鐘　海

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部　陜西西安　710061)

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·經(jīng)濟(jì)與社會(huì)·

城市社區(qū)居委會(huì)權(quán)宜性治理行為探析及對(duì)策研究

鐘海

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部陜西西安710061)

摘要：在當(dāng)代中國(guó)社區(qū)居委會(huì)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)就是居委會(huì)已經(jīng)脫離其社區(qū)自治的實(shí)體性價(jià)值取向和法理屬性軌道，行進(jìn)在一條“類(lèi)政府組織”的道路上。在現(xiàn)有的居委會(huì)組織內(nèi)部資源稟賦短缺的約束及外部環(huán)境因素的制約下，作為“弱者”的社區(qū)采取“權(quán)宜性治理”方式成為居委會(huì)行動(dòng)的一種“權(quán)宜之計(jì)”。鑒于此，本文試圖通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中采取的“權(quán)宜性治理”策略主義生發(fā)根源進(jìn)行剖析，并提出解決的對(duì)策性建議。

關(guān)鍵詞：權(quán)宜性治理；社區(qū)自治；基層社會(huì)治理；居委會(huì)行為

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)行《居組法》規(guī)定，城市居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。以法理來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)不屬于我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制中的一級(jí)政府組織。然而，在當(dāng)下社區(qū)居委會(huì)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一個(gè)有目共睹的事實(shí)就是居委會(huì)儼然已經(jīng)脫離其自治實(shí)體性價(jià)值取向和法理屬性軌道，行進(jìn)在一條“類(lèi)政府組織”[1]的道路上，蛻變?yōu)樯霞?jí)政府在基層社會(huì)汲取與整合資源的觸角和末梢。尤其是20世紀(jì)90年代后，在政府職能轉(zhuǎn)變和角色定位未能實(shí)時(shí)跟進(jìn)的快速城市化進(jìn)程中，大量名目繁多的政治任務(wù)、行政工作及基層社會(huì)事務(wù)等被自上而下逐級(jí)派發(fā)和轉(zhuǎn)嫁，最終落腳在基層社區(qū)。“上面千條線、下面一根針”是我國(guó)當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)的真實(shí)寫(xiě)照。在現(xiàn)有的居委會(huì)組織內(nèi)部資源稟賦短缺及外部宏觀體制與微觀居民主體行為取向的制約下，社區(qū)要保質(zhì)保量完成各項(xiàng)工作任務(wù)幾乎是不可能的，基層“一根針”根本無(wú)法“穿下”上面的“千條線”。那么，作為“弱者”的社區(qū)居委會(huì)則更多地利用胡編、亂造、變通、共謀、選擇性政策執(zhí)行、搞形式主義、越級(jí)求助等各類(lèi)非對(duì)抗性的抵制方式與策略這樣一種“韌武器”[2]來(lái)予以對(duì)付和擺平。不按既有的現(xiàn)代科層制的程序和非人格化的規(guī)則的“權(quán)宜性治理”方式似乎已經(jīng)成為居委會(huì)工作人員開(kāi)展日常工作的行動(dòng)取向和行為邏輯。從理論層面看，基層自治法理層面的實(shí)體性價(jià)值與實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)層面的工具性價(jià)值存在著悖論。從實(shí)踐層面看，徘徊于繁重事務(wù)與自身使命之間的社區(qū)如何處理這兩者的關(guān)系，成為當(dāng)下社區(qū)治理的一大現(xiàn)實(shí)課題。鑒于此，本文試圖通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中采取的“權(quán)宜性治理”策略主義生發(fā)根源進(jìn)行剖析，并提出解決的對(duì)策性建議。小言之使得社區(qū)居委真正回歸其自治本原，大言之對(duì)推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)進(jìn)程提供些許積累。

二、“權(quán)宜性治理”：社區(qū)居委會(huì)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中的行為取向

所謂的“權(quán)宜性治理”就是指地方政府在其所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)及社會(huì)管理等各項(xiàng)工作中根據(jù)特定的情境權(quán)宜性地選擇并采取彈性化的、變通性的和短期性的技術(shù)、策略、手段和方法，行使職權(quán)并達(dá)成目標(biāo)的一種行為方式。這種實(shí)用主義行為模式具有重策略輕程序、重硬指標(biāo)輕軟指標(biāo)、重結(jié)果輕過(guò)程等基本特征。

