德吉央宗 占堆

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 西藏拉薩 850000）

西藏草場(chǎng)制度研究
——以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

德吉央宗 占堆

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 西藏拉薩 850000）

草場(chǎng)是西藏農(nóng)牧民賴以生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是西藏農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提，我國(guó)農(nóng)村土地制度的數(shù)次變遷，其實(shí)質(zhì)在于“通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)土地的有續(xù)利用”。西藏土地制度的變革也是在國(guó)家土地制度變革的大背景下展開(kāi)的，前后共經(jīng)歷了四次變遷。文章從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)入手，研究西藏草場(chǎng)制度的演進(jìn)機(jī)理及其帶來(lái)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益，特別是把現(xiàn)行的“草場(chǎng)承包責(zé)任制”作為重點(diǎn)，分析“草場(chǎng)承包責(zé)任制”實(shí)施的利弊，提出現(xiàn)行的草場(chǎng)承包責(zé)任制應(yīng)把本地資源（人文、自然）作為約束條件，在實(shí)踐中通過(guò)制度改進(jìn)降低制度的負(fù)面效應(yīng)，探索符合當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式，以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)有的目的。

制度；草場(chǎng)承包責(zé)任制；產(chǎn)權(quán)；外部性

一、問(wèn)題的提出

西藏天然草場(chǎng)面積12.3億畝（其中可利用面積9.95億畝），占西藏土地面積的三分之二，約占全國(guó)草場(chǎng)面積的21%左右，居全國(guó)首位。20世紀(jì)80年代以來(lái)，西藏牧區(qū)實(shí)行“牲畜歸戶、私有私養(yǎng)、自主經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期不變”的經(jīng)營(yíng)政策，農(nóng)牧民的生產(chǎn)積極性得到了空前提高，牲畜數(shù)量和出欄率在短時(shí)間內(nèi)大幅增長(zhǎng)，牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得質(zhì)的飛躍。然而，隨著牲畜數(shù)量的增長(zhǎng)和市場(chǎng)需求的擴(kuò)展，牲畜私有和草場(chǎng)共有共同催生“超載放牧”的經(jīng)營(yíng)方式，導(dǎo)致草場(chǎng)功能不斷退化，嚴(yán)重影響畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。截止2004年初①，全區(qū)草場(chǎng)退化面積已達(dá)6.4億畝，占全區(qū)草場(chǎng)面積的51.45%；與1989年草場(chǎng)資料調(diào)查相比較，增加了4.6億畝，是1989年的2.4倍，其中嚴(yán)重退化的草場(chǎng)面積占草場(chǎng)總面積的30%。

