“史密斯模型”視角下公共場所控?zé)熇Ь旨安呗?/h1>
2016-02-17 08:35:14孔令乾
廣西醫(yī)學(xué) 2016年3期
孔令乾
(廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會，南寧市 530021，E-mail：10289137@qq.com)
衛(wèi)生管理
“史密斯模型”視角下公共場所控?zé)熇Ь旨安呗?/p>
孔令乾
(廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會，南寧市 530021，E-mail：10289137@qq.com)
一手煙和二手煙都會造成一系列社會不良后果，吸煙問題已成為公共政策問題引起各國的高度重視。我國吸煙人數(shù)眾多，控?zé)熯\動的開展，關(guān)系著公共衛(wèi)生和公共健康，也影響著我國社會和經(jīng)濟發(fā)展。本文通過“史密斯模型”的政策目標(biāo)、政策行動者、目標(biāo)群體、環(huán)境因素4個維度分析公共場所控?zé)熛嚓P(guān)政策執(zhí)行的影響因素，提出政府相關(guān)部門完善法規(guī)、干預(yù)宣傳、社會力量多方參與、個人自覺提高控?zé)熞庾R等控?zé)煵呗浴?/p>
吸煙；公共衛(wèi)生；史密斯模型；公共場所；控?zé)?/p>
我國是人口大國，亦為煙草大國，也是煙民大國。有研究表明，吸煙是危害公眾健康的最主要因素之一[1]。腫瘤、慢性肺病、心腦血管疾病等常見病多與吸煙有密切關(guān)系。近年，北京、上海等多個城市和地區(qū)出臺了在公共場所禁煙和控?zé)煹南嚓P(guān)法規(guī)。為了兌現(xiàn)2008年的“無煙奧運”和2010年的“無煙世博”承諾，北京和上海將公共場所禁煙政策推向高潮。目前，醫(yī)院、學(xué)校、銀行、超市等公共場所的吸煙現(xiàn)象得到了明顯改善，但我國公共場所控?zé)熜蝿菀廊粐?yán)峻。推進公共場所控?zé)熞殉蔀楫?dāng)務(wù)之急。公共場所控?zé)熓且豁椫卮蟮墓舱摺１疚囊浴笆访芩鼓Ｐ汀睘橐暯?，從政策目?biāo)、政策行動者、目標(biāo)群體、環(huán)境因素4個方面分析政策執(zhí)行的影響因素。針對控?zé)熣邎?zhí)行的影響因素，提出健康教育、行政管理、社會支持的控?zé)煵呗浴?/p>
1 控?zé)煴尘?/h2>
我國推行控?zé)熣咂鹗加?0世紀(jì)70年代末。2003年世界衛(wèi)生大會通過的《煙草控制框架公約》[2]要求，各地的締約方都要采取和實行有效的相關(guān)行政法規(guī)，旨在避免在室內(nèi)的公共場所接觸煙草煙霧[3]。我國加入這一公約以來，采取了多種辦法進行控?zé)?，也取得了很大進步，但是老百姓對控?zé)煿ぷ骷捌涑尚дJ(rèn)同感不高，主要表現(xiàn)在吸煙人數(shù)沒有下降，煙草方面的消費繼續(xù)增長，相關(guān)控?zé)熞?guī)定形同虛設(shè)?？?zé)煿ぷ魇强简炚纳鐣卫砟芰腿嗣袢罕妼φ卫砟芰π判牡闹匾饬繕?biāo)準(zhǔn)。隨著控?zé)熯\動的持續(xù)推進，國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要[4]對控?zé)煿ぷ魈岢隽嗣鞔_的要求：“全面推行公共場所禁煙勢在必行”。隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，群眾法律意識明顯提高，在物質(zhì)文化需求不斷得到滿足時，群眾對精神和健康的需求也日益提升，這已引起了政府的重視。在控?zé)煿ぷ鞣矫?，政府相關(guān)部門采取了相應(yīng)的辦法，但是力度和效果仍有待提升。目前我國還沒有一套公認(rèn)的公共場所控?zé)煼ㄒ?guī)，現(xiàn)行的控?zé)熣咧饕鶕?jù)地方性法規(guī)制訂。雖然有國家簽署的公約，但地方性控?zé)煼ㄒ?guī)在形式、內(nèi)容上與《煙草控制框架公約》約定有差距。當(dāng)前中國推行的控?zé)煼ㄒ?guī)存在的主要問是表現(xiàn)為兩個方面，一是控?zé)煼ㄒ?guī)的覆蓋率不高，控?zé)焾鏊抻跁h室、圖書館、歌舞廳、影劇院等部分公共場所；二是法規(guī)相關(guān)規(guī)定非常模糊，可行性不高，行業(yè)的規(guī)定缺乏強制性，執(zhí)法的主體也不夠明確。