“權(quán)宜性治理”在世界各國(guó)地方政府實(shí)踐中都或多或少的存在。在當(dāng)代中國(guó)的基層社會(huì)治理中，這種治理模式顯然已經(jīng)超越了必要的約束邊界，具有某種普遍性。在壓力型體制下，從中央到地方再到基層的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)由于自上而下逐級(jí)下派和發(fā)布指標(biāo)、任務(wù)、工作而最終形成一種倒金字塔式或漏斗式的管理格局，社區(qū)因諸事龐雜而陷入“萬(wàn)能居委會(huì)”的職能困局之中。筆者走訪調(diào)研，西安市雁塔區(qū)長(zhǎng)延堡街道辦M社區(qū)居委會(huì)墻上掛的工作牌顯示，其大體上承擔(dān)的任務(wù)和服務(wù)的種類(lèi)共8大項(xiàng)、將近50小項(xiàng)。在調(diào)研中一位社區(qū)工作人員這樣說(shuō)：“就這都不算許多臨時(shí)派下來(lái)的任務(wù)，比如人普、經(jīng)普、四城聯(lián)創(chuàng)、各種入戶走訪等等，在社區(qū)工作，加班是常有的事?！备猩跽?，江西南昌西湖區(qū)一份《社區(qū)辦公場(chǎng)所掛牌情況統(tǒng)計(jì)表》顯示，一些社區(qū)掛有四五十塊職能部門(mén)的牌子，有的社區(qū)要承擔(dān)29個(gè)職能部門(mén)131大項(xiàng)387小項(xiàng)工作和職責(zé)。[3]居委會(huì)從最初“群眾性自治組織”的制度設(shè)計(jì)胚胎中孕育出的卻是一個(gè)承擔(dān)多種行政職能的“類(lèi)政府組織”。在現(xiàn)有組織內(nèi)部資源短缺及組織外部環(huán)境因素約束下，居委會(huì)要想保質(zhì)保量地完成繁重的工作任務(wù)幾無(wú)可能?！氨Ｙ|(zhì)保量”已經(jīng)是一個(gè)無(wú)法企及的目標(biāo)高度，那么居委會(huì)似乎只能在“想方設(shè)法”上下功夫。這就不難解釋在現(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)更多地選擇并采取編、捏、造假、變通、敷衍、搞形式主義等權(quán)宜性方法和策略來(lái)“完成”各項(xiàng)工作任務(wù)。這樣一種“權(quán)宜性治理”模式不僅體現(xiàn)了社區(qū)居委會(huì)工作人員的觀念意識(shí)和精神面貌，也表現(xiàn)出社區(qū)居委會(huì)日常工作中一種非常重要的行動(dòng)取向?！皺?quán)宜性治理”在實(shí)踐中主要表現(xiàn)出以下一些特征：

1.重策略而輕規(guī)則導(dǎo)致只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)過(guò)程

社區(qū)居委會(huì)為了完成上級(jí)下派的各種繁雜的工作任務(wù)，更多地重視并熱衷于采取各種人格化、非正式的甚至非法的手段、技術(shù)和策略，這與現(xiàn)代科層制下的理性化、制度化及非人格化的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系相去甚遠(yuǎn)。其權(quán)力運(yùn)作充滿隨意性、變通性和短期性。那些不論是正式的還是非正式的、合法的還是非法的都將成為居委會(huì)開(kāi)展日常工作的策略性行動(dòng)。在策略主義的行動(dòng)邏輯下，社區(qū)居委會(huì)更多地關(guān)注的是組織行動(dòng)的結(jié)果而非過(guò)程，居委會(huì)行動(dòng)缺乏穩(wěn)定的、理性的及可預(yù)見(jiàn)性的運(yùn)作規(guī)則?！爸粏?wèn)結(jié)果不問(wèn)手段”式的各種“擺平術(shù)”呈現(xiàn)出“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)。這些策略既包括那些靈活的合理、合法策略，也涵蓋那些不講規(guī)則、不顧原則、不具合法性的策略。權(quán)宜性政策執(zhí)行有悖于政策文本的原義。

