◆朱玲玲

(河南省濮陽市委黨校法學(xué)教研部)

中國特色“官邸制”的探索與思考

◆朱玲玲

(河南省濮陽市委黨校法學(xué)教研部)

中共十八屆三中全會(huì)提出要“探索實(shí)行官邸制”，這一制度是中央推出的一項(xiàng)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活的新政，是黨中央用制度管權(quán)管事管人、健全預(yù)防腐敗體系的制度保障之一，對于有效防止官員住房腐敗、有效防止資源浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、提升領(lǐng)導(dǎo)干部形象，具有重要作用。

官邸制 住房腐敗 制度反腐

中共十八屆三中全會(huì)全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要探索實(shí)行官邸制。探索實(shí)行官邸制，是中央推出的一項(xiàng)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活的新政，是黨中央用制度管權(quán)管事管人、健全預(yù)防腐敗體系的制度保障之一。

一、“官邸制”的由來

所謂官邸制，就是國家為擔(dān)任重要職位的官員在任職期間提供住宅的住房制度，任職期間搬入，離任后搬出，所有權(quán)歸國家。作為一種官員住房制度，許多發(fā)達(dá)國家都在采用，如美國白宮、英國唐寧街十號、法國愛麗舍宮、韓國青瓦臺，都是大家耳熟能詳?shù)墓氽　Ｆ鋵?shí)，我國古代也有官邸制，如縣官就住在縣衙里，如果不在此地為官，就要搬出縣衙，不帶走任何公家財(cái)物。官邸制的一大特點(diǎn)是，其購買、日常使用和維護(hù)費(fèi)均由政府預(yù)算支出，官員任職期間可享用，任職期滿則應(yīng)搬出。官邸制暗含的一個(gè)意思就是，官邸只能在任職期間居住，官員個(gè)人沒有產(chǎn)權(quán)，也就是所謂的“鐵打的官邸，流水的官員”。這樣，即使官員買不起房，也有固定而明確的居所可住，可以遏制官員住賓館辦公，在預(yù)防官員腐敗上發(fā)揮積極的作用。

二、實(shí)行“官邸制”的重要意義

在當(dāng)今社會(huì)，“住房腐敗”已成為繼“飯桌上的腐敗”“車輪上的腐敗”之后，又一個(gè)為人們深惡痛絕的腐敗現(xiàn)象。特別是從2008年開始媒體頻頻曝光官員住房腐敗的現(xiàn)象，凸顯出干部住房監(jiān)管制度的缺失。領(lǐng)導(dǎo)干部住房特權(quán)泛化引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿，影響了黨和政府的形象。實(shí)行官邸制，是對我國領(lǐng)導(dǎo)干部的住房制度進(jìn)行改革的一項(xiàng)重要舉措，對于抑制國有資產(chǎn)流失、預(yù)防住房腐敗和提升領(lǐng)導(dǎo)干部形象都具有重要意義。

(一)“官邸制”能夠有效防止官員住房腐敗

有資料顯示，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗已成為不容忽視的問題。一些貧困地區(qū)修建官員別墅，如被《人民日報(bào)》曝光的廣西柳州市的柳江東岸，有一片專為市四大班子領(lǐng)導(dǎo)建的高檔住宅小區(qū)，名為“河?xùn)|苑”，每套320～340平方米，每平方米售價(jià)僅相當(dāng)于周邊商品房價(jià)的一半。河南省一位領(lǐng)導(dǎo)曾痛斥干部住房腐敗問題：“一個(gè)縣的科級干部，住房超過300平方米，最大的達(dá)到600平方米。原重慶司法局長文強(qiáng)有8套房產(chǎn)，原山東省副省長黃勝有46套房產(chǎn)，原杭州市副市長許邁永有25套房產(chǎn)，原廣東茂名市委書記羅蔭國名下有67套房產(chǎn)，原云南楚雄州州長楊紅衛(wèi)有23套房產(chǎn)，而原鐵道部長劉志軍貪污腐敗案中，僅涉及到的房產(chǎn)竟然高達(dá)374套。當(dāng)普通百姓為擁有一套屬于自己的房子而耗盡心力的時(shí)候，坐擁數(shù)十套房產(chǎn)的官員無疑成為眾矢之的，這對我們黨和政府的公正廉潔、社會(huì)的和諧穩(wěn)定都帶來了巨大的傷害。官邸制作為未來探索實(shí)行的一種制度，是“八項(xiàng)規(guī)定”中的一個(gè)組成部分，目的是規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，防止領(lǐng)導(dǎo)干部多處占用、超標(biāo)準(zhǔn)配備住房和辦公用房。它是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子的一部分內(nèi)容，對于部分領(lǐng)導(dǎo)干部官到哪兒、房到哪兒，權(quán)到哪兒、產(chǎn)到哪兒的權(quán)產(chǎn)不清現(xiàn)象，具有一定的遏制作用。