控?zé)熥鳛楫?dāng)前公共政策的一個主要議題，涉及的主體和行動都非常廣。美國學(xué)者史密斯認(rèn)為，政策實施中所牽涉的主要因素包括一是理想化的政策、二是執(zhí)行機構(gòu)、三是目標(biāo)群體、四是環(huán)境因素，這個模型稱“史密斯模型”[3]。如圖1。筆者采用史密斯模型分析國家公共場所控?zé)熣叩膱?zhí)行情況，淺析該項政策執(zhí)行至今的影響因素，為推動公共場所控?zé)熯\動提供參考。
圖1 政策執(zhí)行過程史密斯模型
2 公共場所控?zé)熇Ь?/h2>
2.1 政策目標(biāo) 政策目標(biāo)主要指那些合理、合法、可行的政策方案。政策目標(biāo)可分為政策的淵源、類型、范圍、形式以及公眾認(rèn)識。首先，從《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》到各級地方政府頒布實施的控?zé)熚募砜?，政策目?biāo)具有合法性；其次，各項控?zé)煑l例是在當(dāng)前煙草已成為嚴(yán)重危害人類健康的主要殺手之一，目前我國人群的吸煙率仍居高不下，而且吸煙量有增加趨勢的情況下制訂，所以具有合理性；最后，由于世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》已經(jīng)在我國生效，并且社會公眾對吸煙有害健康意識理解的加深，所以公眾場所控?zé)熣叩膱?zhí)行具有可行性。雖然公共場所控?zé)熣咄菩幸詠砣〉昧艘欢ǖ某尚В蔷W(wǎng)吧、餐飲、娛樂、會議室等場所禁煙令幾乎成為一紙空文，市民對禁煙標(biāo)志牌視而不見的情形時有發(fā)生，吸煙區(qū)與非吸煙區(qū)界限模糊、劃分不嚴(yán)。
2.2 政策行動者 一項公共政策的執(zhí)行成功，離不開政策行動者的支持。由于政策行動者對政策過程以及政策結(jié)果有著重要作用，因而受到政策研究者的高度關(guān)注。在我國控?zé)熣哳I(lǐng)域中，主要的政策行動者包括兩個層面，在國際層面，有世界衛(wèi)生組織；在國內(nèi)層面，包括國家行動者和社會行動者。國家行動者主要有國家發(fā)改委、衛(wèi)生計生委、煙草專賣局及地方政府等。社會行動者主要是指控?zé)焻f(xié)會等。由于各層面及各種行動者的文化背景不同，價值取向不同，利益訴求不同，因而他們在中國控?zé)熣咧羞M行互動，發(fā)揮不同的作用，從而影響中國控?zé)熯\動的發(fā)展(見圖2)。因此，要充分加強控?zé)熣哒咧g的溝通、交流及合作，才能更好地推動中國控?zé)煿ぷ鞯拈_展。
圖2 控?zé)熣咝袆诱呒捌潢P(guān)系
2.2.1 稅費方面：一直以來，煙草稅收在我國的稅收收入中占有很大的比重。政府在推行控?zé)熣邥r難免缺乏堅定的共識和堅強的意志，導(dǎo)致控?zé)熣哒w的框架長期以來相對松散，相關(guān)立法滯后，禁煙措施無力。據(jù)統(tǒng)計，2010年煙草行業(yè)稅費收入達(dá)到4 988億元，占國家財政收入總額的6%[5]。國內(nèi)媒體報道，近年煙草業(yè)工商利稅連年大幅增長，2014年更是突破了萬億元大關(guān)，達(dá)到10 517.6億元[6]。在文明世界里，煙草制造行業(yè)屬于政府千方百計遏制的產(chǎn)業(yè)，還未有哪個國家的稅收收入讓煙草行業(yè)占了鰲頭。而在我國卻出現(xiàn)了這種情況，說明在煙草業(yè)的政策調(diào)控方面出現(xiàn)了問題。與國外的控?zé)熣咝麄飨啾龋瑖飧幼⒅匚鼰煂θ祟惿眢w產(chǎn)生的嚴(yán)重后果并直接在香煙盒上展示出吸煙造成的黑肺、肺癌等圖片，我國的控?zé)熥钪苯拥男麄鲃t是在香煙盒上簡單標(biāo)注“吸煙有害健康”。
2.2.2 售煙方面：作為中國煙草商的代表，國家煙草專賣局對控?zé)熛嚓P(guān)政策保持中立甚至是反對態(tài)度。根據(jù)《煙草控制框架公約》相關(guān)規(guī)定，該公約頒布3年后，卷煙制品包裝上都要求印有面積不低于30%，并且要可以輪換的健康警示語；公約生效5年以后，杜絕所有煙草廣告。鑒于此，到2008年，我國所有煙盒上2/3的面積都需要標(biāo)上警示語。但是，根據(jù)當(dāng)前的實際情況看，這些要求并沒有完全執(zhí)行。有的煙草企業(yè)甚至抵制控?zé)熯\動，片面強調(diào)煙草行業(yè)對稅收的貢獻(xiàn)以及煙草種植業(yè)增長邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟收入，很大程度上影響控?zé)煿ぷ鞯捻樌_展。