2.重硬指標(biāo)而輕軟指標(biāo)導(dǎo)致變通執(zhí)行上級(jí)政策

壓力型體制下，社區(qū)居委會(huì)的主要職能就是不間斷的完成上級(jí)下達(dá)、轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的各項(xiàng)指標(biāo)。按工作的輕重緩急等側(cè)重點(diǎn)不同，指標(biāo)又有硬軟之分。在基層城市社區(qū)，社區(qū)服務(wù)類(lèi)事務(wù)及涉及上級(jí)“一票否決”的那些行政類(lèi)協(xié)助管理工作一般會(huì)被居委會(huì)視為必須保質(zhì)保量完成的“硬指標(biāo)”；而對(duì)于那些不涉及“一票否決”的大量定性的政治類(lèi)任務(wù)和行政類(lèi)協(xié)助管理工作則被認(rèn)為是可以根據(jù)情境選擇性應(yīng)付的“軟指標(biāo)”。許多國(guó)內(nèi)外學(xué)者(O’Brien&Li，1999；楊?lèi)?ài)平、余雁鴻，2012；等)在對(duì)我國(guó)基層社會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)期觀察后認(rèn)為，社區(qū)居委會(huì)工作人員在居民問(wèn)責(zé)和維權(quán)的雙重壓力下，出于升遷和工作安全等方面的考慮，在組織資源有限的條件限制下，往往重視的是那些居民服務(wù)類(lèi)事務(wù)和涉及“一票否決”類(lèi)的政策執(zhí)行及居民生命財(cái)產(chǎn)安全的行政類(lèi)協(xié)助管理工作，譬如維穩(wěn)、消防、治安等。而對(duì)那些“務(wù)虛”的政治類(lèi)任務(wù)和不涉及“一票否決”的大量行政性協(xié)助管理工作則采取“選擇性應(yīng)付”[4]的策略。這也就不難理解社區(qū)工作人員為什么有時(shí)是國(guó)家政策的忠實(shí)執(zhí)行者，有時(shí)卻是“忽悠”上級(jí)的變通應(yīng)付者。

3.重短期而輕長(zhǎng)遠(yuǎn)導(dǎo)致行動(dòng)偏離長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)

與現(xiàn)代科層制設(shè)計(jì)遵循的理性主義原則相對(duì)的是實(shí)踐中的社區(qū)居委會(huì)行動(dòng)取向依據(jù)的是策略主義原則。策略主義不同于“策略”，它是一種組織運(yùn)轉(zhuǎn)中根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境采取隨意的、缺乏穩(wěn)定的、權(quán)宜的策略和手段完成眼前的短期目標(biāo)的行為原則。基層社區(qū)中的“權(quán)宜性治理”主要體現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)選擇性地應(yīng)付部分工作任務(wù)上。對(duì)于那些受約束因素較少的工作和任務(wù)，既然是選擇了應(yīng)付的態(tài)度和行為來(lái)對(duì)待和完成，那么其結(jié)果必然是忽略和漠視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，而只顧追求眼前的短暫目標(biāo)。用社區(qū)居委會(huì)工作的日常話語(yǔ)來(lái)形容即為“不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，只管眼前”。這必將導(dǎo)致居委會(huì)日常行動(dòng)過(guò)程中往往偏離其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，造成人力、財(cái)力、權(quán)力、精力等組織稀缺資源的無(wú)謂浪費(fèi)，而最終影響組織的正常運(yùn)作。

三、內(nèi)部約束與外部催生：“權(quán)宜性治理”行為生發(fā)的原委

美國(guó)著名組織理論家理查德·豪爾(Richard H. Hall)指出，組織的行動(dòng)取向往往要受到組織內(nèi)部資源稟賦及其所處外部環(huán)境的影響和制約。那么社區(qū)居委會(huì)“權(quán)宜性治理”行為產(chǎn)生的誘因是什么？下面就內(nèi)、外部?jī)蓚€(gè)方面加以剖析：

