劉艷秋 宋建坡 劉 洋

關(guān)于依法加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理的思考

劉艷秋 宋建坡 劉 洋

近年來(lái)，我市高度重視土地流轉(zhuǎn)工作，在全省率先建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)體系，為正確引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)做了大量工作，發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我市土地流轉(zhuǎn)總體形勢(shì)良好，土地流轉(zhuǎn)行為比較規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)發(fā)展健康平穩(wěn)。但是隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元化，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)合同不夠規(guī)范、合同簽訂率和備案率不夠高，出現(xiàn)了個(gè)別土地規(guī)模主體涉嫌打政策“擦邊球”的現(xiàn)象。針對(duì)目前土地流轉(zhuǎn)工作面臨的新常態(tài)，土地流轉(zhuǎn)工作既要重視進(jìn)度，更要重視規(guī)范運(yùn)作，保證質(zhì)量，注重效果。因此，當(dāng)前加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管非常必要，以確保土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

一、嚴(yán)格堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的原則

1、依法監(jiān)管的原則。嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《河北省農(nóng)村土地承包條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，確保土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和一貫性。

2、分類(lèi)監(jiān)管的原則。實(shí)行科學(xué)監(jiān)管，分類(lèi)指導(dǎo)，按照土地流轉(zhuǎn)面積、經(jīng)營(yíng)范圍、受讓主體類(lèi)型等條件，對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行綜合分析，科學(xué)分類(lèi)監(jiān)管，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的針對(duì)性。

3、公開(kāi)監(jiān)管的原則。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的公開(kāi)性和透明性，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作的有關(guān)情況公開(kāi)發(fā)布，接受公眾監(jiān)督，拓寬土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管渠道。

4、公平對(duì)待的原則。在開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作過(guò)程中，堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)辦事，做到一視同仁，公平對(duì)待每一個(gè)監(jiān)管對(duì)象。

二、明確土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的內(nèi)容

一是對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管。檢查土地流轉(zhuǎn)是否堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定、流轉(zhuǎn)形式的選擇是否由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益是否歸承包農(nóng)戶所有，流轉(zhuǎn)期限是否由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定；合同簽訂是否規(guī)范，是否使用全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同示范文本；涉及委托流轉(zhuǎn)的，是否簽訂書(shū)面的土地流轉(zhuǎn)委托書(shū)；土地流轉(zhuǎn)合同是否按照規(guī)定進(jìn)行登記備案；對(duì)流轉(zhuǎn)的土地涉及養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)等方面用地的，是否辦理審批備案相關(guān)手續(xù)；是否存在破壞耕地及非法占用基本農(nóng)田的情況。重點(diǎn)檢查土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途、借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)、以租代征等問(wèn)題。

二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的監(jiān)管。檢查是否存在指標(biāo)流轉(zhuǎn)，人為歸大堆、壘大戶的現(xiàn)象；著重檢查土地規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目是否存在脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，造成土地資源浪費(fèi)等情況。

三是對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)管。檢查各級(jí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的履職情況，是否有專(zhuān)職人員從事土地流轉(zhuǎn)工作，是否依法按照程序辦理土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，是否按照規(guī)定履行土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)及監(jiān)管職能；監(jiān)督地方政府、有關(guān)部門(mén)是否存在通過(guò)定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績(jī)效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象；農(nóng)村基層組織是否存在未經(jīng)農(nóng)戶書(shū)面委托，擅自決定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的現(xiàn)象；是否存在以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)；是否有基層干部私相授受，謀取私利。

三、建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系

1、政府負(fù)責(zé)，明確職責(zé)，上下配合。建立健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系，上下配合，聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。市政府負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作的開(kāi)展，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)開(kāi)展檢查工作；縣級(jí)政府要按照市政府的安排，做好土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作的組織協(xié)調(diào)，適時(shí)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法檢查；鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門(mén)，落實(shí)責(zé)任分工，依法開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管具體工作，加強(qiáng)信息收集，及時(shí)將土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)問(wèn)題報(bào)告有關(guān)部門(mén)；村民委員會(huì)要依法監(jiān)督受讓方按照合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地，制止損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為，并及時(shí)提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)處理。

2、部門(mén)聯(lián)動(dòng)，齊抓共管，形成合力。各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）、國(guó)土、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、信訪等部門(mén)要建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確職責(zé)，各司其職，相互聯(lián)動(dòng)，通力合作，齊抓共管，形成合力，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作機(jī)制，建立聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，重點(diǎn)糾正和查處嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益和改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問(wèn)題。一是各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理。指導(dǎo)合同簽訂，落實(shí)登記備案制度，強(qiáng)化合同履行情況的監(jiān)督；加強(qiáng)流轉(zhuǎn)平臺(tái)管理服務(wù)，優(yōu)化流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境；做好土地流轉(zhuǎn)信息搜集，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題報(bào)告有關(guān)部門(mén)；加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善遭受損失。定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開(kāi)展監(jiān)督檢查，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為。二是各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，要嚴(yán)格執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和國(guó)土資源部《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕18號(hào)）等政策法規(guī)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途的管制。嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹(shù)及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)決查處通過(guò)“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。三是紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作中涉嫌違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的工作人員進(jìn)行處理。四是司法部門(mén)要做好相關(guān)法律支持，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)違法案件進(jìn)行依法處理。五是財(cái)政部門(mén)要加大扶持力度，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作專(zhuān)項(xiàng)資金，保障工作經(jīng)費(fèi)。六是信訪等其他部門(mén)要按照各自職能做好土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的相關(guān)工作。

