王謹(jǐn)，盧錚（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原　030006）

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殘疾人就業(yè)保障金制度的完善

王謹(jǐn)，盧錚
（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原030006）

〔摘要〕殘疾人就業(yè)保障金制度作為一項(xiàng)有效的制度安排，為增加殘疾人就業(yè)和參與社會(huì)事務(wù)發(fā)揮了非常重要的作用，但其在實(shí)施過程中存在諸多亟待解決的問題，因此，有必要對(duì)此項(xiàng)制度予以完善。一要提高認(rèn)識(shí)，杜絕拒繳殘保金現(xiàn)象；二要確立殘保金專戶，實(shí)行“收支一條線”；三要加大殘保金就業(yè)扶植力度，落實(shí)殘疾人就業(yè)政策；四要提高殘保金使用率，改變其狹窄的使用規(guī)定；五要賦予殘聯(lián)應(yīng)有的行政權(quán)力，增強(qiáng)殘保金使用效果。

〔關(guān)鍵詞〕殘疾人就業(yè)保障金；殘疾人就業(yè)保障金制度；殘保金專戶；殘疾人就業(yè)

殘疾人就業(yè)保障金簡(jiǎn)稱殘保金，是指安排殘疾人就業(yè)達(dá)不到省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的用人單位，根據(jù)地方有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資計(jì)算繳納用于殘疾人就業(yè)的專項(xiàng)資金。作為一項(xiàng)有效的制度安排，殘疾人就業(yè)保障金為增加殘疾人就業(yè)和參與社會(huì)事務(wù)發(fā)揮了非常重要的作用。尤其是近年來，殘保金統(tǒng)一由工商代收、地稅代征、財(cái)政代扣以后，征繳數(shù)額逐年增加，同時(shí)這一制度本身也逐漸被社會(huì)所理解。殘保金征收方式的變化和數(shù)量的增多，為殘疾人就業(yè)提供了較好的財(cái)力支持，大大推進(jìn)了我國(guó)殘疾人就業(yè)服務(wù)工作的開展。但是，我們?cè)趯?shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，殘保金政策的實(shí)施，無論在征收方面還是在使用方面，均存在諸多亟待解決的問題，因此，本文試圖就殘疾人就業(yè)保障金制度的完善途徑進(jìn)行初步探討。

一、提高認(rèn)識(shí)，杜絕拒繳殘保金現(xiàn)象

我國(guó)相關(guān)法律條文對(duì)于殘保金征收有明文規(guī)定。如果企業(yè)不能按比例安排殘疾人就業(yè)，就要依法依規(guī)繳納殘疾人就業(yè)保障金，用于保障殘疾人就業(yè)。各地要大力加強(qiáng)殘保金征收，完善征收措施、規(guī)范征收程序、加大征收力度，做到依法征收、應(yīng)收盡收；建立完善的責(zé)任追究制度，對(duì)于擅自多征、減征、緩征殘疾人就業(yè)保障金的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任人責(zé)任。但實(shí)際情況是，仍有很多單位既不按比例安排殘疾人就業(yè)，又拒絕繳納殘保金。如山西省某市區(qū)依照規(guī)定，應(yīng)收繳的殘保金數(shù)額在億元以上，而2013年實(shí)際征收到的只有2 000余萬元，其中市區(qū)所在地即占1 000余萬元，其余為市屬各縣的征繳額，各縣區(qū)的殘保金征繳數(shù)額遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)。目前，這種情況在全國(guó)各地尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)均相當(dāng)程度地存在著，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方，殘保金的征收狀況要好很多，但也做不到應(yīng)收盡收，最保守的估計(jì)，其實(shí)際征收數(shù)額與應(yīng)征收數(shù)額會(huì)相差3到4成。雖然一些地方法規(guī)明確指出，“無正當(dāng)理由逾期未繳納（殘保金）的，由殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)委托銀行收取，并從逾期之日加收應(yīng)繳金額5%的滯納金”，但在實(shí)際工作中，由于缺乏有效的制約措施，部分企業(yè)長(zhǎng)年拒繳殘保金，更談不上罰繳滯納金的情況了。

