文/肖芬蓉班琨（.長(zhǎng)江大學(xué)，湖北荊州43403；.中國(guó)郵政集團(tuán)荊州分公司，湖北荊州43403）

國(guó)企政策性負(fù)擔(dān)存與留的困境與治理思路
——以中國(guó)郵政集團(tuán)公司為例

文/肖芬蓉1班琨2（1.長(zhǎng)江大學(xué)，湖北荊州434023；2.中國(guó)郵政集團(tuán)荊州分公司，湖北荊州434023）

無(wú)論是“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”還是“新自由主義”經(jīng)濟(jì)理論都致力于反對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)，政策性負(fù)擔(dān)被認(rèn)為是國(guó)家干預(yù)的主要表現(xiàn)形式之一。剝離政策性負(fù)擔(dān)成為了解決中國(guó)情境下提高國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)的重要法寶。但是，企業(yè)社會(huì)責(zé)任和利益相關(guān)者等理論認(rèn)為企業(yè)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任并與政府存在一定的政治關(guān)聯(lián)可以提高企業(yè)業(yè)績(jī)。本文以中國(guó)郵政集團(tuán)公司為例，分析得出政策性負(fù)擔(dān)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任存在重合，兩者時(shí)而互為本質(zhì)與表象，在此基礎(chǔ)上認(rèn)為國(guó)有企業(yè)有保留一定政策性負(fù)擔(dān)的必要性，國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵在于改變其“行政治理”的現(xiàn)實(shí)、回歸“公司治理”的本質(zhì)。

政策性負(fù)擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任中國(guó)郵政集團(tuán)

一、引言

“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”可謂在近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域掌握著話語(yǔ)權(quán)，幾乎占有數(shù)學(xué)公理式的強(qiáng)勢(shì)，其標(biāo)志性代表人物科斯（RonaldH·Coase）和諾斯（DouglassNorth）曾經(jīng)斷言：唯有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也唯有清晰的私有產(chǎn)權(quán)才能帶來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)作。［1］如果此斷言為真理的話，那么與民營(yíng)企業(yè)相比，產(chǎn)權(quán)并不清晰的國(guó)有企業(yè)成了“低效率”的代名詞，并被冠之以“低效、龐大、愚笨”等標(biāo)簽。也正是基于此種認(rèn)識(shí)，英國(guó)前首相撒切爾夫人、美國(guó)前總統(tǒng)里根等政壇大佬在20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)啟了一場(chǎng)轟轟烈烈的“私有化”運(yùn)動(dòng)，劍鋒直指國(guó)企“大恐龍”。姑且不論“被私有化”的國(guó)有企業(yè)在2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中是否經(jīng)住了考驗(yàn)，中國(guó)的諸多國(guó)有企業(yè)卻顯得卓爾不群，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中拿出了不同凡響的成績(jī)。但在西方觀察者眼中，由官僚而不是由企業(yè)家經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)只可能是低效率的，中國(guó)盈利性國(guó)企從來(lái)不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，只是轉(zhuǎn)軌時(shí)期的暫時(shí)現(xiàn)象而已。［2］中國(guó)學(xué)者盛洪也認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的效率要遠(yuǎn)低于私營(yíng)企業(yè)。政府干預(yù)成了千夫所指，而政府干預(yù)最主要的表現(xiàn)是讓企業(yè)承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)。［3］林毅夫認(rèn)為剝離國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)是解決國(guó)企低效的必由之路。［4］但依著企業(yè)社會(huì)責(zé)任以及治理等理論的路徑，企業(yè)本身就具有一定的公共性，參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任理應(yīng)受到鼓勵(lì)和支持。

對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，政策性負(fù)擔(dān)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任的界限在哪？國(guó)有企業(yè)應(yīng)在多大程度上承擔(dān)社會(huì)責(zé)任才不至于背上政策性負(fù)擔(dān)？本著科學(xué)研究問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)，本文帶著國(guó)企低效的疑問(wèn)，試圖從政企關(guān)系的角度以中國(guó)郵政集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)郵政）為例探究國(guó)企績(jī)效改進(jìn)的可能措施。

二、是政策性負(fù)擔(dān)，還是企業(yè)社會(huì)責(zé)任？

（一）基于國(guó)有企業(yè)低效的政策性負(fù)擔(dān)概說(shuō)