2.2.3 非政府組織：隨著政府簡政放權(quán)及非政府組織的快速發(fā)展，非政府組織在我國的控?zé)煿ぷ髦衅鹆朔e極而重要的作用。中國控?zé)焻f(xié)會作為推動控?zé)煹膶ｉT機構(gòu)，是控?zé)燁I(lǐng)域中得到政府支持的非政府組織。在倡導(dǎo)控?zé)熁顒?、開展控?zé)熃逃?、協(xié)助實施控?zé)熣叩确矫嫫鸬搅朔e極的作用。然而，由于非政府組織在中國的發(fā)展及影響并不能達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家的水平，該組織的政策影響力和資源動員能力仍是非常有限的，而當(dāng)前國家行動者尚未形成控?zé)煿沧R，非政府控?zé)熃M織很難發(fā)揮更大作用。
2.3 目標(biāo)群體 公共場所控?zé)煹膶ο笾饕俏鼰熑巳?，還有依靠煙草營利的一整條關(guān)系鏈。公共場所控?zé)熣叩耐七M會不同程度的影響到他們的利益，所以，政策執(zhí)行阻力很大程度上會受到目標(biāo)群體的影響。對于煙草的生產(chǎn)和銷售商來說，控?zé)熣叩某雠_直接地影響著他們的利益，故這部分群體會因為利益訴求不支持政策執(zhí)行；對于廣大的煙民來說，控?zé)熣叩膶嵤└淖兞怂麄兊纳盍?xí)慣，所以也會對政策的實施持反對態(tài)度。特別是當(dāng)前我國一半以上的卷煙生產(chǎn)及80%以上的煙葉生產(chǎn)都集中在邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于這些地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展都高度依賴煙草行業(yè)發(fā)展，這給控?zé)煿ず蛶Я司薮蟮淖枇Α?/p>
2.4 環(huán)境因素 政策環(huán)境是指政策制定之后，系統(tǒng)以外的全部與之相關(guān)的因素，這些因素是影響政策制訂與實施的各種自然和社會條件的總和[7]。具體的環(huán)境因素包括政治、經(jīng)濟、文化等方面[8]。第一，政治影響。與西方資本主義國家不同，我國長期實行高度集權(quán)的管理體制，權(quán)力往往高度集中，在政策執(zhí)行中強調(diào)“有令必行，有禁必止”，執(zhí)行人員缺乏主觀能動性。同時，不少政策執(zhí)行人員工作欠扎實，養(yǎng)成了“上級推一推，動一動”的工作應(yīng)付模式，造成公共場所控?zé)熯\動成效不明顯。第二，經(jīng)濟影響。據(jù)統(tǒng)計，分布在全國各地的種煙農(nóng)戶有130多萬，卷煙零售戶500多萬，煙草企業(yè)從業(yè)人員50多萬，與煙草經(jīng)營行業(yè)直接相關(guān)的人員都超過2 000萬，可見，煙草行業(yè)在就業(yè)、增收方面起到一定作用，對地方政府財政收入及經(jīng)濟收益起著重要作用。最后，文化影響。吸煙至今只有幾百年歷史，吸煙成癮主要受外界環(huán)境影響，例如好奇、模仿、交際需要、消愁、提神等?？?zé)熯\動的推行很難一時之間戒掉煙民的煙癮，故需從公共場所入手，循序漸進而改之。
3 公共場所控?zé)煵呗?/h2>
3.1 政府相關(guān)部門加強宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)變宣傳方式策略
3.1.1 出臺強有力全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)：要按照《煙草控制框架公約》要求并結(jié)合中國實際，完善控?zé)煹暮暧^規(guī)劃，出臺強有力全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)；進一步健全國家控?zé)熉募s機制，借鑒國際經(jīng)驗并深入研究中國具體國情，出臺具有中國特色、操作性強的國家煙草控制規(guī)劃及實施方案。
3.1.2 執(zhí)法部門加強執(zhí)法及監(jiān)督工作：一方面，要重視控?zé)焾?zhí)法隊伍的建設(shè)，探索與控?zé)熯\動法律法規(guī)相適應(yīng)的執(zhí)法模式。為此，可以借鑒國外的優(yōu)良做法，例如加大違法的處罰力度等。另一方面，要鼓勵民間組織、社會公眾、輿論媒體等積極參與控?zé)焾?zhí)法監(jiān)督，實行違規(guī)舉報制度和責(zé)任追究制度，加大公共場所禁煙的監(jiān)督檢查力度。