1.內(nèi)部資源稟賦短缺的約束

眾所周知，任何組織的運(yùn)轉(zhuǎn)都不可避免地要受到來(lái)自組織內(nèi)部資源稟賦的影響和作用。組織資源稟賦合理且優(yōu)化，則組織能力強(qiáng)，組織目標(biāo)易于實(shí)現(xiàn)；反之則弱，目標(biāo)不易完成。對(duì)于社區(qū)居委會(huì)來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部資源主要包括人力、財(cái)力及權(quán)力資源等。就其目前實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)看，資源供需失衡與短缺現(xiàn)象非常明顯。這直接誘致居委會(huì)的“權(quán)宜性治理”行為的重復(fù)發(fā)生并逐漸成為居委會(huì)日常工作的主要行動(dòng)方式。具體來(lái)看：一是人力資源配備的短缺。“人少事多”是目前居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中非常突出的難題。按照《西安市人民政府關(guān)于規(guī)范城市社區(qū)專(zhuān)職工作人員和社區(qū)居民委員會(huì)成員管理待遇意見(jiàn)》(市政發(fā)〔2012〕112號(hào))，社區(qū)服務(wù)站一般配置專(zhuān)職工作人員5至9人，2000戶以下配置5人，2000至4000戶配置7人，4000戶以上配置9人。社區(qū)居民委員會(huì)一般配置5至9人，2000戶以下分別設(shè)主任1人、副主任1人、委員3人；2000至4000戶分別設(shè)主任1人、副主任2人、委員4人；4000戶以上設(shè)主任1人、副主任3人、委員5人。據(jù)筆者調(diào)研，住戶達(dá)6003戶的雁塔區(qū)長(zhǎng)延堡街道辦M社區(qū)專(zhuān)職工作人員卻只有1人，根本無(wú)法達(dá)到5人的標(biāo)準(zhǔn)，人員極其有限。人員配備的嚴(yán)重短缺造成居委會(huì)只能采取“權(quán)宜性治理”方式來(lái)選擇性地應(yīng)付上級(jí)下派的各項(xiàng)繁雜工作。二是財(cái)力資源的短缺。在壓力型體制下，政府將多項(xiàng)職能逐層延伸到社區(qū)，各項(xiàng)政治性任務(wù)、行政性協(xié)助管理工作及社區(qū)自治事務(wù)等不斷擴(kuò)張?jiān)斐缮鐓^(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中人、財(cái)、事的嚴(yán)重不對(duì)稱。人不夠用，錢(qián)不夠使，甚至連基本辦公場(chǎng)所都沒(méi)有的情況也并不鮮見(jiàn)。據(jù)筆者了解，自2014年4月起，西安市社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)從原來(lái)的3.5萬(wàn)元提高到20萬(wàn)元；其中市以上財(cái)政負(fù)擔(dān)2/3，區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)1/3。這已經(jīng)是西安市自2008年以來(lái)第四次提高社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但是，經(jīng)費(fèi)投入的快速增長(zhǎng)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)有效開(kāi)展各項(xiàng)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)需要。再者，社區(qū)工作人員待遇低、身份得不到認(rèn)同也極大地影響了社區(qū)工作人員的積極性和成就感，也使他們習(xí)慣性地產(chǎn)生了一種諸事不管、隨便應(yīng)付的心態(tài)。據(jù)悉，西安M社區(qū)除服務(wù)站專(zhuān)職工作人員工資達(dá)到2000元以外，社區(qū)居民委員會(huì)副主任、委員，以及公益性崗位工作人員每月只能拿到1000多元錢(qián)，其中公益性崗位的工作人員除了每月1000多元所謂的補(bǔ)貼外，幾乎沒(méi)有任何其他保障，比如說(shuō)“五險(xiǎn)一金”。三是權(quán)力資源的短缺。目前的社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上已經(jīng)成為一級(jí)“準(zhǔn)政府組織”，承接著上級(jí)下派的各項(xiàng)行政性工作。但是，上級(jí)政府在轉(zhuǎn)包、下派各項(xiàng)工作和事務(wù)的同時(shí)，卻不賦予社區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)行政性工作相對(duì)應(yīng)的權(quán)力資源，這直接導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)責(zé)權(quán)的失衡與不匹配。社區(qū)居委會(huì)不具有行政管理執(zhí)法權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致居委會(huì)更多地采取“權(quán)宜性治理”的策略來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)。

2.外部宏觀因素的催生與微觀主體的助長(zhǎng)