國(guó)有企業(yè)與政府之間總有著“剪不斷，理還亂”的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)中這種關(guān)系表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)一旦發(fā)生虧損，政府往往伸出“援助之手”，通過(guò)追加投資、減少稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、銀行貸款等方式幫助國(guó)有企業(yè)度過(guò)危機(jī)，這種現(xiàn)象被Kornai用來(lái)描述社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象并稱(chēng)為“預(yù)算軟約束”［5］?！邦A(yù)算軟約束”的概念可謂在政府和企業(yè)之間搭起了一座窺探秘密的橋梁。由于“預(yù)算軟約束”會(huì)帶來(lái)企業(yè)經(jīng)理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇、銀行呆壞賬和金融風(fēng)險(xiǎn)以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此，關(guān)于“預(yù)算軟約束”的“為什么”和“怎么辦”受到了越來(lái)越多學(xué)者和實(shí)踐者的關(guān)注。Kornai（1980）認(rèn)為政府出于社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)特有的“國(guó)家父愛(ài)主義”情結(jié)，李稻葵（Li，1992）認(rèn)為是公有制的原因，Segel（1998）認(rèn)為是壟斷的原因?qū)е铝恕邦A(yù)算軟約束”問(wèn)題［6］。但在學(xué)者林毅夫看來(lái)，這些原因顯得片面而缺乏說(shuō)服力，因?yàn)樵谫Y本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、蘇聯(lián)和東歐私有化后的企業(yè)中也存在“預(yù)算軟約束”現(xiàn)象。因此，企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)與企業(yè)的預(yù)算軟約束之間并不存在必然的因果關(guān)系?！罢咝载?fù)擔(dān)”才是形成企業(yè)預(yù)算軟約束問(wèn)題的根本原因。根據(jù)林毅夫的界定，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)和社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)兩方面的政策性負(fù)擔(dān)。其中，戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)是指在傳統(tǒng)的趕超戰(zhàn)略的影響下，投資于不具備比較優(yōu)勢(shì)的資本密集型產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)段所形成的負(fù)擔(dān)；社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)，則是指由于國(guó)有企業(yè)承擔(dān)過(guò)多的冗員和工人福利等社會(huì)性職能而形成的負(fù)擔(dān)。［7］這兩方面政策性負(fù)擔(dān)的形成與特定的歷史發(fā)展特征緊密相連，屬于歷史遺留性難題。

圖1 政策性負(fù)擔(dān)的成因及表現(xiàn)

如圖1所示，政府與國(guó)有企業(yè)在某種程度上是一個(gè)利益共同體。出于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略考量、解決國(guó)內(nèi)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的原因，政府通過(guò)低利率貸款、稅收減免、關(guān)稅保護(hù)、法律特許等事前優(yōu)惠政策和行政補(bǔ)貼、政府追加投資等事后行政扶持政策維持企業(yè)的生存與發(fā)展。但是，很大程度上依靠政府輸血的國(guó)有企業(yè)是缺乏自生能力的（林毅夫、譚國(guó)富，2000）［8］。自生能力是指一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)或一類(lèi)企業(yè)在不依靠外援的前提條件下能在開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境中具備獲取預(yù)期收益的能力，它是一個(gè)企業(yè)存在和發(fā)展的前提。由于技術(shù)結(jié)構(gòu)和要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢(shì)不一致的原因，國(guó)有企業(yè)往往先天上不具備自生能力。為了扶持不具有自生能力的國(guó)有企業(yè)，政府只好人為扭曲資源和產(chǎn)品的價(jià)格，使用行政手段扶持大多數(shù)國(guó)有企業(yè)。即使是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，出于戰(zhàn)略目的，政府仍然向這些國(guó)有企業(yè)輸血支撐。國(guó)有企業(yè)經(jīng)理也有在企業(yè)虧損后政府會(huì)提供支持的理性預(yù)期，道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題也由此產(chǎn)生。此外，政府面臨的解決就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等職能也試圖依托國(guó)有企業(yè)解決，國(guó)有企業(yè)冗員、社會(huì)職能負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題相伴而生，這就造就了國(guó)有企業(yè)的社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)。

（二）基于國(guó)有企業(yè)合法性的企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)