3.1.3 全方位多渠道廣泛宣傳，轉(zhuǎn)變控?zé)熜麄鞣绞剑阂⒅貙嵭?使吸煙有害健康的理念深入到每一個公民心中?？梢越梃b國外的宣傳內(nèi)容和方式，重點突出一手煙和二手煙對人體會產(chǎn)生哪些影響，使吸煙對身體的危害更形象，更深入人心。新聞媒體多刊登禁煙控?zé)煿嫘詮V告，不斷營造禁煙控?zé)煼諊?。廣泛宣傳有關(guān)法律、法規(guī)、戒煙知識和吸煙有害健康知識，倡導(dǎo)群眾在室內(nèi)公共場所自覺禁煙。
3.2 社會力量多方參與策略
3.2.1 社會多方參與控?zé)熁顒樱阂坏┪鼰熒习a后，戒煙是個艱苦的過程，除個人的努力外，家庭和社會的關(guān)心、支持和參與也非常重要，要充分體現(xiàn)控?zé)熯@一社會工程的艱巨性和復(fù)雜性，因此創(chuàng)造一個良好的戒煙環(huán)境將有利于控?zé)熯\動的開展。需要營造社會參與、相互關(guān)心、幫助的控?zé)煼諊?/p>
3.2.2 社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和群眾代表的參與：讓社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及群眾代積極參與控?zé)熣咧贫ㄟ^程，有利于大家對公共政策的認(rèn)可，了解現(xiàn)有問題及障礙，將更有利于控?zé)煼ㄒ?guī)的制訂和實施，推動控?zé)煿ぷ鞯拈_展。
3.3 個人自覺提高控?zé)熞庾R策略 公民意識與現(xiàn)代社會相稱，公民意識不發(fā)達(dá)，可以說社會還不完全具有現(xiàn)代性，哪怕它在物質(zhì)上“極大豐富”?？?zé)熓且粋€過程，需要循序漸進地執(zhí)行，也是對個人行為的調(diào)整，在很大程度上說，其更多體現(xiàn)的是公眾的公德意識。在控?zé)焼栴}上我們還不能簡單地用強制性的法律手段來禁止。為此，實施控?zé)煷胧┖吞岣吖姷慕麩熞庾R是一樣重要的工作。要提高公眾的禁煙意識，一方面從小開始教育青少年吸煙對健康的危害，使公民從小樹立遠(yuǎn)離香煙的意識；另一方面提高全民健康意識，強化吸煙有害健康意識。
4 結(jié) 語
吸煙是一種社會危害，控?zé)熑巳擞胸?zé)?？?zé)熓敲裥墓こ蹋彩巧鐣こ?。政府要營造良好的政策氛圍，有效推動控?zé)煿ぷ??？責(zé)煿ぷ饕獜墓舱邎?zhí)行過程出發(fā)，在控?zé)熣邎?zhí)行過程中，需要考慮的政策執(zhí)行因素主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體兩個因素。因此，在公共場所禁煙問題上，政府應(yīng)從宏觀層面進行規(guī)劃，把相關(guān)責(zé)任主體和利益主體納入其中，將控?zé)熣呒{入社會政策進行統(tǒng)籌規(guī)劃，形成人人參與控?zé)煹纳鐣諊?。唯有這樣才能打破當(dāng)前的控?zé)熇Ь郑玫芈男袊H控?zé)煿s，彰顯良好的國際形象，提升中國在國際上的地位。
[1] 岳經(jīng)綸,陳澤濤.不情愿的控?zé)熯\動:中國控?zé)熣叩陌l(fā)展及其局限[J].公共管理研究,2008,6:137-150.
[2] 中國人大網(wǎng).世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》[EB/OL].(2003-05-21)[2015-09-10].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-10/20/content_5343968.htm.
[3] 寧 騷.公共政策學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2010:386.
[4] 中央政府門戶網(wǎng)站.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[EB/OL].(2011-03-16)[2015-09-10].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.
[5] 新京報.中國煙草稅費占財政收入6% 三年內(nèi)禁煙難獲進展[N/OL].(2012-12-26)[2015-09-10].http://business.sohu.com/20121226/n361584721.shtml.
