劉艷秋 宋建坡 薛 強(qiáng)

引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的實(shí)踐與思考

劉艷秋 宋建坡 薛 強(qiáng)

近年來，我市緊緊抓住農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和京津冀一體化的有利時(shí)機(jī)，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，努力發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)了全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

一、土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)

截至2015年底，全市土地流轉(zhuǎn)面積177.7萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到23.5%。通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營（20畝以上）面積127.8萬畝，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)率達(dá)到71.9%。

一是土地流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租為主。全市以轉(zhuǎn)包和出租形式流轉(zhuǎn)達(dá)154.4萬畝，占全部流轉(zhuǎn)面積的86.9%。二是土地流轉(zhuǎn)期限中短期占七成多。土地流轉(zhuǎn)期限1—10年的面積為133.7萬畝，占75.3%；流轉(zhuǎn)10年以上的面積為44萬畝，占24.7%。三是土地流入方趨于多元化。流入普通農(nóng)戶的面積為72.5萬畝，占40.8%；流入專業(yè)大戶的面積為26.9萬畝，占15.1%；流入家庭農(nóng)場(chǎng)的面積為2.4萬畝，占12%；流入專業(yè)合作社的面積為22.7萬畝，占12%；流入企業(yè)的面積為18.6萬畝，占11%；流入其他主體的面積為34.6萬畝，占20.3%。四是土地流轉(zhuǎn)用于種植糧食的面積接近五成。全市流轉(zhuǎn)土地用于種植糧食81.2萬畝，占45.7%；用于種植蔬菜、發(fā)展養(yǎng)殖、苗木、花卉等其他農(nóng)業(yè)用途的面積96.5萬畝，占54.3%。五是土地流轉(zhuǎn)行為日益規(guī)范。全我市共簽訂土地流轉(zhuǎn)合同 34.9萬份，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到86.7%。

二、主要措施

1、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)。我市在2008年底成立全省第一家市級(jí)土地流轉(zhuǎn)中心，為正科級(jí)全額事業(yè)單位，編制11人。2009年各縣（市）區(qū)成立了土地流轉(zhuǎn)中心，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)站，村級(jí)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，在全省率先建成市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)管理服務(wù)體系。為進(jìn)一步提高土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)水平，市里統(tǒng)一給市、縣、鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)配置了電腦、打印機(jī)、掃描儀。開展了土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)范服務(wù)示范單位活動(dòng)，先后3次組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上土地流轉(zhuǎn)人員培訓(xùn)，邀請(qǐng)國家、省領(lǐng)導(dǎo)專家講授政策法規(guī)，提高工作人員依法辦事能力。市縣兩級(jí)成立了土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管農(nóng)業(yè)的市領(lǐng)導(dǎo)任組長，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的宏觀管理、組織協(xié)調(diào)等。

2、建立土地流轉(zhuǎn)管理信息平臺(tái)。2010年，我們專門研發(fā)了唐山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理信息平臺(tái)，提升市、縣、鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化管理水平。通過加強(qiáng)內(nèi)網(wǎng)管理，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)合同電子化備案，土地流轉(zhuǎn)工作信息網(wǎng)上傳遞等，提高了工作效率。組織各地通過信息平臺(tái)定期報(bào)送土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展情況，并進(jìn)行分析、通報(bào)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。通過唐山農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，讓農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體了解土地流轉(zhuǎn)程序、政策、供求信息、典型經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)接。信息平臺(tái)發(fā)布流轉(zhuǎn)信息近1000條，錄入流轉(zhuǎn)合同約2萬份，發(fā)布政策典型等信息300多條，總訪問量約45萬人次。

3、健全土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制。2009年我市以政府文件形式，在全省率先出臺(tái)了《唐山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)整個(gè)流程從信息收集整理、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證、流轉(zhuǎn)檔案管理、糾紛調(diào)處等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，建立了一整套完善的土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制。結(jié)合實(shí)際，又制訂了土地流轉(zhuǎn)流程圖，明確了土地流轉(zhuǎn)流程（“提出申請(qǐng)—審核登記—信息發(fā)布—組織交易—成交簽約—?dú)w檔”），使土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)有規(guī)可循，防止侵害農(nóng)民權(quán)益事件的發(fā)生。建立健全土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)制度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)體系縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的職責(zé)予以明確，制訂了土地流轉(zhuǎn)合同、土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬等示范文本，讓維護(hù)農(nóng)民權(quán)益落在實(shí)處。