(二)“官邸制”能夠有效防止資源浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失

有一個(gè)案例顯示，某省一個(gè)有29套省級干部住房的大院，其中在任省級干部住房占28%，調(diào)離干部家屬住房占7%，離退休干部家屬占59%，還有兩套空著，而且經(jīng)常出現(xiàn)每新來一任官員，就要搞一個(gè)大院的情況，這就造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí)，官員的住房可以在市場上進(jìn)行買賣，即官員從國家手中以低價(jià)買入房產(chǎn)，當(dāng)市場價(jià)格上漲后再賣出，其收益就成為個(gè)人資產(chǎn)，而這其中就是國有資產(chǎn)的流失。推行官邸制就是明確了官員的住所為國家所有，官員在任期內(nèi)只有居住權(quán)和使用權(quán)，而沒有所有權(quán)，不能隨意變更和出售。

(三)“官邸制”有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

這一制度的形成，使得“官邸”一律由國家統(tǒng)一建造、購買或租賃，并按照嚴(yán)格的制度，配置設(shè)施和修繕，官邸的內(nèi)部設(shè)施配置和維修，國家建立統(tǒng)一制度，予以規(guī)范，這樣能夠避免部分官員以權(quán)謀私從中或者為他人謀取利益。領(lǐng)導(dǎo)干部配備了“官邸”，可以將領(lǐng)導(dǎo)干部的房產(chǎn)擺在陽光之下，讓廣大民眾能更清楚地對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，將領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)用房曬在陽光下，也是向“將領(lǐng)導(dǎo)干部生活用房曬在陽光下”和官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開所邁出的第一步。

(四)“官邸制”是與國際權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制相接軌的具體體現(xiàn)

許多國家目前多采用的官員住房制度，一定級別官員的官邸和私邸是嚴(yán)格區(qū)別的，私邸是官員跟老百姓一樣在市場上購買的私人財(cái)產(chǎn)，官邸只能在任職期間居住，個(gè)人沒有產(chǎn)權(quán)。美國對民選的聯(lián)邦、州、市主要官員，如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長、副州長和市長(只有相當(dāng)規(guī)模的大、中城市市長)，法律規(guī)定政府應(yīng)提供官邸，任職期間可享用，任職期滿則應(yīng)搬出?；诎踩碛桑偨y(tǒng)、副總統(tǒng)、州長、副州長必須居住官邸，市長則可選擇自愿放棄居住官邸的權(quán)利，自購居所居住。官邸的購買、日常使用和維護(hù)費(fèi)均由政府預(yù)算支出，居住者則只需交納象征性的年租金1美元。對邦、州當(dāng)選議員(含參眾兩院)實(shí)施住房租賃津貼補(bǔ)貼制度，補(bǔ)貼的原則以“體面、舒適”為基準(zhǔn)，具體數(shù)額由議會(huì)的金融委員會(huì)審定。德國實(shí)行“官邸制”的對象，主要是在任的高級公務(wù)員，包括總理、聯(lián)邦政府各部部長。除了總理等必須進(jìn)駐官邸外，各部部長則可以有一定的靈活性：可以進(jìn)駐官邸，也可以自有或租用住房。所有的聯(lián)邦官邸，均由聯(lián)邦政府出資，根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力配備相應(yīng)的設(shè)備和家具、維護(hù)保養(yǎng)，并對維護(hù)保養(yǎng)做出嚴(yán)格規(guī)定。法國的官邸制范圍比德國還要小，除政府領(lǐng)導(dǎo)人外，國家對各部部長也沒有實(shí)行統(tǒng)一的官邸制度，而是實(shí)行了住房補(bǔ)貼制度。國家資助的部長公寓最大面積基準(zhǔn)為80平方米，部長家庭中每增加一個(gè)孩子，房屋的面積可以擴(kuò)大20平方米。而超標(biāo)面積的住房費(fèi)用必須由部長本人承擔(dān)等，探索實(shí)行“官邸制”，標(biāo)明發(fā)達(dá)國家的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，正在進(jìn)入為我所用的視線。

三、建立健全中國特色“官邸制”的思考

(一)“官邸制”實(shí)施的對象問題

官邸制并不是解決所有官員住房問題，而是為一定級別的官員提供在任期間居住的住所。實(shí)行官邸制的適用范圍必須只是領(lǐng)導(dǎo)干部交流、異地任職的領(lǐng)導(dǎo)。本來就是：“鐵打的營房流水的官”。真正實(shí)行官邸制的只是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)交流、異地任職最多3～5年，當(dāng)?shù)亟M織上已經(jīng)安排了“官邸”，已經(jīng)實(shí)行了“官邸制”，沒有幾個(gè)有頭腦的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在當(dāng)?shù)夭蛔〗M織上已經(jīng)安排好了的“官邸”，再在外面住。任職期滿后主動(dòng)從所住官邸搬出，這是不言而喻的。具體講我國“官邸制”的實(shí)施對象包括黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人中的總書記、國家主席、國務(wù)院總理、全國人大常委會(huì)委員長、全國政協(xié)主席及其他政治局常委；最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長。省-自治區(qū)-直轄市的書記、省長(自治區(qū)主席)、市長、人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席以及法院院長和檢察院檢察長。市、縣(含縣級市)兩級的書記、市長縣長、人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席、法院院長和檢察院檢察長。異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位如組織部長、紀(jì)委書記、公安廳局長等。這個(gè)范圍還沒有權(quán)威出臺，有待商榷。同時(shí)，在我國普遍任命制下，官員職位彈性較大，任期一兩年即有變動(dòng)，這也給“官邸制”操作帶來了一些難度。