拒繳殘保金，從根本上說，是人們從思想上沒有認(rèn)識(shí)到繳納殘保金的重要性，與我們宣傳不到位、不重視有關(guān)。因此，我們?cè)跒闅埣踩说囊率匙⌒?、參與國(guó)家社會(huì)事務(wù)努力構(gòu)筑更好的無障礙設(shè)施的同時(shí)，更應(yīng)該花大力氣構(gòu)筑對(duì)殘疾人思想認(rèn)識(shí)上的“無障礙設(shè)施”，增強(qiáng)對(duì)殘疾人事業(yè)的宣傳力度、支持力度，在全社會(huì)營(yíng)造平等、關(guān)愛殘疾人事業(yè)的氛圍，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

二、確立殘保金專戶，實(shí)行“收支一條線”

征繳的殘保金，在國(guó)庫(kù)里被定性為“預(yù)算外資金”，這為資金的使用提供了方便，但殘聯(lián)在使用殘保金時(shí)，必須要經(jīng)過當(dāng)?shù)卣拓?cái)政部門的審批，由于種種原因，地方殘聯(lián)經(jīng)常會(huì)遇到使用殘保金困難，感到很無奈。如山西某縣財(cái)政賬面上有縣殘聯(lián)的殘保金1 300多萬元，但當(dāng)縣殘聯(lián)申請(qǐng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)時(shí)，縣政府和財(cái)政局卻聲稱沒錢，申請(qǐng)也白搭。國(guó)家對(duì)殘保金的管理規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”，是導(dǎo)致這一結(jié)果的直接原因。殘保金在地方政府財(cái)政里名為預(yù)算外專項(xiàng)基金，實(shí)為政府一般財(cái)政預(yù)算，政府擁有資金審批權(quán)，造成有的部門吃肉、有的部門喝湯、有的部門連湯也喝不上。因此，基層殘聯(lián)經(jīng)常為求得一個(gè)殘疾人就業(yè)項(xiàng)目資金費(fèi)盡口舌、跑爛鞋底。為殘疾人就業(yè)而忙碌的服務(wù)工作，實(shí)際上演變?yōu)閷?duì)基層殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員耐力和毅力的考驗(yàn)。與此相應(yīng)，殘保金使用也質(zhì)變?yōu)椤安皇菤埣踩朔?wù)機(jī)構(gòu)使得對(duì)不對(duì)，而是地方政府讓不讓你花的問題”，這就嚴(yán)重打擊了殘聯(lián)為殘疾人就業(yè)服務(wù)的積極性。

針對(duì)“收支兩條線”的弊端，應(yīng)當(dāng)確保殘聯(lián)作為殘保金的專有管理者與支配者，建立殘保金專戶，實(shí)行“收支一條線”，不應(yīng)和地方政府財(cái)政一鍋攪。只要加大審計(jì)力度，或者審計(jì)部門提前介入，就可保證殘保金使用得合理安全。

三、加大殘保金就業(yè)扶植力度，落實(shí)殘疾人就業(yè)政策

在調(diào)研中，基層殘聯(lián)工作人員反映，不少地方政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的殘保金繳納數(shù)目，是由當(dāng)?shù)卣S意規(guī)定的，為的是省事。雖近年來，殘保金征繳的總數(shù)在增加，但一些地方政府在繳納工作上還是很隨意。一些政府主管領(lǐng)導(dǎo)主觀上存在著一種固有的認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為從各單位、各部門收繳的殘保金最終要匯入地方政府財(cái)政，實(shí)際上是從下屬部門收上來，再由政府統(tǒng)籌安排撥下去，是左兜出右兜入，數(shù)目多少并不緊要。這種認(rèn)識(shí)造成的后果是，很多政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位根本就不知道繳納殘保金政策和“按比例就業(yè)政策”之間是什么關(guān)系。這樣一來，落實(shí)“按比例安排殘疾人就業(yè)”政策就更難了。一些政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位甚至認(rèn)為，殘聯(lián)征收殘保金就是為了錢，而不是為了殘疾人就業(yè)。地稅部門在向企業(yè)征收殘保金時(shí)，也是連同其他稅費(fèi)整塊收繳的。企業(yè)只問需要給國(guó)家交多少錢，而不問交的是什么名堂的錢。因此，繳納殘保金政策和“按比例安排殘疾人就業(yè)”政策之間的關(guān)系，在企業(yè)里同樣未引起重視，甚至存在著一些企業(yè)為了不接收殘疾人就業(yè)而“主動(dòng)”上繳殘保金的現(xiàn)象，弱化了“按比例安排殘疾人就業(yè)”政策。