如果說(shuō)政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面具有壟斷性的話，治理理論、企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論則認(rèn)為此論斷不足可信。隨著治理理論的興起，公共事務(wù)參與主體的多元化已經(jīng)得到了學(xué)者和公共事務(wù)實(shí)踐者的認(rèn)同和鼓勵(lì)。企業(yè)、非政府組織、公民等社會(huì)主體非但不能被排斥在公共事務(wù)管理之外，反而被賦予或被認(rèn)為應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。對(duì)于企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，根據(jù)Carroll于1973年提出的概念模型，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)四個(gè)層面的責(zé)任：經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即企業(yè)應(yīng)創(chuàng)造利潤(rùn)和不斷發(fā)展；法律責(zé)任，即企業(yè)應(yīng)該遵守法律并在法律的框架下經(jīng)營(yíng)；道德責(zé)任，企業(yè)應(yīng)滿足社會(huì)對(duì)其公正、公平、權(quán)利的期望；博愛(ài)、慈善的責(zé)任。［9］管理學(xué)界則認(rèn)為企業(yè)社會(huì)責(zé)任意味著對(duì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展的經(jīng)營(yíng)承諾。盡管關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)涵沒(méi)有達(dá)成一致，但可以肯定的一點(diǎn)是企業(yè)社會(huì)責(zé)任意味著企業(yè)的經(jīng)營(yíng)應(yīng)考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等公共性事務(wù)的影響。近年來(lái)，基于提升公眾形象的利己主義或者純粹的利他主義原因，越來(lái)越多的企業(yè)開(kāi)始把適當(dāng)?shù)馁Y源投放于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為每一個(gè)社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)的存在都取決于它是否有能力建立培養(yǎng)對(duì)其存在意義的普遍信念，這種信念就是其存在的合法性［10］。一個(gè)組織是否具有合法性直接關(guān)系到組織的生存與發(fā)展。對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)講，合法性的獲得很大程度上來(lái)自于社會(huì)公眾對(duì)其存在的價(jià)值以及價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度的認(rèn)可。里斯認(rèn)為國(guó)有企業(yè)存在的價(jià)值主要基于“糾正”市場(chǎng)失靈、改變經(jīng)濟(jì)中的支付結(jié)構(gòu)、推動(dòng)中央集權(quán)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)由資本主義轉(zhuǎn)為社會(huì)主義四個(gè)方面。［11］由此可見(jiàn)，相較于私營(yíng)企業(yè)以盈利為主要目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)或承載著政治夢(mèng)想、或背負(fù)著社會(huì)責(zé)任、或推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種價(jià)值期待，這也構(gòu)成了國(guó)有企業(yè)存在的合法性理由。從這個(gè)角度而言，國(guó)有企業(yè)本身就被賦予了承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的重任。

（三）政策性負(fù)擔(dān)存留問(wèn)題的提出

政策性負(fù)擔(dān)理論和企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論從不同的角度給國(guó)有企業(yè)改革作了不同的診斷結(jié)果并提出了不同的甚至是相互競(jìng)爭(zhēng)的方案。林毅夫認(rèn)為只要企業(yè)承擔(dān)著政策性負(fù)擔(dān)，就會(huì)引發(fā)企業(yè)的預(yù)算軟約束。由此，從政府的角度來(lái)講，要避免國(guó)有企業(yè)經(jīng)理的道德風(fēng)險(xiǎn)、提高企業(yè)績(jī)效、解決預(yù)算軟約束等問(wèn)題，首先需要硬化自身財(cái)政約束，其次剝離國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)。天則經(jīng)濟(jì)研究所及其所長(zhǎng)盛洪（天則經(jīng)濟(jì)研究所，2011；盛洪，2012）也表達(dá)了類(lèi)似的觀點(diǎn)：國(guó)有企業(yè)要么是沒(méi)有利潤(rùn)的，要么是低利潤(rùn)的，是不可持續(xù)的。［12］國(guó)有企業(yè)表面的光鮮是濫用“公權(quán)力”并獲得私營(yíng)企業(yè)不具備的競(jìng)爭(zhēng)條件的結(jié)果，例如無(wú)償?shù)厥褂猛恋睾妥匀毁Y源、特殊的稅收優(yōu)惠、特殊的貸款條件等等。因此，要解決國(guó)有企業(yè)低效問(wèn)題必須剝離其所承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)，通過(guò)進(jìn)一步的私有化迫使國(guó)企進(jìn)化。但是從企業(yè)社會(huì)責(zé)任的角度來(lái)講，在中國(guó)，作為“共和國(guó)的長(zhǎng)子”的國(guó)有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。這里的“負(fù)擔(dān)”和“責(zé)任”是一種價(jià)值判斷上的文字錯(cuò)覺(jué)，還是存在重復(fù)、交叉、還是各有所指？顯然需要有一個(gè)清晰的厘清并在此基礎(chǔ)上判斷是剝離還是保留。