草場(chǎng)是畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民增收的物質(zhì)保障，是延續(xù)藏民族游牧文化的重要載體，保護(hù)好草場(chǎng)是西藏建設(shè)國(guó)家生態(tài)安全屏障的重要內(nèi)容。因此，遏制草場(chǎng)退化，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展成為嚴(yán)峻而迫切的任務(wù)，踐行資源利用與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀，已經(jīng)是政策實(shí)踐和理論研究的緊迫課題。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制度的影響愈加明顯，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程與經(jīng)濟(jì)制度合為一體，互相作用，互不分離。在經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐中，制度體系的作用更加不容忽視，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須借助一定的經(jīng)濟(jì)制度的作用才能實(shí)現(xiàn)。畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也必定要借助相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制度才能達(dá)成。草場(chǎng)制度作為撬動(dòng)西藏牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度被踐行，是因?yàn)樵撝贫茸鳛槟壳拔覈?guó)農(nóng)業(yè)和土地經(jīng)營(yíng)的基本制度，具有交易成本低、績(jī)效最大化的特質(zhì)。當(dāng)前西藏草場(chǎng)退化的原因，主要有氣候變化、人口增長(zhǎng)與就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、科研力量薄弱、畜群結(jié)構(gòu)不合理以及其他人類的經(jīng)濟(jì)行為。以上除了氣候因素，其他因素多為與牧業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷和不足。因此，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究西藏的草場(chǎng)制度，對(duì)于從根本上解決西藏的草場(chǎng)退化，合理利用草場(chǎng)資源以及保護(hù)好藏西北羌塘高原荒漠生態(tài)功能區(qū)等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)意義重大。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著時(shí)間推移，草場(chǎng)承包責(zé)任制在實(shí)踐中也開(kāi)始暴露出一些問(wèn)題，成為學(xué)者研究的熱點(diǎn)。由于關(guān)注問(wèn)題的角度不同，形成了兩種不同的研究路徑。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，一部分學(xué)者認(rèn)為，草場(chǎng)承包責(zé)任制實(shí)施在改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活以及推進(jìn)草場(chǎng)生態(tài)平衡方面成績(jī)斐然，下一步的工作重點(diǎn)是如何鞏固和完善這一成果。如范遠(yuǎn)江（2008）通過(guò)對(duì)西藏草場(chǎng)退化狀況分析，認(rèn)為現(xiàn)行的“牲畜私有,草場(chǎng)公有”是導(dǎo)致草場(chǎng)嚴(yán)重退化、環(huán)境趨于惡化、造成草場(chǎng)過(guò)牧、草場(chǎng)缺乏建設(shè)、缺少管護(hù)的重要原因，提出應(yīng)盡快落實(shí)草場(chǎng)承包責(zé)任制,轉(zhuǎn)變草場(chǎng)畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。王曉芳、宗剛（2009）經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研和分析，對(duì)西藏草地畜牧業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程和現(xiàn)狀作了概述性的介紹，并對(duì)西藏草地畜牧業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)分析，得出傳統(tǒng)草地畜牧業(yè)必須向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)全面小康和跨越式發(fā)展的結(jié)論。央珍、索白（2010）認(rèn)為自1999年那曲地區(qū)推行草場(chǎng)承包責(zé)任制以來(lái)，為那曲地區(qū)農(nóng)牧民增收、社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)。目前，那曲地區(qū)施行草場(chǎng)承包制度還需進(jìn)一步完善，使草場(chǎng)承包的效益得到進(jìn)一步釋放。魏學(xué)紅、孫磊、趙玉紅（2009）認(rèn)為由于社會(huì)、文化、環(huán)境等因素，西藏草原承包責(zé)任制在推行過(guò)程中草原各級(jí)行政歸屬不明確、草原等級(jí)界定困難、載畜量核定難度大、草原承包制度不完善、草原權(quán)屬管理混亂等問(wèn)題突出，執(zhí)行過(guò)程復(fù)雜，效果不顯著，應(yīng)通過(guò)研究適宜各地縣的草原承包責(zé)任制，分析具體問(wèn)題，研究制定科學(xué)政策、專業(yè)培訓(xùn)草原承包制度和技術(shù)難點(diǎn)，通過(guò)切實(shí)可行的措施，完善承包制度，規(guī)范草原權(quán)屬和落實(shí)草原管理制度，從而順利推行草原承包責(zé)任制，達(dá)到保護(hù)和科學(xué)利用草原的目的。張冀震、李曉麗（2009年）認(rèn)為，西藏那曲地區(qū)畜牧業(yè)因自然環(huán)境、氣候特點(diǎn)、傳統(tǒng)觀念、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式等因素嚴(yán)重制約了其發(fā)展的進(jìn)程，而落實(shí)和完善草場(chǎng)承包責(zé)任制對(duì)提高牧民收入、保護(hù)草場(chǎng)、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。馮樹(shù)林、陳立波、龍顯靜、陳功（2014）在對(duì)西藏昌都生態(tài)環(huán)境和草場(chǎng)承包責(zé)任制的研究中指出該地區(qū)發(fā)展草場(chǎng)承包責(zé)任制的必要性，以及目前推行過(guò)程中存在的問(wèn)題和困難，主要從政府職責(zé)的角度提出相關(guān)建議。

另外一部分學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)草場(chǎng)承包責(zé)任制來(lái)建立排他性產(chǎn)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的設(shè)想過(guò)于簡(jiǎn)單，認(rèn)為草原畜牧業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論試圖解決畜牧業(yè)的所有問(wèn)題，是對(duì)畜牧業(yè)文明認(rèn)識(shí)不足的表現(xiàn)。蘇藝、金成浩等（2012）在分析內(nèi)蒙古地區(qū)所有權(quán)變遷對(duì)草場(chǎng)退化的影響，指出草場(chǎng)承包責(zé)任制不完善是產(chǎn)生“公共地悲劇”的根本所在，指出一些牧民由于草場(chǎng)面積有限，無(wú)法實(shí)施傳統(tǒng)、有效的輪牧，導(dǎo)致一部分草場(chǎng)過(guò)度使用，出現(xiàn)草場(chǎng)退化現(xiàn)象。自然科學(xué)家Fratkin認(rèn)為，干旱和半干旱地區(qū)的草原生態(tài)是隨著降水而變化的，因此區(qū)域生態(tài)的變異性使得穩(wěn)定的牲畜量實(shí)際是不可能的。因此這種易變性的牲畜規(guī)模生產(chǎn)使牧民對(duì)草場(chǎng)的使用權(quán)既要有穩(wěn)定性，同時(shí)兼具靈活性，這種模糊的產(chǎn)權(quán)設(shè)置是牧民對(duì)草原牧業(yè)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的表現(xiàn)。樊毅斌、楊濤（2013年）分析了學(xué)術(shù)界對(duì)“承包”式產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)何者更有利于西藏草場(chǎng)可持續(xù)利用所存在的爭(zhēng)論，指出造成爭(zhēng)論的原因主要是沒(méi)有將西藏的生態(tài)環(huán)境及相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)和放牧模式間的關(guān)系理清楚。草場(chǎng)環(huán)境分為平衡生態(tài)環(huán)境和非平衡生態(tài)環(huán)境，西藏屬于非平衡生態(tài)環(huán)境，因此其應(yīng)采用共有產(chǎn)權(quán)。張倩（2015年）認(rèn)為草場(chǎng)承包的社區(qū)破碎化引發(fā)了牧區(qū)社會(huì)系統(tǒng)管理的破碎化，再加上資源開(kāi)發(fā)、氣候變化等壓力，導(dǎo)致草原生態(tài)系統(tǒng)管理的混亂，最終出現(xiàn)草場(chǎng)退化。