4、完善土地流轉(zhuǎn)合同管理。推行全市統(tǒng)一格式的土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，統(tǒng)一合同編號(hào)方法。為充分保障農(nóng)民權(quán)益，在合同示范文本中明確建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格遞增機(jī)制，對(duì)流轉(zhuǎn)期限長的合同,考慮到物價(jià)上漲等因素影響流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的實(shí)際收益問題，規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方分段確定流轉(zhuǎn)費(fèi)用或合理約定浮動(dòng)比率。積極指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，幫助協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，截至2015年底全市土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到86.6%。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同審核，規(guī)范合同登記，建立土地流轉(zhuǎn)合同臺(tái)賬。進(jìn)一步落實(shí)流轉(zhuǎn)合同備案制，規(guī)范合同檔案管理，要求對(duì)流轉(zhuǎn)期限五年以上的流轉(zhuǎn)合同移交縣檔案館保存。

5、強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)扶持服務(wù)。以市委、市政府辦公廳名義先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》（唐辦發(fā)〔2009〕31號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》（唐辦發(fā)〔2010〕26號(hào)）、《關(guān)于加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》（唐政辦發(fā)〔2014〕21號(hào)）等文件，加大了對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策扶持力度。玉田縣、遷安市、豐南區(qū)、豐潤區(qū)等地專門出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策并落實(shí)資金。指導(dǎo)各級(jí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)提供法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)信息、合同簽訂等服務(wù)，著力加強(qiáng)對(duì)較大規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的跟蹤服務(wù)。著力培樹土地流轉(zhuǎn)典型，共投入資金約200萬元進(jìn)行扶持服務(wù)，先后培育土地流轉(zhuǎn)先進(jìn)典型64個(gè)、土地規(guī)模流轉(zhuǎn)示范點(diǎn)84個(gè)、土地股份合作社典型5個(gè)，以點(diǎn)代面，推動(dòng)了全市農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。編制《唐山市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證（樣式）》及管理辦法，為規(guī)模經(jīng)營主體抵押貸款奠定基礎(chǔ)。多次通過報(bào)紙、電臺(tái)、電視等媒介，制作專題節(jié)目，宣傳土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)及典型經(jīng)驗(yàn)，營造良好的輿論氛圍。

6、嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管。我市對(duì)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作高度重視，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問題，唐山市農(nóng)牧局先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的通知》等文件，強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)管理部門的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，推進(jìn)全市土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。建立土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管制度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的資質(zhì)審查、合同履行等土地流轉(zhuǎn)的全過程進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制，發(fā)現(xiàn)流入方違規(guī)行為及時(shí)制止并糾正，防止以土地流轉(zhuǎn)名義侵害農(nóng)民合法權(quán)益的事件發(fā)生。先后多次在全市范圍內(nèi)開展土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)檢查活動(dòng)，并下發(fā)通報(bào)，及時(shí)督促有關(guān)縣（市）區(qū)對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，進(jìn)一步規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為。

三、存在問題

我市的土地流轉(zhuǎn)在一系列的政策措施推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)健康發(fā)展，對(duì)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)農(nóng)民增收起到了推動(dòng)作用，但是與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新常態(tài)新要求還有差距，存在一些問題：一是土地流轉(zhuǎn)行為有待于進(jìn)一步規(guī)范。由于缺少硬性規(guī)定等約束機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)資金等激勵(lì)機(jī)制，有的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地不經(jīng)過村、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，合同不備案，造成流轉(zhuǎn)糾紛隱患和調(diào)處困難。二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化問題的監(jiān)管機(jī)制有待于完善。農(nóng)業(yè)部門和國土資源管理部門監(jiān)管職責(zé)不太明確，協(xié)作機(jī)制不太健全。三是政策扶持力度需進(jìn)一步加大。我市近年來出臺(tái)了一系列扶持政策，但落實(shí)資金有限，與其他地市存在一定差距。四是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制缺失。現(xiàn)行政策法律體系中，對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，雙方違約代價(jià)偏低，使得風(fēng)險(xiǎn)居高不下。同時(shí)，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)比較大，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和經(jīng)營主體的利益難以得到保障。

四、幾點(diǎn)建議

1、將國家有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面的政策，用法規(guī)的形式加以明確，對(duì)流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務(wù)、執(zhí)法主體、管理行為等加以規(guī)范，明確對(duì)土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)行為處罰措施等，做到有法可依。

2、進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)部門和國土資源管理部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化問題的監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)建立健全相互配合、密切協(xié)作的工作機(jī)制。

3、加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策扶持引導(dǎo)力度。設(shè)置土地流轉(zhuǎn)扶持獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方給予獎(jiǎng)補(bǔ)，將各類涉農(nóng)項(xiàng)目優(yōu)先集中扶持土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體，鼓勵(lì)、支持土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

4、建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是落實(shí)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂時(shí)，由受讓方繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金，為履行合同約定提供保障。二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，縣（區(qū)）財(cái)政每年根據(jù)土地流轉(zhuǎn)情況，從財(cái)政支農(nóng)資金中提取一定比例資金，對(duì)因自然災(zāi)害等給流轉(zhuǎn)雙方造成的損失給予補(bǔ)償。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。針對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)多推出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，增強(qiáng)經(jīng)營主體的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

（作者單位：唐山市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心）