3、公眾參與，社會(huì)監(jiān)督，公開(kāi)透明。一方面建立廣大群眾參與的社會(huì)化監(jiān)督體系，通過(guò)農(nóng)民舉報(bào)、媒體曝光等方式，拓寬對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督途徑，依法維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，切實(shí)保護(hù)土地資源。探索建立對(duì)土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)行為舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高公眾參與的積極性，形成行政監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督的有效結(jié)合。另一方面加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作的公開(kāi)化和透明化，將土地流轉(zhuǎn)違法規(guī)規(guī)案件的查處過(guò)程及結(jié)果向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督。對(duì)公眾舉報(bào)的案件，有關(guān)部門(mén)要及時(shí)依法進(jìn)行調(diào)查和處理，并將處理結(jié)果或調(diào)查進(jìn)展反饋舉報(bào)人。

四、強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的手段

1、建立土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管制度

各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況的監(jiān)管，定期進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)巡查，并加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)密切合作，切實(shí)杜絕以土地流轉(zhuǎn)之名改變農(nóng)用地性質(zhì)的現(xiàn)象發(fā)生。市級(jí)每年不定期組織開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)情況的抽查，尤其是對(duì)規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督；縣（市）區(qū)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)每季度要組織開(kāi)展一次土地流轉(zhuǎn)情況的巡查，建立巡查記錄；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行動(dòng)態(tài)，糾正違規(guī)流轉(zhuǎn)行為，確保土地有效利用。各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)對(duì)于檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)報(bào)告有關(guān)部門(mén)依法進(jìn)行處理。

2、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法檢查工作力度

加強(qiáng)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）、國(guó)土、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、信訪等部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，加大對(duì)涉嫌違法違規(guī)流轉(zhuǎn)土地案件進(jìn)行執(zhí)法檢查的力度。針對(duì)群眾舉報(bào)或排查出的土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)現(xiàn)象，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、涉嫌打政策“擦邊球”的現(xiàn)象，要及時(shí)糾正，落實(shí)整改；對(duì)于借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，在流轉(zhuǎn)土地上建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、農(nóng)家樂(lè)、私人會(huì)所等行為由國(guó)土部門(mén)進(jìn)行依法處理，對(duì)涉嫌犯罪的依法由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

3、建立土地流轉(zhuǎn)整改落實(shí)回訪制度

各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問(wèn)題整改落實(shí)的督導(dǎo)工作，對(duì)于監(jiān)管檢查出的土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、沒(méi)有備案、沒(méi)有委托書(shū)、養(yǎng)殖和設(shè)施用地手續(xù)不全等問(wèn)題，要及時(shí)提出整改意見(jiàn)并嚴(yán)格抓好整改落實(shí)。要建立土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范項(xiàng)目的花名冊(cè)，建立健全回訪制度，落實(shí)責(zé)任到人，不定期開(kāi)展回訪檢查，切實(shí)加強(qiáng)整改督導(dǎo)工作，確保整改到位，土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范達(dá)標(biāo)。

五、強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的保障措施

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任分工。各級(jí)政府要全面領(lǐng)會(huì)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）精神，把土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作擺上重要議事日程，按照農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)主抓、有關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)的要求，建立職能明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。各級(jí)政府要組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)從維護(hù)農(nóng)民利益和保護(hù)耕地出發(fā)，履行好對(duì)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理的職責(zé)，建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系，保障土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

2、強(qiáng)化宣傳教育，引導(dǎo)規(guī)范流轉(zhuǎn)。各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)要充分利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)、典型案例等內(nèi)容的宣傳報(bào)道。正確引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依法規(guī)范流轉(zhuǎn)土地，開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，切實(shí)增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)，杜絕違法違規(guī)流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象。引導(dǎo)廣大農(nóng)民增強(qiáng)法律意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，避免口頭流轉(zhuǎn)和私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

3、保證流轉(zhuǎn)質(zhì)量，注重工作效果。各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)，一方面要采取有力措施，積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；另一方面要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保證流轉(zhuǎn)質(zhì)量，確保土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。

4、保障人員經(jīng)費(fèi)，確保工作到位。各級(jí)政府要高度重視土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)工作人員，加大財(cái)政支持力度，保障土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)，研究制定配套措施，切實(shí)將土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作落到實(shí)處。

5、建立通報(bào)制度，落實(shí)責(zé)任追究。各級(jí)農(nóng)牧（農(nóng)經(jīng)）部門(mén)要建立對(duì)土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)行為的通報(bào)制度，及時(shí)將土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管檢查情況通報(bào)有關(guān)單位，并責(zé)令落實(shí)整改。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)行為，相關(guān)部門(mén)要嚴(yán)肅依法處理，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，絕不能姑息包庇。

（作者單位：唐山市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心）