從以上文獻(xiàn)中得知，草場(chǎng)承包責(zé)任制對(duì)草原生態(tài)、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式帶來(lái)的影響需要在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)去觀察，以此作為分析和判斷該制度的績(jī)效是符合事物發(fā)展的運(yùn)行規(guī)律。草場(chǎng)承包責(zé)任制推行之初，對(duì)這一制度設(shè)計(jì)所帶來(lái)的影響正面評(píng)價(jià)較多，隨著時(shí)間的推移負(fù)面效應(yīng)也開(kāi)始呈現(xiàn)出來(lái)，對(duì)這一制度設(shè)計(jì)正負(fù)兩個(gè)方面的影響有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。概括而言，研究西藏草場(chǎng)承包制度的文獻(xiàn)較少，上述學(xué)者也大都是從現(xiàn)行草場(chǎng)制度的實(shí)施效果以及由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題做的分析研究。鑒于此，本文將從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)入手，研究西藏草場(chǎng)承包責(zé)任制度的演進(jìn)機(jī)理及其帶來(lái)的相關(guān)效益，并由此得出相關(guān)的結(jié)論和建議。

三、西藏草場(chǎng)制度的演進(jìn)過(guò)程

目前認(rèn)為西藏草場(chǎng)制度歷經(jīng)四次大的變動(dòng)，依次從民主改革之前的封建領(lǐng)主所有制到民主改革之后的牧民個(gè)體所有制，再到社會(huì)主義改造和建設(shè)時(shí)期的牧民集體經(jīng)濟(jì)制，到現(xiàn)在的家庭草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)制。雖然這四次草場(chǎng)制度變革的功能不盡相同，但都是試圖通過(guò)對(duì)西藏牧區(qū)進(jìn)行國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的同時(shí)推進(jìn)西藏社會(huì)現(xiàn)代化的過(guò)程。

（一）民主改革之前（1959年以前）

民主改革之前西藏處于封建等級(jí)社會(huì)，這一時(shí)期畜牧業(yè)的生產(chǎn)資料主要是草場(chǎng)和牲畜。從所有制關(guān)系看，草場(chǎng)主要被三類主體所分享，第一類是屬于地方政府的草場(chǎng)，第二類是屬于特權(quán)階級(jí)的草場(chǎng)，第三類是屬于部落草場(chǎng)。其中政府享有最大面積的草場(chǎng)，政府草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)形式是將草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給部落，部落成員共同享有使用權(quán)并承擔(dān)支差納稅的義務(wù)。特權(quán)階級(jí)的草場(chǎng)由自己的屬民使用草場(chǎng)，屬民不僅要向他們支付使用費(fèi)用，而且要代替他們向政府支差納稅。部落草場(chǎng)由部落成員共同享有使用權(quán)，其中部落頭領(lǐng)都會(huì)在部分草場(chǎng)上限制其他部落成員放牧，獨(dú)占部分草場(chǎng)的使用權(quán)。牧民只享有土地的使用權(quán)，使用土地必須向所屬權(quán)利主體繳納賦稅并服差役。在牲畜的分配上，牧民一般享有牲畜的所有權(quán)，但是由于社會(huì)發(fā)展水平低下，牲畜的保有量一直保持在較低的水平。在以牧業(yè)為主的區(qū)域，維持生存所需牲畜的數(shù)量是具體的，但是受自然條件的約束，牧民極難維持基本生存所需的牲畜數(shù)量，因此不得不與地方政府、特權(quán)階級(jí)以及領(lǐng)主之間簽訂牲畜租賃契約以保證維持生計(jì)，其中以“協(xié)”和“齊美”兩種畜租契約最為普遍，兩種畜租的差異主要體現(xiàn)在對(duì)標(biāo)的物（牲畜）滅失、受損或有孳息的不同規(guī)定。雖然說(shuō)牧民有一定的人身權(quán)，但是由于離開(kāi)土地并無(wú)生存的可能性，因此，牧民其實(shí)只是固著在土地上，成為地方政府、特權(quán)階級(jí)和領(lǐng)主的生產(chǎn)工具。這種畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式一直延續(xù)到民主改革前期，與這種產(chǎn)權(quán)配置相適應(yīng)的牧業(yè)產(chǎn)出也只能是低水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1952年，西藏牲畜總頭數(shù)974萬(wàn)頭，以西藏國(guó)土面積120多萬(wàn)平方千米計(jì)算，每平方千米僅有8頭牲畜。