[6] 惠銘生.燕趙晚報:煙草行業(yè)利稅超萬億元是好事嗎[N/OL].(2015-01-16)[2015-09-10].http://opinion.people.com.cn/n/2015/0116/c1003-26396694.html.
[7] 吳 勝,張鳳軍.公共政策執(zhí)行難的原因分析[J].中共成都市委黨校學(xué)報,2003,(5):51-52.
[8] 陳振明.公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)[M].中國人民大學(xué)出版社,2004:250.
孔令乾(1980～)，男，本科，主治醫(yī)師，研究方向：公共衛(wèi)生管理及衛(wèi)生行政管理。
R 197
B
0253-4304(2016)03-0440-03
10.11675/j.issn.0253-4304.2016.03.44
2015-09-16
2015-12-02)
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吸煙；公共衛(wèi)生；史密斯模型；公共場所；控?zé)?/p>
我國是人口大國，亦為煙草大國，也是煙民大國。有研究表明，吸煙是危害公眾健康的最主要因素之一[1]。腫瘤、慢性肺病、心腦血管疾病等常見病多與吸煙有密切關(guān)系。近年，北京、上海等多個城市和地區(qū)出臺了在公共場所禁煙和控?zé)煹南嚓P(guān)法規(guī)。為了兌現(xiàn)2008年的“無煙奧運”和2010年的“無煙世博”承諾，北京和上海將公共場所禁煙政策推向高潮。目前，醫(yī)院、學(xué)校、銀行、超市等公共場所的吸煙現(xiàn)象得到了明顯改善，但我國公共場所控?zé)熜蝿菀廊粐?yán)峻。推進公共場所控?zé)熞殉蔀楫?dāng)務(wù)之急。公共場所控?zé)熓且豁椫卮蟮墓舱摺１疚囊浴笆访芩鼓Ｐ汀睘橐暯?，從政策目?biāo)、政策行動者、目標(biāo)群體、環(huán)境因素4個方面分析政策執(zhí)行的影響因素。針對控?zé)熣邎?zhí)行的影響因素，提出健康教育、行政管理、社會支持的控?zé)煵呗浴?/p>
1 控?zé)煴尘?/h2>
我國推行控?zé)熣咂鹗加?0世紀(jì)70年代末。2003年世界衛(wèi)生大會通過的《煙草控制框架公約》[2]要求，各地的締約方都要采取和實行有效的相關(guān)行政法規(guī)，旨在避免在室內(nèi)的公共場所接觸煙草煙霧[3]。我國加入這一公約以來，采取了多種辦法進行控?zé)?，也取得了很大進步，但是老百姓對控?zé)煿ぷ骷捌涑尚дJ(rèn)同感不高，主要表現(xiàn)在吸煙人數(shù)沒有下降，煙草方面的消費繼續(xù)增長，相關(guān)控?zé)熞?guī)定形同虛設(shè)?？?zé)煿ぷ魇强简炚纳鐣卫砟芰腿嗣袢罕妼φ卫砟芰π判牡闹匾饬繕?biāo)準(zhǔn)。隨著控?zé)熯\動的持續(xù)推進，國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要[4]對控?zé)煿ぷ魈岢隽嗣鞔_的要求：“全面推行公共場所禁煙勢在必行”。隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，群眾法律意識明顯提高，在物質(zhì)文化需求不斷得到滿足時，群眾對精神和健康的需求也日益提升，這已引起了政府的重視。在控?zé)煿ぷ鞣矫?，政府相關(guān)部門采取了相應(yīng)的辦法，但是力度和效果仍有待提升。目前我國還沒有一套公認(rèn)的公共場所控?zé)煼ㄒ?guī)，現(xiàn)行的控?zé)熣咧饕鶕?jù)地方性法規(guī)制訂。雖然有國家簽署的公約，但地方性控?zé)煼ㄒ?guī)在形式、內(nèi)容上與《煙草控制框架公約》約定有差距。當(dāng)前中國推行的控?zé)煼ㄒ?guī)存在的主要問是表現(xiàn)為兩個方面，一是控?zé)煼ㄒ?guī)的覆蓋率不高，控?zé)焾鏊抻跁h室、圖書館、歌舞廳、影劇院等部分公共場所；二是法規(guī)相關(guān)規(guī)定非常模糊，可行性不高，行業(yè)的規(guī)定缺乏強制性，執(zhí)法的主體也不夠明確。
控?zé)熥鳛楫?dāng)前公共政策的一個主要議題，涉及的主體和行動都非常廣。美國學(xué)者史密斯認(rèn)為，政策實施中所牽涉的主要因素包括一是理想化的政策、二是執(zhí)行機構(gòu)、三是目標(biāo)群體、四是環(huán)境因素，這個模型稱“史密斯模型”[3]。如圖1。筆者采用史密斯模型分析國家公共場所控?zé)熣叩膱?zhí)行情況，淺析該項政策執(zhí)行至今的影響因素，為推動公共場所控?zé)熯\動提供參考。
