王洪婧，呂 軍，張建華，蔡維生

(1.濰坊醫(yī)學院，山東 濰坊 261053；2.復旦大學，上海 200032)

我國食品安全領域的定位、使命與職責

王洪婧1，呂 軍2，張建華1，蔡維生1

(1.濰坊醫(yī)學院，山東 濰坊 261053；2.復旦大學，上海 200032)

采用文獻歸納、專家咨詢和小組座談等方法，歸納分析2003-2015年食品安全文獻資料，站在國家治理視角下，探討食品安全領域在政策規(guī)劃、監(jiān)管體系建設、食品供應鏈建設與管理、信息監(jiān)測與管理、服務過程和國際交流與合作6個方面的定位與職責。

食品安全；定位；使命；職責

近些年，食品安全領域問題眾多、事件頻發(fā)，“三聚氰胺”、“蘇丹紅”、“鎘大米”、“瘦肉精”等事件一次次敲響國家和人民的食品安全警鐘，倘若“吃得不安全”，一切皆為空談。一般而言，食品安全具有三層含義：一是指數(shù)量安全，即一個國家或地區(qū)的食物數(shù)量能夠滿足國民的基本生存所需[1]；二是指質(zhì)量安全，即食品中不含有可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)或因素[2]；三是指生態(tài)安全，即從發(fā)展角度要求食品的獲取注重生態(tài)保護和資源的可持續(xù)利用[3]。這里食品安全主要取質(zhì)量安全之義。

依據(jù)《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《新資源食品管理辦法》等法律法規(guī)對食品及相關產(chǎn)品的界定如圖1。

圖1 食品及其相關產(chǎn)品的界定圖

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

一般文獻：以CNKI為主要數(shù)據(jù)源系統(tǒng)收集文獻，形成2003-2015年分析文獻集790篇。

特種文獻：構建以食品及其相關產(chǎn)品的法律法規(guī)、其他規(guī)范性文件(包括國家發(fā)文、政策、通知、決定)和學位論文等`在內(nèi)的特種文獻集。

1.2 研究方法

通過文獻歸納法、專家咨詢法、小組座談法(包括預測研究組核心成員的“頭腦風暴法”)等多種方法，探討政策制定者和研究者對食品安全領域的各自認識和界定，進而形成二者所共識的“領域”范疇。

2 結果

2.1 食品安全領域的定位

在“衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型”和“供應鏈模型”的理論指導下，依據(jù)2015年《食品安全法》和2013年大部制改革關于國家衛(wèi)生和計劃生育委員會(簡稱衛(wèi)計委)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局(CFDA)、農(nóng)業(yè)部等食品安全監(jiān)管部門的職能設置，對我國食品安全領域的界定與定位如圖2。

圖2 食品安全領域的界定與定位

2.2 食品安全領域的使命

食品安全關乎國計民生，但近些年，我國食品安全事件頻發(fā)，嚴重威脅公民健康和財產(chǎn)安全，因此，“如何讓老百姓吃得放心，讓重大食品安全事件消失”就成了當前食品安全領域的重大使命。

2.3 食品安全領域的六大職責

我國食品安全領域主要由行政監(jiān)管和供應鏈兩大體系構成(如圖2)。其中，行政監(jiān)管體系涉及衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢等多個部門[4]；食品供應鏈系統(tǒng)涉及生產(chǎn)源頭、生產(chǎn)加工(包括食品包裝)和流通經(jīng)營(包括餐飲和消費)等環(huán)節(jié)。該領域承擔了政策規(guī)劃、監(jiān)管體系建設、食品供應鏈建設與管理、信息監(jiān)測與管理、服務過程、國際交流與合作6個方面的職責。在領域職責的實際運行中，監(jiān)管體系與供應鏈建設與管理的職責之間會有交叉與空白[5-6]。因此，既要協(xié)調(diào)好監(jiān)管體系內(nèi)部間的職責，也要協(xié)調(diào)好供應鏈體系上下間的職責與功能合作，還要處理好監(jiān)管體系與供應鏈體系中各環(huán)節(jié)的職責對接與合作。

食品安全領域涉及面廣且雜，只有在政府領導下，通過全社會的共同努力才能促進其良性發(fā)展。因為政府是人民權力的讓渡，負有促進健康和社會發(fā)展的重大使命，且政府在調(diào)動全社會力量解決食品安全問題中具有得天獨厚的優(yōu)勢[7]。