三、案例呈現(xiàn)：中國(guó)郵政的“負(fù)擔(dān)”與“責(zé)任”

郵政行業(yè)一直承擔(dān)著普遍服務(wù)的義務(wù)，也正因?yàn)槿绱?，世界上幾乎所有的?guó)家都將郵政行業(yè)置于專(zhuān)控經(jīng)營(yíng)的地位。20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球化、信息化浪潮席卷全球。在這樣的變革背景下，世界各國(guó)郵政改革出現(xiàn)了鮮明的分化，大致呈現(xiàn)出由政企不分向政企分開(kāi)和公司化、股份制改造兩種趨勢(shì)［13］。中國(guó)郵政也經(jīng)歷了一個(gè)政企分開(kāi)的探索過(guò)程：1998年中國(guó)郵政與電信分業(yè)經(jīng)營(yíng)，中國(guó)郵政局首次獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。為了扶助郵政扭虧為盈，國(guó)家推出了8531財(cái)政補(bǔ)貼逐年遞減計(jì)劃直至2003年徹底斷奶。盡管郵政的財(cái)務(wù)狀況經(jīng)過(guò)多年經(jīng)營(yíng)有所改觀，但從2007年郵政儲(chǔ)蓄銀行的分離、2010年郵政速遞物流的專(zhuān)營(yíng)來(lái)看，郵政行業(yè)的拆分以及將來(lái)可能的合并改革預(yù)示著郵政改革并沒(méi)有因此而停止。本文將視角聚焦在郵政集團(tuán)中郵政儲(chǔ)蓄銀行、郵政業(yè)務(wù)、物流速遞三大板塊特別是傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)，試圖以小見(jiàn)大的從政策性負(fù)擔(dān)的角度來(lái)探討政企關(guān)系的調(diào)整和國(guó)企改革。

（一）郵政集團(tuán)的政策性負(fù)擔(dān)

1.中國(guó)郵政的戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)

戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)意味著國(guó)家采用了違背比較優(yōu)勢(shì)的趕超戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略決定了企業(yè)除了承擔(dān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以外還要承擔(dān)政治目標(biāo)。顯然，戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)能給政府帶來(lái)一定的政治利益。承擔(dān)戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)的國(guó)有企業(yè)缺乏自生能力，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，即缺乏盈利能力。［14］如果以是否具備盈利能力、是否承擔(dān)除盈利之外的政治職能來(lái)界定戰(zhàn)略性政治負(fù)擔(dān)的話，中國(guó)郵政顯然承擔(dān)了戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)。一方面，從政府和市場(chǎng)的分工而言，市場(chǎng)解決效率問(wèn)題，政府致力于公平實(shí)現(xiàn)。政府為了達(dá)至郵政公平的政治目標(biāo)，將普遍服務(wù)的職能賦予郵政。另一方面，郵政承擔(dān)的普遍服務(wù)（函件、報(bào)刊發(fā)行等傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)）為虧損或微利業(yè)務(wù)，如果將此類(lèi)業(yè)務(wù)市場(chǎng)化，私有企業(yè)可能由于其逐利本質(zhì)會(huì)產(chǎn)生“撇脂”行為［15］。

為了讓中國(guó)郵政承擔(dān)普遍服務(wù)職能，政府先是通過(guò)直接的財(cái)政補(bǔ)貼，后是通過(guò)政策扶持即鼓勵(lì)中國(guó)郵政采取多元化的發(fā)展模式，通過(guò)拓展金融業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)對(duì)虧損或微利普遍服務(wù)的交叉補(bǔ)貼。盡管隨著信息化的發(fā)展，以書(shū)信為代表的郵政傳統(tǒng)業(yè)務(wù)出現(xiàn)了很大程度上的萎縮，但“保證公民以最低的可以承受的價(jià)格享受盡可能好的”郵政普遍服務(wù)依然是企業(yè)盈利的“短板”。國(guó)家以立法的方式規(guī)定了郵政必須要承擔(dān)普遍服務(wù)，普遍服務(wù)成為了郵政甩不掉的“包袱”，成為了某種程度上的“政策性負(fù)擔(dān)”。