任何一個(gè)組織都不是脫離外部環(huán)境而獨(dú)立存在的，必然要受外部宏觀體制環(huán)境和微觀個(gè)體行為的影響和制約。改革開(kāi)放后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力下，政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，上級(jí)政府依靠政治壓力和行政命令對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)配，從而將指標(biāo)和任務(wù)層層下達(dá)，直至基層，最終形成了“壓力型體制”[5]。其運(yùn)作的積極合理一面是它能夠使上級(jí)政府的政令快速到達(dá)基層，政策自上而下傳輸效率較高。但是，“壓力型體制”下中央、上級(jí)政府的目標(biāo)設(shè)置往往容易脫離社會(huì)實(shí)際，也容易忽略下級(jí)政府乃至基層政府實(shí)際執(zhí)行能力。那么，在政治問(wèn)責(zé)制及“一票否決”制的考核和評(píng)價(jià)方式下，一定程度上催生了基層政府與社區(qū)居委會(huì)之間利益的彼此共容、“共謀”行為的發(fā)生及最終“政績(jī)共同體”的形成。于建嶸指出，利益是永恒的關(guān)系鏈接物。在一個(gè)相對(duì)封閉的政治體系內(nèi)，“政績(jī)”成為上下級(jí)進(jìn)行政治溝通和行政傳遞的主要方式。街道辦公室政績(jī)的取得離不開(kāi)社區(qū)居委會(huì)的努力和支持，因此為了索取各種政績(jī)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)政治升遷，街道辦對(duì)居委會(huì)的形如胡編、造假、應(yīng)付、糊弄等“權(quán)宜性治理”行為采取“心知肚明”的理解、“睜一眼閉一眼”的默許，甚至“不惜破壞民主法治”的縱容態(tài)度。此外，街道辦幾乎控制了居委會(huì)的所有政治經(jīng)濟(jì)資源，這造成了居委會(huì)對(duì)街道辦的經(jīng)濟(jì)政治依附。居委會(huì)的各種行動(dòng)往往更多地是出于迎合街道辦的意志和偏好，即所謂的“上有所好，下必投之”，換言之就是通過(guò)做表面文章應(yīng)付上級(jí)檢查和考核，無(wú)法真正做到“謀事要實(shí)”。此外，在社會(huì)階層和利益日益分化的當(dāng)下，絕大部分社區(qū)表現(xiàn)出的只是一個(gè)居民共同居住的地域共同體。而社區(qū)的部分居民甚或大部分居民尚未真正實(shí)現(xiàn)由“單位人”向“社區(qū)人”“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，這部分居民的涉及教育、社保、醫(yī)療、住房等方面的核心權(quán)益仍然依附于所在單位，社區(qū)公共事務(wù)幾乎不太涉及其重大切身利益；加之社區(qū)流動(dòng)性較強(qiáng)，并未形成一個(gè)“熟人社會(huì)”，更談不上成為一個(gè)精神共同體，他們對(duì)社區(qū)事務(wù)都出于理性考量，對(duì)社區(qū)的政治任務(wù)、行政性協(xié)助管理工作等也多持聽(tīng)之任之的冷漠態(tài)度。社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)理性和監(jiān)督缺失也在很大程度上助長(zhǎng)了居委會(huì)“權(quán)宜性治理”行為的產(chǎn)生和重復(fù)發(fā)生。

四、回歸本原：重塑居委會(huì)行為自治法理本分的對(duì)策途徑

現(xiàn)行《居組法》規(guī)定，居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。黨的十七大報(bào)告則把基層群眾自治制度確立為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。鑒于此，社區(qū)居委會(huì)“權(quán)宜性治理”行為邏輯重塑的取向自然是回歸法理“本分”，真正抉發(fā)其民主自治制度的實(shí)體性價(jià)值。因此，本文建議應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手重塑和重建：

1.加快立法進(jìn)程，真正剝離居委會(huì)的非自治性事務(wù)，回歸社區(qū)自治“本分”