（二）牧民個(gè)體所有制時(shí)期（1959-1965年）

這一階段是西藏民主改革和建立人民民主政權(quán)時(shí)期。為了使民主改革得到社會(huì)大眾的認(rèn)同，社會(huì)底層民眾享受社會(huì)變遷帶來(lái)的收益，進(jìn)而達(dá)到制度變遷的目的，國(guó)家實(shí)行土地改革，對(duì)土地進(jìn)行重新配置，體現(xiàn)在牧區(qū)的改革就是變?yōu)榉饨ㄞr(nóng)奴主所有制為牧民個(gè)體所有制，這一時(shí)期針對(duì)牧區(qū)制定的“牧區(qū)三十六條”主要是對(duì)牲畜進(jìn)行重新分配，土地則是共同所有制。三十六條提出“要穩(wěn)定牧民個(gè)體所有制和牧主所有制，允許雇傭牧工和出租牲畜，發(fā)揮牧工生產(chǎn)和牧主經(jīng)營(yíng)積極性，開(kāi)展自由交換，實(shí)行輕稅政策，草場(chǎng)公有，自由放牧”。在牧區(qū)實(shí)施牧民個(gè)體所有制，對(duì)牧民生產(chǎn)積極性的影響十分顯著。這一時(shí)期牲畜的數(shù)量由1959年的950萬(wàn)頭增長(zhǎng)到1965年的1688萬(wàn)頭，年均增長(zhǎng)14.28%，牧業(yè)產(chǎn)值由1959年的9713萬(wàn)元增長(zhǎng)到1965年的17878萬(wàn)元，平均每年增長(zhǎng)14.2%。通過(guò)產(chǎn)權(quán)安排使經(jīng)濟(jì)主體的利益重新被配置，強(qiáng)化社會(huì)中多數(shù)人的利益正當(dāng)性，并把這一意圖轉(zhuǎn)化為被新制度保護(hù)的首要對(duì)象，使社會(huì)變革所需的民意基礎(chǔ)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

（三）牧民集體經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期（1965-1984年）

這一時(shí)期分為兩個(gè)階段，第一階段為1965-1978年的人民公社時(shí)期，第二階段為1979年的聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制到1984年的第二次西藏工座談會(huì)召開(kāi)。

第一階段：為了與國(guó)家進(jìn)行的社會(huì)主義改造和建設(shè)的總體目標(biāo)相一致，1965年西藏開(kāi)始試辦人民公社，變牧民個(gè)體所有制為集體所有制，建立社會(huì)主義公有制。由于這一時(shí)期西藏農(nóng)牧民還還未來(lái)得及享受牧民個(gè)人所有制帶來(lái)的成果，貿(mào)然進(jìn)入“一大二公”的人民公社體制，人民公社這種集體經(jīng)濟(jì)制度自帶的平均主義色彩，破壞了牧民生產(chǎn)積極性，而且人民公社的統(tǒng)一管理體制脫離了西藏畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際狀況，牧業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受挫，1965年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為1.78億元，1978年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值為2.44億元，十四年間，從牧民個(gè)體所有制時(shí)期的年平均增長(zhǎng)14.28%，下滑至年平均增長(zhǎng)4.71%。①參見(jiàn) 2014年西藏自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒。

第二階段：1979年西藏提出聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，給予農(nóng)牧民一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始復(fù)蘇，1978年至1983年，全區(qū)自留牲畜翻兩番。1984年中央召開(kāi)第二次西藏工作會(huì)議，制定了發(fā)展西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一系列政策，對(duì)牧區(qū)主要實(shí)行了“牲畜歸戶、私有私養(yǎng)、自主經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期不變”的政策。這一政策的核心在于在確定草場(chǎng)集體所有的前提下，進(jìn)一步明確牧戶的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。1984年至1989年牧業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)60.23%。其中牲畜數(shù)量的增長(zhǎng)最為明顯，但是出欄率一直低，而且商品市場(chǎng)不健全，牲畜商品化率極低，加之人口的不斷增長(zhǎng)，超載放牧的現(xiàn)象較為普遍，草場(chǎng)資源的承載力不斷受到擠壓。隨著畜牧業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素更多來(lái)自草原資源的退化所帶來(lái)的影響，草原生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始成為國(guó)家層面的重大問(wèn)題被審視，其結(jié)果是西藏牧業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的理念從單純追求牲畜數(shù)量的層面向生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，

（四）草場(chǎng)承包責(zé)任制（2005至今）

2001年在中央召開(kāi)的第四次西藏工作座談會(huì)上把“西藏草場(chǎng)建設(shè)與游牧民定居”作為重點(diǎn)援建項(xiàng)目之一，成為牧業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展新的歷史機(jī)遇。