因此，監(jiān)管部門負有促進公眾飲食安全和生命健康的光榮職責。對此，其應以食品供應鏈建設為核心，以建立和提供優(yōu)良的食品安全服務體系為基礎；以加強協(xié)調(diào)機制建設為重點[8-9]；以保障各級監(jiān)管機構的執(zhí)行力為關鍵；以貫徹執(zhí)行食品安全政策法規(guī)為紐帶[10-11]，通過積極履行六大職責來實現(xiàn)重大食品安全問題的解決和公眾健康光榮使命的維護。

2.4 食品安全領域的具體任務

基于食品安全領域問題多、影響大的現(xiàn)狀，現(xiàn)階段和今后相當長的一段時間內(nèi)，領域肩負的任務會較為艱巨，重點包括6個方面。

一是政策規(guī)劃層面。制定與完善以新《食品安全法》為主的配套法律法規(guī)和執(zhí)法規(guī)范等；完善食品安全標準，并積極推行這一強制性標準；建設和完善風險監(jiān)測和評估、召回和檢驗管理等配套制度。

二是監(jiān)管體系層面。有效整合各級監(jiān)管機構、人員和資源；嚴抓部門間的協(xié)作與職責執(zhí)行；建設和完善監(jiān)管追責機制和信息發(fā)布機制；有效加強食品安全事故的處置。

三是供應鏈建設與管理層面。嚴抓生產(chǎn)源頭的環(huán)境污染、原材料污染、農(nóng)藥殘留等的控制與治理；加強對生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的資源配置、組織布局、人員準入和添加劑應用的建設和管理；規(guī)范和優(yōu)化流通經(jīng)營過程；加強對食品包裝、標識和市場準入的管理；加強供應鏈企業(yè)間的合作與分工。

四是信息監(jiān)測與管理層面。加強監(jiān)管部門間的信息建設與溝通管理；完善食品供應鏈企業(yè)間可追溯系統(tǒng)的建設與管理；促進政府監(jiān)管體系和食品供應鏈體系兩大系統(tǒng)的信息分析合作與共享利用[12]。

五是服務過程層面。應積極促進消費者維權體系、社會誠信制度建設；推進食品行業(yè)協(xié)會及多層面第三方社會監(jiān)督機制的建設。

六是國際交流與合作層面。我國食品安全工作的健康有序發(fā)展離不開國際社會的支持與幫助。因此，應積極促進食品安全的科學研究和食品安全標準的國際交流；加強食品安全檢驗檢測技術和其他方面經(jīng)驗技術的國際交流。

3 討論

3.1 明確領域研究的整體性，形成國家治理視角

食品安全領域雖涉及的點多面廣，但其作為一個領域具有整體性。現(xiàn)階段該領域的眾多研究，因不同專業(yè)的成熟度各異，研究視角各有不同，如技術研發(fā)者主要關注科技的發(fā)明和利用；決策者和監(jiān)管者主要關注政策的制定與實施；生產(chǎn)經(jīng)營者更多的關注企業(yè)利潤；消費者則關注吃飽、吃好和吃得安全問題。這些研究要么圍繞監(jiān)管者，要么圍繞生產(chǎn)經(jīng)營者，要么圍繞消費者……這種研究態(tài)勢相對于領域的整體性而言，存在一定的局限性和片面性，正如蘇軾的寓理詩《題西林壁》所述：“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同。不識廬山真面目，只緣身在此山中?！边@說明因所處的位置不同，看問題的出發(fā)點就不同，對事物的認識也就難免有一定的局限性，因此，要認識事物的真相與全貌，必須站得高、看得遠才行。而食品安全問題的解決恰恰是一項系統(tǒng)工程，所以，本研究是在已有學者的研究基礎上，從國家宏觀治理視角出發(fā)，對我國食品安全領域作出的明確界定。

3.2 明確使命，統(tǒng)一價值觀

雖然“讓老百姓吃得放心”的使命不言而喻，但現(xiàn)實卻是眾多價值觀的碰撞，如消費者對“黑暗料理”的態(tài)度，吃不到時罵城管監(jiān)管太嚴，吃壞肚子時又罵城管監(jiān)管不到位，這種矛盾心理折射出消費者在食品安全問題上的價值觀沖突。對此，“手表定律”(Watch Law)可以很好地解釋這種沖突，即對一個人而言不能同時選擇兩種不同的價值觀，否則他的行為將陷于混亂。簡單講，更多的選擇和標準只會讓人無所適從。所以，本研究是站在國家治理高度，以國民健康和社會發(fā)展為己任，從根本上建立“保障個人利益和國家利益有效實現(xiàn)”的統(tǒng)一價值觀。