一是盡快修訂、完善《居組法》，明確居委會(huì)與基層政府的關(guān)系。現(xiàn)行《居組法》規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作?！鄙婕熬游瘯?huì)與基層政府的關(guān)系，法律只作出原則性規(guī)定，既籠統(tǒng)又簡(jiǎn)單，缺乏規(guī)范化的可操作性。這也為基層政府轉(zhuǎn)包、下派各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)、穩(wěn)定維護(hù)任務(wù)及其他政治任務(wù)和行政性事務(wù)提供了“法律依據(jù)”、自由裁量的權(quán)力及權(quán)威解釋的空間?；鶎诱畬⑸霞?jí)政府下發(fā)的本應(yīng)該自己承擔(dān)的責(zé)任和工作，通過(guò)文件的形式轉(zhuǎn)發(fā)給社區(qū)。層層加碼之下，社區(qū)最終變成了一個(gè)“無(wú)限責(zé)任”承擔(dān)者。能力與任務(wù)的嚴(yán)重不對(duì)稱，造成基層一根針“穿不下”上面千條線的窘境，使社區(qū)只能以各種變通策略和方式對(duì)付、糊弄上級(jí)。總之，立法缺失為基層政府依據(jù)對(duì)社區(qū)賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的人、財(cái)、物等資源的控制轉(zhuǎn)嫁工作提供了法律生存土壤。因此，應(yīng)盡快修訂、完善《居組法》，明確、規(guī)范社區(qū)居民委員會(huì)與基層政府之間的關(guān)系，剝離居委會(huì)承擔(dān)的非自治性事務(wù)，從法律依據(jù)上切斷基層政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和任務(wù)給社區(qū)的通道。二是建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，明確“權(quán)責(zé)清單”。按照《居組法》規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)的主要任務(wù)是宣傳法律法規(guī)及國(guó)家政策、維穩(wěn)等以及協(xié)助基層政府完成行政性工作和社區(qū)服務(wù)事務(wù)。實(shí)踐中，大多數(shù)社區(qū)陷入“牌子多、臺(tái)賬多、評(píng)比多、檢查多、證明多”的尷尬境地，這使得社區(qū)“權(quán)宜性治理”成為一種居委會(huì)的“權(quán)宜之計(jì)”。給社區(qū)減負(fù)是居委會(huì)職能回歸本位的根本途徑。因此，應(yīng)盡快依法確定社區(qū)工作“職權(quán)清單”，實(shí)行工作準(zhǔn)入制度，大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，把社區(qū)從繁雜的政治任務(wù)和行政性事務(wù)中解放出來(lái)，回歸其自治本位角色。本應(yīng)由上級(jí)政府或相關(guān)職能部門(mén)承擔(dān)的其職責(zé)范圍內(nèi)的工作事項(xiàng)，不得下派、轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)；應(yīng)由社區(qū)協(xié)助完成的行政管理工作，要嚴(yán)格履行上級(jí)政府許可或授權(quán)制度。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，真正實(shí)現(xiàn)從職權(quán)無(wú)限到權(quán)責(zé)法定、從權(quán)力本位到服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變

造成社區(qū)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重的根本原因之一是舊體制政府的無(wú)所不管觀念仍然支配著當(dāng)前的政府行動(dòng)。政府看起來(lái)什么都想管，但實(shí)際上不可能什么都管好。解決的根本途徑是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆二中全會(huì)上指出，轉(zhuǎn)變政府職能“實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”的問(wèn)題，要處理好“政府和社會(huì)，管理和服務(wù)”的關(guān)系。一是實(shí)現(xiàn)從職權(quán)無(wú)限到權(quán)責(zé)法定的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，明確政府的法定職責(zé)，建立權(quán)責(zé)清單制度。按照職權(quán)法定和市場(chǎng)優(yōu)先原則，對(duì)政府部門(mén)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理，把政府的權(quán)力以清單形式明確下來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)政府及其派出機(jī)構(gòu)的“法無(wú)授權(quán)不可為”和市場(chǎng)主體的“法無(wú)禁止即可為”，使權(quán)力行使和運(yùn)作充分沐浴在陽(yáng)光下，真正接受群眾的監(jiān)督，從根源上規(guī)避權(quán)力的錯(cuò)位、缺位及越位。不在清單內(nèi)的工作職責(zé)和任務(wù)，一律不得下移給社區(qū)居委會(huì)。對(duì)社區(qū)的考核工作，實(shí)行以社區(qū)居民自我考評(píng)為主的考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從官本位到民本位、從行政考評(píng)到民主考評(píng)的轉(zhuǎn)變。如果職能部門(mén)不切實(shí)把自己的責(zé)任承擔(dān)起來(lái)，社區(qū)負(fù)擔(dān)會(huì)越來(lái)越重，減負(fù)就只是一句空話。二是實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行體制下，基層政府幾乎控制了社區(qū)居委會(huì)賴以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的人、事、財(cái)、物等資源的配置權(quán)力，社區(qū)必然會(huì)淪為基層政府的附庸，只能盡力完成街道辦下派、轉(zhuǎn)發(fā)的各項(xiàng)工作和任務(wù)。社區(qū)的人事、財(cái)政等權(quán)力的不獨(dú)立使其只能依附于基層政府。職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位到服務(wù)本位、從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，可以將社區(qū)從不堪重負(fù)的行政事務(wù)中剝離出來(lái)，從而弱化社區(qū)的行政色彩，真正抉發(fā)社區(qū)自治的實(shí)體性價(jià)值，同時(shí)也可以限制街道辦的行政行為方式在社區(qū)自治領(lǐng)域內(nèi)的延伸和泛濫。