2005年西藏開(kāi)始推行“落實(shí)和完善草場(chǎng)承包責(zé)任制”，其核心目的在于通過(guò)確定承載力來(lái)控制牲畜數(shù)量，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)平衡和可持續(xù)地利用草原。草場(chǎng)承包責(zé)任制的主體內(nèi)容由“草場(chǎng)公有、承包到戶、自主經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期不變”與“牲畜歸戶、私有私養(yǎng)、自主經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期不變”兩個(gè)政策構(gòu)成，具體做法是把本集體經(jīng)濟(jì)組織的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給牧戶，通過(guò)與牧戶簽訂《草原承包合同》、發(fā)放《草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)》和《草原使用權(quán)證》，在承包合同中把對(duì)草場(chǎng)的管、護(hù)、用、建通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的形式規(guī)定下來(lái)，把破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為納入法制的框架下加以規(guī)范。自2005年開(kāi)始，在全自治區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展落實(shí)草場(chǎng)承包責(zé)任制。截止2012年11月，共完成草場(chǎng)承包責(zé)任面積10.24億畝，占全區(qū)草場(chǎng)面積的80.13%，可利用草場(chǎng)面積的98.63%，共涉及74個(gè)縣（市、區(qū)）、684個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、5394個(gè)村、469444戶、2402706人。

縱觀西藏從民主改革到社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)的三十年時(shí)間里，一個(gè)新的社會(huì)形態(tài)在青藏高原世界海拔最高的區(qū)域基本形成。社會(huì)制度發(fā)生了根本性的變革，這種變革主要是國(guó)家對(duì)邊疆地區(qū)有效施政作用的結(jié)果，體現(xiàn)在西藏牧業(yè)經(jīng)濟(jì)方面，不僅是生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了重大的變革，生產(chǎn)力也得到了空前的釋放，牧業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了前所未有的發(fā)展。由于是以建立新的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)制度大變革的前提之下進(jìn)行的社會(huì)變遷，因此，在發(fā)展上較少考慮牧業(yè)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的邏輯。1959年之前的牧業(yè)經(jīng)濟(jì)就是靠天吃飯，主要采取“游牧”經(jīng)營(yíng)方式，在自然生產(chǎn)力恒定的條件下牲畜的數(shù)量基本會(huì)控制在一定的范圍內(nèi)。上世紀(jì)80年代以來(lái)隨著國(guó)家投資和技術(shù)推廣力度加大，牲畜的自然死亡率得到控制，加之藏族民眾普遍的惜殺觀念，存欄率不斷提高，而出欄率一直低迷，導(dǎo)致牲畜的數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，同時(shí)政府把牲畜數(shù)量作為畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要指標(biāo)，使得過(guò)度放牧成為必然的結(jié)果。隨著時(shí)間的推移，草場(chǎng)的“三化”問(wèn)題開(kāi)始浮出水面，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境，“超載放牧”導(dǎo)致草場(chǎng)大面積退化，不僅畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境也遭到破壞。

從世界各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以環(huán)境為代價(jià)都得不償失。目前，草場(chǎng)承包責(zé)任制在西藏境內(nèi)已全面落實(shí)，草場(chǎng)承包責(zé)任制所引發(fā)的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式的改變對(duì)西藏畜牧業(yè)的影響深遠(yuǎn)，是對(duì)牧區(qū)社會(huì)的再次重構(gòu)。西藏非均衡草原生態(tài)系統(tǒng)對(duì)氣候變化和人類活動(dòng)極其敏感，這是西藏有異于其他同類經(jīng)濟(jì)形態(tài)的關(guān)鍵點(diǎn)，因此把農(nóng)區(qū)或均衡草原生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)直接應(yīng)用到西藏可能產(chǎn)生的問(wèn)題需要引起足夠重視。事實(shí)上西藏人文自然環(huán)境與畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種交互關(guān)系，目前草場(chǎng)承包責(zé)任制在完善過(guò)程中呈現(xiàn)出的一些問(wèn)題是制度演化過(guò)程中的常態(tài)。

牧業(yè)經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牧業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有顯著的差異性，認(rèn)為承包責(zé)任制就是解決農(nóng)牧區(qū)土地制度的萬(wàn)全之策，就會(huì)有把農(nóng)區(qū)土地制度經(jīng)驗(yàn)移植到牧區(qū)之嫌。尤其是考慮到牲畜的管理、草場(chǎng)距離的遠(yuǎn)近、畜牧業(yè)生產(chǎn)力、草場(chǎng)承載力、草場(chǎng)面積、草場(chǎng)管護(hù)用建的成本等諸多特殊問(wèn)題，以“圍欄”和“草補(bǔ)”①本文所指“草補(bǔ)”是指自2011年國(guó)家在包括西藏在內(nèi)的8個(gè)主要草原牧區(qū)建立的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)”的簡(jiǎn)稱。為主要政策來(lái)實(shí)現(xiàn)牧戶對(duì)自己草場(chǎng)的管、護(hù)、用、建的做法，在西藏特殊的牧業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，需要不斷改革創(chuàng)新。