3.3 明確職責，探討具體任務

在食品安全使命的指引下，基于統(tǒng)一的價值觀，該領域明確了六大職責，這些職責的有效實現(xiàn)，可以滿足老百姓“吃得安全”的基本訴求，而每個職責的實現(xiàn)又依賴于每一項具體任務的有效實施。但現(xiàn)實中，若干任務的實施還存在層層阻礙，如有研究提出我國食品安全政策的協(xié)調(diào)性和適應性明顯不足[13]；有的提出多頭管理效果差，監(jiān)管效果差強人意[14]；有的則提出食品供應鏈難以建立一個比較完整的供應鏈數(shù)據(jù)庫，基礎信息嚴重匱乏，食品可追溯的實現(xiàn)無從談起[15]。以上研究均表明現(xiàn)實困難的存在。因此通過領域界定既明確職責，又結合現(xiàn)實進一步提出保障職責實現(xiàn)的具體任務。

3.4 挖掘問題根源，框定領域治理范圍

目前，我國食品安全監(jiān)管體制和法律體系已基本建立，但供應鏈涉及的企業(yè)多、環(huán)節(jié)多，且環(huán)環(huán)相扣，哪一環(huán)節(jié)或環(huán)節(jié)間的接縫出現(xiàn)紕漏都會危及食品安全?！岸囝^監(jiān)管”表面上看似有問題，但實質(zhì)不是問題，因為供應鏈多環(huán)節(jié)的特點決定了不同部門各司其責進行監(jiān)管的內(nèi)在必要性，那問題根源在哪呢？其主要體現(xiàn)在三方面：一是高層協(xié)調(diào)部門的協(xié)調(diào)職能虛化，缺乏權威性，不能很好地協(xié)調(diào)中央乃至地方監(jiān)管部門間的監(jiān)管職責，一旦發(fā)生問題，監(jiān)管部門無所適從，易出現(xiàn)交叉監(jiān)管、監(jiān)管空白和相互推諉等現(xiàn)象[16]；二是中央與地方的聯(lián)動不足，加之地方利益的驅(qū)動，弱化了食品安全政策、法規(guī)和標準的執(zhí)行力；三是對監(jiān)管中的不當行政行為和對不法食品企業(yè)缺乏嚴厲的追責和懲罰機制，不能有效杜絕類似事件的再次發(fā)生。因此，食品安全領域使命、職責和任務的最終確定，框定了領域治理范圍，為有針對性的解決食品安全問題提供了依據(jù)。

3.5 領域界定過程中存在的待完善之處

領域界定雖經(jīng)多次理論驗證，但萬事皆有利弊，在將理論轉化為現(xiàn)實的過程中仍存在一定的待完善之處：一方面需要與政策制定者進行進一步的溝通和研究，以減少研究者在領域界定時存在的局限，使得做出的界定更為客觀也更易達成共識；另一方面需進一步實現(xiàn)領域界定中使命、職責和任務在理論范圍與現(xiàn)實范圍內(nèi)的對接，驗證和解決兩者間的差異，避免出現(xiàn)“決策盲點”。

[1] 蒲麗娟，王 偉.德法并濟：食品安全治理的根本路徑[J].理論導刊，2012，(6)：99-92.

[2] 王 鋒，魯?shù)裸y.食品安全危機下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012，(8)：71-72.

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[4] 吳菁菁.論我國的食品監(jiān)管體制[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2011，(5)：51-53.

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[16] 王洪婧，張建華，胡 勇.CAS理論下食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制研究[J].衛(wèi)生軟科學，2015，29(8)：470-472.

(本文編輯：張永光)

Research on the position，mission and duty of China’s food safety field

WANG Hong-jing1，LV Jun2，ZHANG Jian-hua1，CAI Wei-sheng1

(1.WeifangMedicalUniversity，WeifangShandong261053，China；2.FudanUniversity，Shanghai200032，China)

It uses the Methods of literature review，expert consultation and group discussion. Inductive analyzes food safety literature from 2003 to 2015. Stand on the perspective of national governance，to discusse six aspects’ position and duty such as policy planning，supervision system construction，construction and management of food supply chain，information monitoring and management，service process and international exchanges and cooperation in area of food safety.

food safety，position，mission，duty

2016-04-19

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.09.001

(山東省協(xié)同創(chuàng)新中心)“健康山東”重大社會風險預測與治理協(xié)同創(chuàng)新中心項目：食品安全領域風險評估與治本策略研究(XT1404001)；濰坊醫(yī)學院科技創(chuàng)新基金項目：我國食品安全領域監(jiān)管體制與協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的辯證研究(K1302025)。

王洪婧(1981-)，女，山東招遠人，碩士，講師，主要從事衛(wèi)生法學、食品安全方面的研究。

張建華(1970-)，男，教授，碩導，主要從事食品安全、醫(yī)政法學方面的研究。

R15

A

1003-2800(2016)09-0003-04

?本期關注：食品安全?