2.郵政集團(tuán)的社會(huì)性負(fù)擔(dān)

按照相關(guān)研究的界定，社會(huì)性負(fù)擔(dān)主要體現(xiàn)在福利支出、冗員、價(jià)格扭曲三個(gè)方面。結(jié)合中國(guó)郵政歷年年報(bào)以及訪談實(shí)際，中國(guó)郵政存在以下一些社會(huì)性負(fù)擔(dān)：

（1）員工住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和其他福利支出。相較于其它社會(huì)性負(fù)擔(dān)，福利支出的社會(huì)性負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)出較大地域差異性。與此同時(shí)，隨著社會(huì)保障的社會(huì)化推行，中國(guó)郵政員工的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他需要不再由國(guó)家財(cái)政解決，而是歸入社會(huì)統(tǒng)籌逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化。這與剝離企業(yè)社會(huì)性負(fù)擔(dān)的發(fā)展方向是一致的。但是由于各地市場(chǎng)化水平存在差異，政府對(duì)企業(yè)干預(yù)程度也呈現(xiàn)出不同。就筆者所訪談的湖北省J市郵政分公司就存在殘聯(lián)就業(yè)指標(biāo)分配、學(xué)習(xí)培訓(xùn)任務(wù)、“三萬(wàn)”活動(dòng)（干部下鄉(xiāng)駐村活動(dòng)）等參與地方行政行為。

（2）冗員。作為社會(huì)性負(fù)擔(dān)的冗員意味著政府為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定等政治目標(biāo)，把國(guó)有企業(yè)作為解決就業(yè)的絕佳工具，國(guó)有企業(yè)不能隨便解雇員工，支付冗員的工資就成了典型的政策性負(fù)擔(dān)。盡管中國(guó)郵政早已實(shí)現(xiàn)用工制度的公開(kāi)化、市場(chǎng)化，但事實(shí)上其人力資源投入依舊存在冗余現(xiàn)象。首先，相當(dāng)一部分地區(qū)郵政從業(yè)人員相對(duì)過(guò)剩。長(zhǎng)期以來(lái)，郵政人力資源呈現(xiàn)出合同工流動(dòng)性低、規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象（見(jiàn)表1）。由表1可見(jiàn)，中國(guó)郵政勞務(wù)工在從業(yè)人員中所占份額較大，存在“同工不同酬”現(xiàn)象，這也導(dǎo)致了合同工由于存在心理上的優(yōu)越感和事實(shí)上的穩(wěn)定地位而導(dǎo)致的流動(dòng)性極低，其晉升在很大程度上依然是論資排輩，與外資和民營(yíng)企業(yè)的員工相比，在市場(chǎng)的敏感度、技術(shù)革新的能力上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力；與此相對(duì)應(yīng)的是，似乎是“二等員工”的勞務(wù)工往往身處一線，但由于待遇低下流動(dòng)性較高，這也導(dǎo)致了培訓(xùn)成本的浪費(fèi)和忠誠(chéng)員工的流失。

表1 搖中國(guó)郵政人力資源構(gòu)成情況

其次，人力資源配置與運(yùn)用機(jī)制存在制約。為了充分利用現(xiàn)有資源，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，中國(guó)郵政一直致力于多元化經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)已涉及郵務(wù)、金融、速遞物流、電子商務(wù)、保險(xiǎn)等諸多領(lǐng)域。但是，按照專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，多個(gè)專(zhuān)業(yè)營(yíng)銷(xiāo)人員往往面臨一個(gè)客戶，造成了人工成本的浪費(fèi)和服務(wù)質(zhì)量的下降；在投遞方面，原有的一個(gè)投遞網(wǎng)絡(luò)，被人為地劃分為速遞網(wǎng)、報(bào)刊網(wǎng)、廣告專(zhuān)遞網(wǎng)、普郵網(wǎng)等，投遞路線和投遞對(duì)象多有重復(fù)，造成人力資源的浪費(fèi)和低效，也降低了郵政網(wǎng)絡(luò)的資源共享度。由此可見(jiàn)，作為傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)，在新的時(shí)代背景下，中國(guó)郵政傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)萎縮、新業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)未見(jiàn)成效，人力資源結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的現(xiàn)狀形成了一種“相對(duì)冗員”。