(二)“官邸制”的標(biāo)準(zhǔn)配備及實(shí)施問題

官邸公宅由國家統(tǒng)一購建，這些官邸和公宅的內(nèi)部設(shè)施配置和維修，國家要建立統(tǒng)一制度，予以規(guī)范。同時(shí)，推進(jìn)干部住房公開制度，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。沒有官邸的地方可以按市場價(jià)租房或買房，國家提供租房補(bǔ)貼，不要以“官邸制”而開始大興土木。如果任職期滿后不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后就不能繼續(xù)享受租房補(bǔ)貼。從根本上講，并沒有任何法律規(guī)定國家必須為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人解決永遠(yuǎn)的住房問題，只能是為官一任一時(shí)的工作需要，對這一想法的任何堅(jiān)持都是傳統(tǒng)“官本位”思維在作怪。關(guān)于“官邸制”的實(shí)施，可自下而上地推廣，縣級帶頭的方式，因?yàn)檫@一級的領(lǐng)導(dǎo)最容易出現(xiàn)以權(quán)謀房的情況，也容易導(dǎo)致與百姓之間的隔膜，在縣級摸索出成功的經(jīng)驗(yàn)后，再市級、省級地逐級向上推廣。在實(shí)施過程中，如何做好與現(xiàn)有的住房制度銜接?當(dāng)前，官員一般都有私人產(chǎn)權(quán)的住房。如果一個(gè)官員已經(jīng)有了私人的別墅，國家再給他一套公宅，老百姓會(huì)不會(huì)有意見？另一方面，一些清廉的干部，可能只有國家給他的這一套住房，那他退休后，住房如何保障？這些都是實(shí)施過程中面臨的問題。

(三)“官邸制”的執(zhí)行效力問題

針對“住房腐敗”問題，黨和政府出臺的一系列廉政法律法規(guī)和制度已有所涉及。比如，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》(2010)規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)違反規(guī)定多占住房，或者違反規(guī)定買賣經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等保障性住房?！吨泄仓醒爰o(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》(2007)規(guī)定，嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利為請托人謀取利益，以明顯低于市場的價(jià)格向請托人購買房屋。最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》(2007)，把這種行為認(rèn)定為以交易形式收受賄賂問題。以上這些治理住房腐敗問題的制度規(guī)范之所以沒有收到實(shí)效，最主要的原因是缺少制度的執(zhí)行力和懲治力。官邸制的實(shí)行，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，保證其執(zhí)行效力。在官邸建設(shè)過程中要進(jìn)行決策公開和財(cái)務(wù)公開，要保證官邸地址選擇、建筑規(guī)模、建設(shè)成本等內(nèi)容的公開性；明確官方支付經(jīng)費(fèi)的比例、個(gè)人支付經(jīng)費(fèi)的比例、日常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)、維修經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目，要突破利益固化的樊籬，全面清理政府的豪華樓堂館所和度假別墅，消除與民爭利的不良影響；強(qiáng)化制度執(zhí)行力，嚴(yán)格執(zhí)行國家明文規(guī)定的官員住房標(biāo)準(zhǔn)、辦公標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，杜絕超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房、超數(shù)量占用住宅等現(xiàn)象。清除一切不合理的既得利益，讓官邸制本身成為廉潔樣本。對那些曾經(jīng)在多地任職、交流的領(lǐng)導(dǎo)干部多占官邸住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場租金標(biāo)準(zhǔn)加倍收取租金外，同時(shí)按照干部管理權(quán)限及程序交由紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)肅處理。建立和健全領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗的問責(zé)制度。實(shí)際上建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)信息共享，才是使房產(chǎn)信息公開成為懲治官員住房腐敗的真正利器，也許是一個(gè)更重要的功能。否則，官邸制的實(shí)行不僅不能起到遏制住房腐敗的作用，而且還可能變成高級官員新的利益分贓和變相福利。

總之，“官邸制”作為一種官員的住房制度，它既是中國官員福利住房的一種傳統(tǒng)，也是規(guī)范官員執(zhí)政行為的得力舉措。但是，探索實(shí)行官邸制不應(yīng)該操之過急，言過其實(shí)，應(yīng)該循序漸進(jìn)，走一條中國特色的官邸制。