所以，有必要采取措施促使殘保金用于就業(yè)扶植更適當(dāng)靈活。如一些市區(qū)殘聯(lián)建議，應(yīng)該對(duì)有創(chuàng)業(yè)能力的殘疾人所開發(fā)的有經(jīng)濟(jì)效益、又有輻射效應(yīng)的就業(yè)項(xiàng)目，在殘保金使用政策上給予無償扶植，不過，對(duì)開發(fā)項(xiàng)目的論證要做扎實(shí)?；蛘咴试S由殘疾人先申報(bào)自籌資金的開發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目成功且取得效益后，可用殘保金作為獎(jiǎng)勵(lì)資金予以補(bǔ)償?；蛘咴趯埍＝鹩糜诰蜆I(yè)扶貧貼息之外，直接將殘保金用于就業(yè)扶貧，比如用殘保金購(gòu)買生產(chǎn)要素?zé)o償給予殘疾人使用，如河南省洛陽(yáng)市殘聯(lián)在殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)完畢，電腦培訓(xùn)班的學(xué)員可以帶走為其培訓(xùn)準(zhǔn)備的電腦，縫紉班的學(xué)員可以帶走培訓(xùn)時(shí)所使用的縫紉機(jī)。

四、提高殘保金使用率，改變其狹窄的使用規(guī)定

依照國(guó)務(wù)院《殘疾人就業(yè)條例》第十六條規(guī)定，“依法征收的殘疾人就業(yè)保障金，應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)用于殘疾人職業(yè)培訓(xùn)以及為殘疾人提供就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助，任何組織或者個(gè)人不得貪污、挪用、截留或者私分”。為扶植殘疾人就業(yè)，政策允許殘保金以有償借貸方式，下借一部分給殘疾人進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)。但在實(shí)際中，不論是借貸后賺了錢的殘疾人，還是借貸后沒賺錢的殘疾人，多數(shù)拒還貸款。因?yàn)樗麄兪菤埣踩?，殘疾人服?wù)機(jī)構(gòu)對(duì)這種行為只能聽之任之、束手無策。由于多數(shù)情況下殘保金無法收回，所以以殘保金下借殘疾人進(jìn)行項(xiàng)目有償扶植的就業(yè)活動(dòng)，各地殘聯(lián)近年來搞得很少。另外，按照政策規(guī)定，征收來的殘保金還有用于“獎(jiǎng)勵(lì)積極吸納殘疾人就業(yè)的先進(jìn)單位”這一使用內(nèi)容，但在獎(jiǎng)勵(lì)形式上出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)為獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額大，殘聯(lián)舍不得；獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額較小，一些企業(yè)根本看不上。因此，獎(jiǎng)勵(lì)條款實(shí)際意義不大。還有一些企業(yè)看重的是榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，希望得到高規(guī)格的榮譽(yù)獎(jiǎng)，而這一點(diǎn)地方殘聯(lián)無法提供。所以，不少地方縣區(qū)殘聯(lián)在殘保金用于扶貧有償借貸、獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)等方面的活動(dòng)基本沒有實(shí)施。于是，一些縣區(qū)為了讓殘保金多發(fā)揮些作用，就在慰問、支持殘疾人大學(xué)生或殘疾大學(xué)生家庭上開支一部分，一些市區(qū)殘聯(lián)將一部分殘保金用于為殘疾人就業(yè)而進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。但依照《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》，這些做法都是違規(guī)的。于是，只剩下殘疾人就業(yè)培訓(xùn)這一塊可以使用殘保金了，這樣實(shí)際上等于有40%的殘保金躺在國(guó)家財(cái)庫(kù)里休眠。

針對(duì)大量殘保金閑置的同時(shí)又有大量殘疾人不能就業(yè)這一問題，政策可允許殘聯(lián)直接用殘保金為殘疾人購(gòu)買社會(huì)公益崗位，這正好符合殘疾人就業(yè)政策的價(jià)值目標(biāo)，且既省時(shí)又省力。因?yàn)楝F(xiàn)在許多地方殘聯(lián)搞的培訓(xùn)項(xiàng)目，花錢不少，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而真正能讓殘疾人就業(yè)的卻不多，而許多公益崗位如政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位門衛(wèi)人員、城市交通協(xié)管員、城市公共廁所維護(hù)員、單位門前自行車點(diǎn)看護(hù)員等，都是很多殘疾人可以做的。如果政策規(guī)定必須安排殘疾人，可由殘聯(lián)和政府或者政府之外的用人單位聯(lián)合，為大量城鄉(xiāng)殘疾人特別是城鄉(xiāng)40-50歲的殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