四、草場(chǎng)承包責(zé)任制的困境

（一）草地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題

由于草地“承包到戶”，按照產(chǎn)權(quán)理論，牧民為了保障自己的使用權(quán)，會(huì)把屬于自己的草地圈起來(lái)，隨著時(shí)間的推移，由于牧戶各自生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的優(yōu)劣，部分牧戶會(huì)不斷增加牲畜規(guī)模，擴(kuò)大牧業(yè)經(jīng)營(yíng)，而有的則會(huì)減少規(guī)模，有的則會(huì)棄牧而從事其它產(chǎn)業(yè)，草地的依法流轉(zhuǎn)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然訴求。按照我國(guó)《物權(quán)法》及《草原法》第十五條的規(guī)定，草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以按照自愿、有償?shù)囊?guī)定依法轉(zhuǎn)讓。目前，西藏的草場(chǎng)資源還未得到市場(chǎng)的有效認(rèn)可，草場(chǎng)資源的轉(zhuǎn)讓、租賃主要集中在同一集體組織的牧民之間，而不能在跨行政區(qū)劃范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。受此限制影響，具備較強(qiáng)實(shí)力，能夠影響一方經(jīng)濟(jì)的牧區(qū)經(jīng)濟(jì)組織還未得到有效培育，究其原因，土地交易市場(chǎng)的缺失是一個(gè)重要因素。由于草場(chǎng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)滯后，交易存在信息不對(duì)稱性，草場(chǎng)的價(jià)值不能得到準(zhǔn)確評(píng)估，影響了草場(chǎng)流轉(zhuǎn)的效率，使得草場(chǎng)資源得不到整合，制約了畜牧業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；另一方面說(shuō)明西藏畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于政府培育階段，但草場(chǎng)資源的流轉(zhuǎn)是畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化必經(jīng)過(guò)程。隨著西藏牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化發(fā)展，在制度上必然要求草場(chǎng)流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步合法化。

（二）圍欄的問(wèn)題

圍欄是現(xiàn)代國(guó)家以低成本的技術(shù)——鐵絲網(wǎng)界定產(chǎn)權(quán)的一種方法，在景觀上可以做到明晰產(chǎn)權(quán)的作用，同時(shí)限制牲畜隨意覓食的方式。但與此同時(shí)產(chǎn)生的問(wèn)題是，維持這樣一種界定產(chǎn)權(quán)的成本卻十分高，除了一次性圍欄的投入，農(nóng)牧民要在管、護(hù)、用、建方面進(jìn)行持續(xù)投入。尤其是在西藏半農(nóng)半牧或是純牧業(yè)縣，牧民承包的草場(chǎng)面積比較大，如阿里地區(qū)2015年草場(chǎng)承包到戶面積25177.37萬(wàn)畝，2015年度涉及牧戶數(shù)18653戶82181人，平均每戶承包草場(chǎng)面積1.3497萬(wàn)畝。在國(guó)家提供圍欄資金的前提下，農(nóng)牧民對(duì)草場(chǎng)的投入也是非常高昂的。相關(guān)研究者認(rèn)為圍欄的其他負(fù)面影響已經(jīng)呈現(xiàn)，第一，圍欄對(duì)野生動(dòng)物遷徙的影響；第二，圍欄對(duì)畜牧業(yè)文化的影響；第三，牧戶圍欄的動(dòng)機(jī)（是否為了獲得國(guó)家的補(bǔ)貼等）；第四，精英捕獲的問(wèn)題。1984年中共中央發(fā)布的（1984）22號(hào)文件發(fā)布了“兩個(gè)為主，兩個(gè)長(zhǎng)期不變”的政策，牲畜和人口主要是按照人口承包，把冬夏草場(chǎng)基本都分配到戶，這一時(shí)期農(nóng)牧民之間貧富差距很小。隨著時(shí)間推移，部分牧業(yè)大戶開(kāi)始出現(xiàn)，尤其在出現(xiàn)自然災(zāi)害時(shí)，富裕戶和貧困戶應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力差距導(dǎo)致貧富差距不斷拉大。為了鞏固草場(chǎng)承包責(zé)任制的成果，國(guó)家為此設(shè)立了各種補(bǔ)貼。那些本來(lái)牲畜多的牧戶，減畜也就越多，意外地增加了其獲得國(guó)家各種補(bǔ)貼的額度，因此這就出現(xiàn)了所謂的“精英捕獲”問(wèn)題。作為富裕戶的精英占用了更多的項(xiàng)目資源，因而犧牲了需要這些項(xiàng)目資源的牧戶利益。