圖1 政策執(zhí)行過程史密斯模型
2 公共場所控?zé)熇Ь?/h2>
2.1 政策目標(biāo) 政策目標(biāo)主要指那些合理、合法、可行的政策方案。政策目標(biāo)可分為政策的淵源、類型、范圍、形式以及公眾認(rèn)識。首先，從《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》到各級地方政府頒布實施的控?zé)熚募砜?，政策目?biāo)具有合法性；其次，各項控?zé)煑l例是在當(dāng)前煙草已成為嚴(yán)重危害人類健康的主要殺手之一，目前我國人群的吸煙率仍居高不下，而且吸煙量有增加趨勢的情況下制訂，所以具有合理性；最后，由于世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》已經(jīng)在我國生效，并且社會公眾對吸煙有害健康意識理解的加深，所以公眾場所控?zé)熣叩膱?zhí)行具有可行性。雖然公共場所控?zé)熣咄菩幸詠砣〉昧艘欢ǖ某尚В蔷W(wǎng)吧、餐飲、娛樂、會議室等場所禁煙令幾乎成為一紙空文，市民對禁煙標(biāo)志牌視而不見的情形時有發(fā)生，吸煙區(qū)與非吸煙區(qū)界限模糊、劃分不嚴(yán)。
2.2 政策行動者 一項公共政策的執(zhí)行成功，離不開政策行動者的支持。由于政策行動者對政策過程以及政策結(jié)果有著重要作用，因而受到政策研究者的高度關(guān)注。在我國控?zé)熣哳I(lǐng)域中，主要的政策行動者包括兩個層面，在國際層面，有世界衛(wèi)生組織；在國內(nèi)層面，包括國家行動者和社會行動者。國家行動者主要有國家發(fā)改委、衛(wèi)生計生委、煙草專賣局及地方政府等。社會行動者主要是指控?zé)焻f(xié)會等。由于各層面及各種行動者的文化背景不同，價值取向不同，利益訴求不同，因而他們在中國控?zé)熣咧羞M行互動，發(fā)揮不同的作用，從而影響中國控?zé)熯\動的發(fā)展(見圖2)。因此，要充分加強控?zé)熣哒咧g的溝通、交流及合作，才能更好地推動中國控?zé)煿ぷ鞯拈_展。
圖2 控?zé)熣咝袆诱呒捌潢P(guān)系
2.2.1 稅費方面：一直以來，煙草稅收在我國的稅收收入中占有很大的比重。政府在推行控?zé)熣邥r難免缺乏堅定的共識和堅強的意志，導(dǎo)致控?zé)熣哒w的框架長期以來相對松散，相關(guān)立法滯后，禁煙措施無力。據(jù)統(tǒng)計，2010年煙草行業(yè)稅費收入達(dá)到4 988億元，占國家財政收入總額的6%[5]。國內(nèi)媒體報道，近年煙草業(yè)工商利稅連年大幅增長，2014年更是突破了萬億元大關(guān)，達(dá)到10 517.6億元[6]。在文明世界里，煙草制造行業(yè)屬于政府千方百計遏制的產(chǎn)業(yè)，還未有哪個國家的稅收收入讓煙草行業(yè)占了鰲頭。而在我國卻出現(xiàn)了這種情況，說明在煙草業(yè)的政策調(diào)控方面出現(xiàn)了問題。與國外的控?zé)熣咝麄飨啾龋瑖飧幼⒅匚鼰煂θ祟惿眢w產(chǎn)生的嚴(yán)重后果并直接在香煙盒上展示出吸煙造成的黑肺、肺癌等圖片，我國的控?zé)熥钪苯拥男麄鲃t是在香煙盒上簡單標(biāo)注“吸煙有害健康”。
2.2.2 售煙方面：作為中國煙草商的代表，國家煙草專賣局對控?zé)熛嚓P(guān)政策保持中立甚至是反對態(tài)度。根據(jù)《煙草控制框架公約》相關(guān)規(guī)定，該公約頒布3年后，卷煙制品包裝上都要求印有面積不低于30%，并且要可以輪換的健康警示語；公約生效5年以后，杜絕所有煙草廣告。鑒于此，到2008年，我國所有煙盒上2/3的面積都需要標(biāo)上警示語。但是，根據(jù)當(dāng)前的實際情況看，這些要求并沒有完全執(zhí)行。有的煙草企業(yè)甚至抵制控?zé)熯\動，片面強調(diào)煙草行業(yè)對稅收的貢獻(xiàn)以及煙草種植業(yè)增長邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟收入，很大程度上影響控?zé)煿ぷ鞯捻樌_展。
2.2.3 非政府組織：隨著政府簡政放權(quán)及非政府組織的快速發(fā)展，非政府組織在我國的控?zé)煿ぷ髦衅鹆朔e極而重要的作用。中國控?zé)焻f(xié)會作為推動控?zé)煹膶ｉT機構(gòu)，是控?zé)燁I(lǐng)域中得到政府支持的非政府組織。在倡導(dǎo)控?zé)熁顒?、開展控?zé)熃逃?、協(xié)助實施控?zé)熣叩确矫嫫鸬搅朔e極的作用。然而，由于非政府組織在中國的發(fā)展及影響并不能達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家的水平，該組織的政策影響力和資源動員能力仍是非常有限的，而當(dāng)前國家行動者尚未形成控?zé)煿沧R，非政府控?zé)熃M織很難發(fā)揮更大作用。
