決”而影響干部使用的情形，組織部門卻并未出臺過任何正式文件規(guī)定“一票否決”指標與干部選拔任用相掛鉤。實際上，真正影響黨政領導干部選拔任用的是問責?！蛾P于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》明確指出，如果地方干部因決策嚴重失誤、工作失職等造成重大損失或惡劣影響，或?qū)θ后w性、突發(fā)性事件處置失當?shù)?，他們需要以“公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職”等方式實行問責。同時，引咎辭職、責令辭職和免職的黨政領導干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務?！耙黄狈駴Q”指標對應的懲罰，主要限于地方政府每年的先進個人評選和合規(guī)獎金發(fā)放。研究者之所以會形成“一票否決”與干部晉升之間相關關系的認識，可能是因為在現(xiàn)實生活中許多“一票否決”事件會導致干部被處以行政問責。另一方面，其他績效指標對地方干部的激勵作用有限。除了重點任務、創(chuàng)新被認為是展示能力、謀求晉升的重要途徑，綜合性考核排名與經(jīng)濟發(fā)展指標的重要性程度都沒有想象的那么高。由于考核評價指標與干部晉升的弱相關性，績效指標只是作用有限的“指揮棒”。

高層級政府盡管總體上很難運用績效考評來引導地方政府達成善治，但干部選拔任用機制在縱向治理中并非無用武之地。受訪者較為一致地同意，完成上級布置的重點任務將有助于他們的晉升。而是否有利于晉升則決定他們的工作狀態(tài)。這意味著在一些具體政策領域，高層級政府仍然可以對地方政府形成強有力的約束。近年來，浙江省將“三改一拆”、“五水共治”納入省委省政府重點工作，相應的，各級地方政府的拆違建工作、水域治理工作等都得到了實質(zhì)性推進。同時，由于重點工作任務的強勢推進，有些地區(qū)陷入了治理困境。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層政府而言，他們同時面對了高層級政府下達的各類指標，其中既包括社會穩(wěn)定等“一票否決”指標，也包括工程建設類的重點任務。而正是由于“一票否決”指標的約束力不強，重點工作任務卻能顯著影響職務晉升，地方干部完成任務的壓力始終強于維持穩(wěn)定的壓力。地方政府在治理過程中，經(jīng)常遇到群眾利益訴求甚至導致群體性事件，這時基層治理要穩(wěn)定還是要發(fā)展？實踐中更多出現(xiàn)的是穩(wěn)定讓渡于發(fā)展，以維穩(wěn)邏輯保持社會穩(wěn)定，而較少改變疾風驟雨式推進、落實重點工作任務的方式。

綜上所述，干部選拔任用機制是高層級政府調(diào)控和引導地方政府行為的有限工具，它賦予了高層級政府下達重點任務推進某些重點工作的較強權威，但并未給予上級政府設立績效標準引導地方政府轉(zhuǎn)變行為模式、全面推進善治的有力影響。當前，我國已經(jīng)進入徹底轉(zhuǎn)變政府職能、全面建設法治政府的新時代，高層級政府需要超越以組織人事權為核心的行政命令式治理邏輯，探求以法治為準繩的縱向政府間互動新模式。□

(責任編輯：嚴國萍)

中圖分類號：D630.3

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0012-010

基金項目：國家社會科學基金青年項目“新型城鎮(zhèn)化進程中的地方政府職能轉(zhuǎn)變與體制機制創(chuàng)新研究”(項目號：14CZZ029)；國家社會科學重大招標項目“地方政府社會管理創(chuàng)新的制度化研究”(項目號：13&ZD040)。

作者簡介：郁建興，浙江大學公共管理學院教授、院長、教育部長江學者特聘教授；蔡爾津，浙江大學公共管理學院博士生；高翔(通信作者)，浙江大學公共管理學院副教授。

收稿日期：2015-12-18