（三）外部性問(wèn)題

西藏的草原生態(tài)十分脆弱，在草場(chǎng)承包制背景下，過(guò)度放牧顯然具有負(fù)外部性。因此，國(guó)家自2011年開(kāi)始采用草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的方式來(lái)解決農(nóng)牧民為保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境所付出的成本。“十二五”期間西藏農(nóng)牧民可支配收入的10%來(lái)自于草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，大部分牧業(yè)縣草獎(jiǎng)資金占牧戶可支配收入的60%以上。從以上數(shù)據(jù)可以得知草原補(bǔ)獎(jiǎng)已經(jīng)成為農(nóng)牧民最主要的收入來(lái)源，目前補(bǔ)貼實(shí)際上已經(jīng)成為農(nóng)牧民的增收的重要方式，但政策性收入過(guò)高使得國(guó)家背上巨大的財(cái)政壓力。

（四）加劇社區(qū)的分離

由于西藏尤其是那曲、阿里地區(qū)農(nóng)牧民草場(chǎng)承包面積大，使得監(jiān)督牲畜覓食不可能，而“圍欄”的易損壞性造成牲畜在他人草場(chǎng)上覓食，增加了社區(qū)關(guān)系的緊張感和不安定因素。

五、結(jié)論和建議

西藏從1959年發(fā)展迄今，從追求政治效益到經(jīng)濟(jì)效益再到追求社會(huì)效益和生態(tài)效益，體現(xiàn)了制度演化的歷史性。國(guó)家通過(guò)產(chǎn)權(quán)重組不斷推進(jìn)制度改革，從牧民個(gè)體所有制到集體所有制再到家庭承包經(jīng)營(yíng)制，國(guó)家統(tǒng)籌安排西藏的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和國(guó)防安全以及社會(huì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展等，進(jìn)一步證明用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論探索適合西藏本土經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的努力是值得肯定的。通過(guò)以上對(duì)草場(chǎng)承包制度的經(jīng)濟(jì)效益的分析研究，鞏固和完善草場(chǎng)承包責(zé)任制必須拓寬農(nóng)牧民增收的渠道，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益同步收獲。

（一）在提高經(jīng)濟(jì)效益方面

1.建議加大金融支持。草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)制績(jī)效的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是既達(dá)到政府的預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)也能增加牧戶的收益。政府在這場(chǎng)畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的改革中，扮演著制度設(shè)計(jì)和監(jiān)督的角色，而牧戶是制度的接受方，依照制度變遷的原則，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的傾向下，行為主體（政府與牧戶）才會(huì)去推動(dòng)直至最終實(shí)現(xiàn)制度的變遷，反之亦然。像“圍欄”建設(shè)所需的費(fèi)用到底由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，需要認(rèn)真研究。如果政府不解決，牧民因資金欠缺不圍欄，勢(shì)必會(huì)影響到草場(chǎng)承包責(zé)任制落實(shí)情況，影響到國(guó)家政策的執(zhí)行力；如果政府解決，又有可能出現(xiàn)有能力的牧民“搭便車”，這無(wú)疑又成為政府乃至牧民的一項(xiàng)極其高昂的財(cái)政支出。針對(duì)這一問(wèn)題，本文認(rèn)為政府在提供一定的建設(shè)補(bǔ)助資金基礎(chǔ)上，應(yīng)該更加注重落實(shí)相關(guān)惠農(nóng)金融政策，通過(guò)金融支持來(lái)撬動(dòng)更多的合理建設(shè)需求。

2.建議加快流轉(zhuǎn)速度。胡正通在2012年對(duì)內(nèi)蒙古四子王旗和2013年甘肅省天祝縣的209戶牧戶樣本數(shù)據(jù)的研究結(jié)果表明：在草畜平衡制度的基礎(chǔ)上，在超載過(guò)牧的解釋框架下，草場(chǎng)超載的主體是草場(chǎng)面積較小且未進(jìn)行草場(chǎng)流轉(zhuǎn)的牧戶，草場(chǎng)流轉(zhuǎn)具有正的生態(tài)環(huán)境效率，即草場(chǎng)流轉(zhuǎn)有助于草原生態(tài)保護(hù)。因此，加快草地流轉(zhuǎn)、為草場(chǎng)流轉(zhuǎn)消除體制障礙、提供土地流轉(zhuǎn)保障是下一步政府工作開(kāi)展的重點(diǎn)。草場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)際是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，具體的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓和互換。目前這四類流轉(zhuǎn)在西藏農(nóng)牧區(qū)都有且主要集中在同一村集體的成員之間。草場(chǎng)流轉(zhuǎn)的模式可以充分借鑒內(nèi)地的土地流轉(zhuǎn)模式。目前關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)眾多，本文認(rèn)為“土地信托”這種經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。這一制度的優(yōu)越性在于通過(guò)運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制，降低交易風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)牧民在不放棄草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，通過(guò)把承包的草場(chǎng)委托給政府辦理的信托公司，由信托公司將分散的土地連片，實(shí)現(xiàn)資源整合，對(duì)社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，吸引有能力的企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