五、賦予殘聯(lián)應(yīng)有的行政權(quán)力，增強(qiáng)殘保金使用效果

依照規(guī)定，殘保金征繳上來之后統(tǒng)一歸入國(guó)庫(kù)，使用時(shí)“按照‘審批程序合規(guī)，支出范圍合理，使用結(jié)果有效’的原則”進(jìn)行，由殘聯(lián)申請(qǐng)，財(cái)政部門“嚴(yán)格審批”。這實(shí)際上是把殘疾人就業(yè)保障金變?yōu)閲?guó)庫(kù)資金，審批權(quán)交給財(cái)政部門是將對(duì)殘保金的支配權(quán)交給了財(cái)政部門。于是，就造成了基層殘聯(lián)部門了解情況，想有所作為，而不一定能申請(qǐng)到資金；審批部門不清楚情況，卻可以輕易決定是否批放殘保金的各自為政現(xiàn)象。

人社部、財(cái)政部、中國(guó)殘聯(lián)等聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)工作的通知》第十三條指出，“嚴(yán)格殘疾人就業(yè)保障金使用管理，確保專項(xiàng)用于殘疾人就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)工作。進(jìn)一步創(chuàng)新支持方式，提高資金使用效率。要加強(qiáng)殘疾人就業(yè)保障金征收使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁擅自減免以及截留、擠占、挪用殘疾人就業(yè)保障金”。而殘保金一旦進(jìn)入國(guó)庫(kù)，則“專項(xiàng)”不“?！绷?，而是在政府的財(cái)政大鍋里一塊攪，實(shí)際上在給政府支配殘保金方面提供了便利。有時(shí)候，地方殘聯(lián)能夠使用多少殘保金甚至與一個(gè)殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)交際能力的高低有直接關(guān)系。不僅如此，在調(diào)研中，某縣殘聯(lián)反映，曾有個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)，因和地稅部門領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不睦，擅令扣壓地稅部門因代收殘保金而應(yīng)得到的10%的手續(xù)費(fèi)，使得該縣地稅部門連續(xù)兩年拒絕代收殘保金，直到該縣領(lǐng)導(dǎo)換屆后，這一問題才得以解決。這些雖屬個(gè)別現(xiàn)象，但反映出地方政府對(duì)于殘保金的支配權(quán)過大，直接影響到地方殘疾人工作這一本質(zhì)問題。

所以，應(yīng)賦予殘聯(lián)應(yīng)有的行政權(quán)力，使其掌握的權(quán)力和實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)相匹配。殘疾人工作歸民政部門管轄時(shí)，是政府的一個(gè)正規(guī)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立出來后，承擔(dān)的仍然是政府的職能，但性質(zhì)屬于“亦官亦民”。正是殘聯(lián)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變，使得其為求一個(gè)殘疾人就業(yè)項(xiàng)目資金而跑斷腿、磨破嘴。執(zhí)行殘疾人政策是一項(xiàng)“應(yīng)然而必然”的工作，卻讓一個(gè)“應(yīng)然而非必然”的社會(huì)單位去執(zhí)行，這種職責(zé)和權(quán)力的不相稱，是殘聯(lián)在落實(shí)就業(yè)政策時(shí)有力使不出的關(guān)鍵原因。如果政策明令凡是未能按比例安排殘疾人就業(yè)的單位，或未能按比例安排殘疾人就業(yè)，又未能按期如數(shù)繳納殘保金的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，單位年終考核以不合格論處，殘聯(lián)具有合格確認(rèn)權(quán)，那么殘疾人就業(yè)保障金制度執(zhí)行效果就會(huì)截然不同。

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責(zé)任編輯梁華林

〔作者簡(jiǎn)介〕王謹(jǐn)（1957-），男，山西平陸人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士。盧錚（1990-），女，山西侯馬人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生。

〔收稿日期〕2015-員2-08

〔中圖分類號(hào)〕C913.69

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1009-1203（2016）01-0049-03