2.3 目標(biāo)群體 公共場所控?zé)煹膶ο笾饕俏鼰熑巳?，還有依靠煙草營利的一整條關(guān)系鏈。公共場所控?zé)熣叩耐七M會不同程度的影響到他們的利益，所以，政策執(zhí)行阻力很大程度上會受到目標(biāo)群體的影響。對于煙草的生產(chǎn)和銷售商來說，控?zé)熣叩某雠_直接地影響著他們的利益，故這部分群體會因為利益訴求不支持政策執(zhí)行；對于廣大的煙民來說，控?zé)熣叩膶嵤└淖兞怂麄兊纳盍?xí)慣，所以也會對政策的實施持反對態(tài)度。特別是當(dāng)前我國一半以上的卷煙生產(chǎn)及80%以上的煙葉生產(chǎn)都集中在邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于這些地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展都高度依賴煙草行業(yè)發(fā)展，這給控?zé)煿ず蛶Я司薮蟮淖枇Α?/p>
2.4 環(huán)境因素 政策環(huán)境是指政策制定之后，系統(tǒng)以外的全部與之相關(guān)的因素，這些因素是影響政策制訂與實施的各種自然和社會條件的總和[7]。具體的環(huán)境因素包括政治、經(jīng)濟、文化等方面[8]。第一，政治影響。與西方資本主義國家不同，我國長期實行高度集權(quán)的管理體制，權(quán)力往往高度集中，在政策執(zhí)行中強調(diào)“有令必行，有禁必止”，執(zhí)行人員缺乏主觀能動性。同時，不少政策執(zhí)行人員工作欠扎實，養(yǎng)成了“上級推一推，動一動”的工作應(yīng)付模式，造成公共場所控?zé)熯\動成效不明顯。第二，經(jīng)濟影響。據(jù)統(tǒng)計，分布在全國各地的種煙農(nóng)戶有130多萬，卷煙零售戶500多萬，煙草企業(yè)從業(yè)人員50多萬，與煙草經(jīng)營行業(yè)直接相關(guān)的人員都超過2 000萬，可見，煙草行業(yè)在就業(yè)、增收方面起到一定作用，對地方政府財政收入及經(jīng)濟收益起著重要作用。最后，文化影響。吸煙至今只有幾百年歷史，吸煙成癮主要受外界環(huán)境影響，例如好奇、模仿、交際需要、消愁、提神等?？?zé)熯\動的推行很難一時之間戒掉煙民的煙癮，故需從公共場所入手，循序漸進而改之。
3 公共場所控?zé)煵呗?/h2>
3.1 政府相關(guān)部門加強宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)變宣傳方式策略
3.1.1 出臺強有力全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)：要按照《煙草控制框架公約》要求并結(jié)合中國實際，完善控?zé)煹暮暧^規(guī)劃，出臺強有力全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)；進一步健全國家控?zé)熉募s機制，借鑒國際經(jīng)驗并深入研究中國具體國情，出臺具有中國特色、操作性強的國家煙草控制規(guī)劃及實施方案。
3.1.2 執(zhí)法部門加強執(zhí)法及監(jiān)督工作：一方面，要重視控?zé)焾?zhí)法隊伍的建設(shè)，探索與控?zé)熯\動法律法規(guī)相適應(yīng)的執(zhí)法模式。為此，可以借鑒國外的優(yōu)良做法，例如加大違法的處罰力度等。另一方面，要鼓勵民間組織、社會公眾、輿論媒體等積極參與控?zé)焾?zhí)法監(jiān)督，實行違規(guī)舉報制度和責(zé)任追究制度，加大公共場所禁煙的監(jiān)督檢查力度。
3.1.3 全方位多渠道廣泛宣傳，轉(zhuǎn)變控?zé)熜麄鞣绞剑阂⒅貙嵭?使吸煙有害健康的理念深入到每一個公民心中?？梢越梃b國外的宣傳內(nèi)容和方式，重點突出一手煙和二手煙對人體會產(chǎn)生哪些影響，使吸煙對身體的危害更形象，更深入人心。新聞媒體多刊登禁煙控?zé)煿嫘詮V告，不斷營造禁煙控?zé)煼諊?。廣泛宣傳有關(guān)法律、法規(guī)、戒煙知識和吸煙有害健康知識，倡導(dǎo)群眾在室內(nèi)公共場所自覺禁煙。
3.2 社會力量多方參與策略