3.建議加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度。草場(chǎng)承包責(zé)任制已在全區(qū)基本落實(shí)完成，為了鞏固這一項(xiàng)制度，獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制還需要繼續(xù)在縱橫兩個(gè)方面加強(qiáng)，目前從各地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)是一致的需求。另外，由于西藏各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性存在差異，因此，需要對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)行差別化補(bǔ)助，以提高獎(jiǎng)補(bǔ)的效率。

（二）在提高社會(huì)效益方面

1.建議吸納民族文化中的良性因素。藏民族生存、發(fā)展所倚賴的極端自然環(huán)境造就了其特殊的民族文化。藏民族在自然環(huán)境面前選擇了以敬畏的心態(tài)與自然和諧相處，在經(jīng)濟(jì)行為上選擇了節(jié)制的財(cái)富觀，而這樣的選擇恰好與草場(chǎng)承包責(zé)任制的核心理念是高度契合的，都是可持續(xù)的發(fā)展觀。草場(chǎng)承包責(zé)任制能否達(dá)到制度設(shè)計(jì)者的目標(biāo)，最終還是由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民在日常生產(chǎn)生活中去落實(shí)，國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)在實(shí)際工作中吸納和借鑒藏族生態(tài)文化中的人與自然和諧相處的價(jià)值觀，來(lái)完善這一國(guó)家制度的推行。正如孟德斯鳩所言：“立法者制定法律的性質(zhì)如果同民族的精神相去甚遠(yuǎn)，那么再好的法律也難以發(fā)揮它的作用，人民的抗拒和抵制將變成對(duì)這種立法自身的否定。”

2.建議進(jìn)行制度創(chuàng)新，培育農(nóng)牧民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的能力。草場(chǎng)承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)驗(yàn)在牧區(qū)的推廣，草場(chǎng)承包責(zé)任制的法律意圖在形式上可以通過(guò)法律文本表達(dá)，在現(xiàn)實(shí)中可以通過(guò)各級(jí)官員推進(jìn)。但是農(nóng)牧民對(duì)草場(chǎng)承包責(zé)任制的接受是從自身的經(jīng)濟(jì)利益考量，通過(guò)行為表達(dá)對(duì)制度的態(tài)度。目前來(lái)看，西藏農(nóng)牧民對(duì)草場(chǎng)承包責(zé)任制的態(tài)度是積極擁護(hù)的，其原因有以下幾點(diǎn)：一是政府為了使草場(chǎng)承包責(zé)任制度能夠得到有效的踐行和鞏固，從政策層面上設(shè)計(jì)了與之相配套的退牧還草、草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制、人工種草以及野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償機(jī)制，并進(jìn)行多方投入和補(bǔ)貼，農(nóng)牧民按照有關(guān)草場(chǎng)承包責(zé)任制的相關(guān)規(guī)定去履行義務(wù)，國(guó)家就會(huì)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。二是隨著西藏城鄉(xiāng)居民購(gòu)買能力的提高，對(duì)畜產(chǎn)品特別是對(duì)牦牛肉等高品質(zhì)畜產(chǎn)品的需求迅速增加，使得農(nóng)牧民對(duì)待畜牧業(yè)的態(tài)度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。因此，本文認(rèn)為，政府應(yīng)該利用目前的時(shí)機(jī)，積極履行好職責(zé)，為完善草場(chǎng)承包責(zé)任制提供必要的政策和制度保障措施，使得農(nóng)牧民對(duì)草場(chǎng)承包責(zé)任制的踐行動(dòng)機(jī)更多來(lái)自對(duì)市場(chǎng)的信心，從而達(dá)到緩解政府財(cái)政壓力的目的。

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On the Grassland System of Tibet -From the perspective of institutional economics

Dikyi Yangzong Dramdwei
(School of Economics and Management,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000)

Grassland is not only the foundation of the survival and development of the farmers and herdsmen in Ti?bet,but also the prerequisite for Tibet's agro-stockbreeding economy achieving sustainable development.The es?sence of the several reforms of China's rural land system is to realize the sustainable use of land through the clari?fication of the landownership.Under the background of the reforms of national land system,Tibet has also experi?enced four changes of land system.This article discusses the evolution mechanism of Tibet's grassland system from the perspective of institutional economics and the economic benefit it brought.It also analyzes the advantag?es and disadvantages of Grassland Contract Responsibility System,and suggests that the system should take lo?cal resources as constraint conditions to reduced the negative effects of the system,and explore a proper manage?ment mode to achieve the target of the system.

system;grassland contract responsibility system;landownership;externality

10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.04.022

F320

A

1005-5738（2016）04-141-008

[責(zé)任編輯：拉巴次仁]

2016-08-12

德吉央宗，女，藏族，西藏察隅人，西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)與西藏民間法。①選取這一時(shí)間是因?yàn)?005開(kāi)始在西藏部分地區(qū)試點(diǎn)推行草場(chǎng)承包責(zé)任制，2006在全區(qū)全面推廣。