3.建立責(zé)權(quán)利相結(jié)合、事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，真正做到“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行的是中央自上而下的行政管理體制。上級(jí)政府依靠控制下級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本資源權(quán)力通過(guò)行政發(fā)包把責(zé)任和工作任務(wù)下派給下級(jí)政府，地方政府尤其是基層政府運(yùn)行過(guò)程中職能錯(cuò)位、權(quán)小責(zé)大、費(fèi)少事多、待遇低惰性高等現(xiàn)象普遍存在。就社區(qū)居委會(huì)而言，只要不從根本上徹底解決其對(duì)街道辦的資源依賴，真正回歸基層社區(qū)自治本原必將是一句空談。目前，很多地方在推行居站分離，創(chuàng)新社區(qū)管理模式。但是，由于沒(méi)有解決社區(qū)責(zé)權(quán)利匹配均衡機(jī)制，在推行過(guò)程中受到的阻力較大，導(dǎo)致收效甚微。因此，不管采取什么方式推進(jìn)社區(qū)管理模式創(chuàng)新，都應(yīng)建立社區(qū)責(zé)權(quán)利相結(jié)合、事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為此，一是事權(quán)轉(zhuǎn)移，權(quán)隨責(zé)走。區(qū)街職能部門(mén)必須面向社區(qū)，轉(zhuǎn)變職能，工作重心下移，強(qiáng)化基層，事權(quán)轉(zhuǎn)移，權(quán)隨責(zé)走，實(shí)行“誰(shuí)辦事，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。二是工作轉(zhuǎn)嫁，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。前提是區(qū)街職能部門(mén)必須把自己的本職工作做好，做到位，改變過(guò)去一味將工作推給社區(qū)的作法。如果對(duì)屬于政府職能部門(mén)的工作確實(shí)需要社區(qū)配合，在經(jīng)區(qū)政府同意、與社區(qū)協(xié)商后，按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)即“誰(shuí)辦事，誰(shuí)用費(fèi)”的原則，由職能部門(mén)與社區(qū)共同完成，做到責(zé)權(quán)利配套到位。