3.2.1 社會多方參與控?zé)熁顒樱阂坏┪鼰熒习a后，戒煙是個艱苦的過程，除個人的努力外，家庭和社會的關(guān)心、支持和參與也非常重要，要充分體現(xiàn)控?zé)熯@一社會工程的艱巨性和復(fù)雜性，因此創(chuàng)造一個良好的戒煙環(huán)境將有利于控?zé)熯\動的開展。需要營造社會參與、相互關(guān)心、幫助的控?zé)煼諊?/p>
3.2.2 社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和群眾代表的參與：讓社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及群眾代積極參與控?zé)熣咧贫ㄟ^程，有利于大家對公共政策的認(rèn)可，了解現(xiàn)有問題及障礙，將更有利于控?zé)煼ㄒ?guī)的制訂和實施，推動控?zé)煿ぷ鞯拈_展。
3.3 個人自覺提高控?zé)熞庾R策略 公民意識與現(xiàn)代社會相稱，公民意識不發(fā)達(dá)，可以說社會還不完全具有現(xiàn)代性，哪怕它在物質(zhì)上“極大豐富”?？?zé)熓且粋€過程，需要循序漸進地執(zhí)行，也是對個人行為的調(diào)整，在很大程度上說，其更多體現(xiàn)的是公眾的公德意識。在控?zé)焼栴}上我們還不能簡單地用強制性的法律手段來禁止。為此，實施控?zé)煷胧┖吞岣吖姷慕麩熞庾R是一樣重要的工作。要提高公眾的禁煙意識，一方面從小開始教育青少年吸煙對健康的危害，使公民從小樹立遠(yuǎn)離香煙的意識；另一方面提高全民健康意識，強化吸煙有害健康意識。
4 結(jié) 語
吸煙是一種社會危害，控?zé)熑巳擞胸?zé)?？?zé)熓敲裥墓こ蹋彩巧鐣こ?。政府要營造良好的政策氛圍，有效推動控?zé)煿ぷ??？責(zé)煿ぷ饕獜墓舱邎?zhí)行過程出發(fā)，在控?zé)熣邎?zhí)行過程中，需要考慮的政策執(zhí)行因素主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體兩個因素。因此，在公共場所禁煙問題上，政府應(yīng)從宏觀層面進行規(guī)劃，把相關(guān)責(zé)任主體和利益主體納入其中，將控?zé)熣呒{入社會政策進行統(tǒng)籌規(guī)劃，形成人人參與控?zé)煹纳鐣諊?。唯有這樣才能打破當(dāng)前的控?zé)熇Ь郑玫芈男袊H控?zé)煿s，彰顯良好的國際形象，提升中國在國際上的地位。
[1] 岳經(jīng)綸,陳澤濤.不情愿的控?zé)熯\動:中國控?zé)熣叩陌l(fā)展及其局限[J].公共管理研究,2008,6:137-150.
[2] 中國人大網(wǎng).世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》[EB/OL].(2003-05-21)[2015-09-10].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-10/20/content_5343968.htm.
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[4] 中央政府門戶網(wǎng)站.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[EB/OL].(2011-03-16)[2015-09-10].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.
[5] 新京報.中國煙草稅費占財政收入6% 三年內(nèi)禁煙難獲進展[N/OL].(2012-12-26)[2015-09-10].http://business.sohu.com/20121226/n361584721.shtml.
[6] 惠銘生.燕趙晚報:煙草行業(yè)利稅超萬億元是好事嗎[N/OL].(2015-01-16)[2015-09-10].http://opinion.people.com.cn/n/2015/0116/c1003-26396694.html.
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孔令乾(1980～)，男，本科，主治醫(yī)師，研究方向：公共衛(wèi)生管理及衛(wèi)生行政管理。
R 197
B
0253-4304(2016)03-0440-03
10.11675/j.issn.0253-4304.2016.03.44
2015-09-16
2015-12-02)
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