4.轉(zhuǎn)變目標(biāo)設(shè)置方式，清理社區(qū)難以承受的重壓，重塑社區(qū)法定運(yùn)作邏輯

馬克斯·韋伯認(rèn)為，與傳統(tǒng)組織類(lèi)型不同，按照既有程序和非人格化運(yùn)作規(guī)則，現(xiàn)代科層制下的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系、職能設(shè)置及運(yùn)作方式具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。壓力型體制則破壞了城市基層社會(huì)治理的運(yùn)作思路與運(yùn)行邏輯。因此，要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層治理的實(shí)體性價(jià)值，必須要重塑社區(qū)治理的運(yùn)作邏輯。對(duì)此，一是要轉(zhuǎn)變基層政府目標(biāo)設(shè)置方式。在現(xiàn)有體制下，由于上級(jí)政府控制著居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的資源，他們一般只注重那些僅被上級(jí)政府認(rèn)為重要的目標(biāo)和任務(wù)等“硬指標(biāo)”的完成。單一化的目標(biāo)設(shè)置方式缺乏來(lái)自居委會(huì)、社會(huì)自組織以及社區(qū)居民等多元主體的協(xié)商與合作，這不利于社區(qū)居委會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在目標(biāo)設(shè)置上應(yīng)注重多元化轉(zhuǎn)變，即在目標(biāo)設(shè)置中引入那些不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益但對(duì)城市基層社會(huì)生活和社區(qū)秩序至關(guān)重要的事項(xiàng)。二是引入信息反饋機(jī)制和協(xié)商機(jī)制。壓力型體制下上級(jí)政府下達(dá)給居委會(huì)的各項(xiàng)“硬指標(biāo)”往往超過(guò)了其執(zhí)行目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力。那么在“零和博弈”“一票否決”的考核機(jī)制下，很容易使居委會(huì)以造假、擺平等“非正式權(quán)力的正式運(yùn)作”技術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)壓力型體制中的高指標(biāo)。對(duì)于一項(xiàng)政策是否符合實(shí)際，基層最有發(fā)言權(quán)。因此，要建立上下通情的信息反饋機(jī)制和上下級(jí)之間的協(xié)商機(jī)制，確保目標(biāo)任務(wù)制定切實(shí)可行與尊重實(shí)際，從而使居委會(huì)既有執(zhí)行國(guó)家政策的壓力而不至于“惰政”，又有執(zhí)行國(guó)家政策的能力而不至于“怠政”。三是規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比活動(dòng)?？己嗽u(píng)估活動(dòng)嚴(yán)格按照中央制定的相關(guān)權(quán)威文件精神執(zhí)行，取消條塊結(jié)合、職責(zé)同構(gòu)下上級(jí)職能部門(mén)單獨(dú)組織的各項(xiàng)考核評(píng)比活動(dòng)，取消上級(jí)政府對(duì)社區(qū)的“一票否決”事項(xiàng)，應(yīng)建立以居民滿意度為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的考核機(jī)制。四是清理社區(qū)難以承受的“牌子”之重。壓力型體制下，上級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)爭(zhēng)相以“掛牌”的方式來(lái)爭(zhēng)奪社區(qū)陣地，以此夯實(shí)基層。一塊“牌子”就意味著一項(xiàng)任務(wù)。但是，只見(jiàn)牌子掛上墻，不見(jiàn)工作走下來(lái)。由于缺乏人才、知識(shí)、技術(shù)、資金等要素，相關(guān)工作實(shí)際上處于停滯和癱瘓狀態(tài)。對(duì)此，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)按法理屬性賦予的職責(zé)范圍，清理“職權(quán)清單”以外的各種“牌子”，回歸自治本原。

五、總結(jié)與余論

當(dāng)前，社區(qū)居委會(huì)的“權(quán)宜性治理”是一種有著生存土壤的客觀現(xiàn)象。這一現(xiàn)象普遍存在的主要原因是現(xiàn)有體制約束下組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)資源的缺失、社區(qū)自治回歸法理本原法律依據(jù)的缺失以及外部宏觀環(huán)境因素的制約等。鑒于此，應(yīng)加快《居組法》修訂的立法進(jìn)程、政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)間表的制定、事權(quán)與責(zé)任支出相適應(yīng)的財(cái)政體制的建立健全、居委會(huì)合法性基礎(chǔ)重建的步伐等，使社區(qū)居委會(huì)法理性質(zhì)與實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)回歸本原，真正抉發(fā)基層社會(huì)自治的實(shí)體性價(jià)值，推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。當(dāng)然，這一歷程是長(zhǎng)期的、艱巨的，并充滿多方復(fù)雜利益博弈的。

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[責(zé)任編輯李秀燕]

Urban Community Resident Committee: Expedient Governance and Its Countermeasures

ZHONG Hai

(DepartmentofTeachingandAcademicResearchofIdeologicalandPoliticalTheory,Xi’anUniversityofFinanceandEconomics,Xi’an,Shanxi, 710061,China)

Abstract:During the actual operation of the community resident committee in China, there is an obvious fact that it has separated itself from the substantial value and legal attribute of the community autonomy. Moreover, it has been on the road of the quasi-governmental organization. Under the restriction of internal shortage of resources and the external environmental factors, the community, as the weak, has taken the expedient governance method which has become a strategy. Therefore, this article attempts to analyze the cause of the expedient governance adopted in the operation of the resident committee in China, and put forward the countermeasures and suggestions.

Key words：expedient governance; community autonomy; grass-roots social governance; resident committee behaviors

收稿日期：2015-12-31

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳專(zhuān)項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目“社區(qū)自治與城市基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型研究”(15JK1288)。

作者簡(jiǎn)介：鐘海(1977—)，男，講師，主要從事城市基層社會(huì)治理研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-8505(2016)03-0073-06