（3）價(jià)格扭曲。價(jià)格扭曲意味著為了補(bǔ)貼消費(fèi)者和沒(méi)有自生能力的企業(yè)，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格受到壓制。中國(guó)郵政的價(jià)格扭曲總是與政府規(guī)制緊密地聯(lián)系在一起的。與通信、航空、交通等傳統(tǒng)性壟斷行業(yè)相比，關(guān)于郵政業(yè)的政府規(guī)制放開(kāi)及放開(kāi)程度呈現(xiàn)出滯后性和保守性，這與郵政公司以普遍服務(wù)為基礎(chǔ)密不可分。事實(shí)上，價(jià)格規(guī)制應(yīng)建立在業(yè)務(wù)的市場(chǎng)性質(zhì)上：競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)可由市場(chǎng)定價(jià)，自然壟斷性強(qiáng)的業(yè)務(wù)則由政府定價(jià)。在放松進(jìn)入規(guī)制的環(huán)境中，政府定價(jià)必然有著不可避免的滯后性和不同程度的價(jià)格扭曲。如果以競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)弱為一條連續(xù)的鏈條，郵政的多元化業(yè)務(wù)事實(shí)上存在著明顯的競(jìng)爭(zhēng)性差異（如圖2）。但是，由于傳統(tǒng)管理模式形成的路徑依賴，郵政業(yè)務(wù)基本以政府定價(jià)為主。以“國(guó)內(nèi)小包”為例，“國(guó)內(nèi)小包”利用了郵政資源優(yōu)勢(shì)，通達(dá)偏遠(yuǎn)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，顯示出了不同于民營(yíng)企業(yè)存在投遞盲區(qū)的投遞全覆蓋特點(diǎn)，但省內(nèi)5元、省外8元的定價(jià)使得郵政盈利空間較小，盈利不足則又影響投遞速度和服務(wù)質(zhì)量，由此形成一種惡性循環(huán)。

圖2 郵政業(yè)務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性鏈條

由此可見(jiàn)，中國(guó)郵政事實(shí)上不僅僅承擔(dān)著追求利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)職能，更重要的是還承擔(dān)著接納就業(yè)以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公平的政治職能。某種程度上來(lái)講，這種政治職能的承擔(dān)和政府的行政干預(yù)即是政策性負(fù)擔(dān)。由于目前我國(guó)尚未建立有效的機(jī)制將政府與商業(yè)分開(kāi)，政府往往掌握著企業(yè)生存和發(fā)展的資源分配權(quán)力。在這樣的情勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)一定的“政策性負(fù)擔(dān)”則顯得較為普遍。

（二）國(guó)企主動(dòng)承擔(dān)“責(zé)任”何以可能？

政企關(guān)系類(lèi)似于權(quán)力-依賴關(guān)系，但處于弱勢(shì)的企業(yè)可以通過(guò)“平衡性”運(yùn)作改變其弱勢(shì)地位［16］。也就是說(shuō)，企業(yè)并不是“負(fù)擔(dān)”的被動(dòng)接受者，也可能是主動(dòng)而為之。希爾曼（Llimanetal，1995）也認(rèn)為企業(yè)往往通過(guò)信息策略、財(cái)務(wù)刺激策略和政績(jī)支持策略以改善與政府關(guān)系獲取政治資源，而政績(jī)支持策略則意味著企業(yè)把自己的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與政府部門(mén)政績(jī)及偏好聯(lián)系起來(lái)，增加政企關(guān)聯(lián)，［17］這是一種主動(dòng)承擔(dān)的“責(zé)任”。企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)為什么要主動(dòng)承擔(dān)可能有損企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的“負(fù)擔(dān)”呢？其主要原因是國(guó)有企業(yè)高管行事風(fēng)格類(lèi)似于政府官僚，國(guó)企高管身份可以與政府官員互換。這種身份的互換也從側(cè)面說(shuō)明了“政企合一”的隱性事實(shí)。在這樣的體制中，國(guó)有企業(yè)高管的晉升機(jī)制成為了促使企業(yè)“自愿”承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)的隱性動(dòng)因（廖冠民，沈紅波，2013）。［18］為了獲得更多的晉升機(jī)會(huì)，國(guó)有企業(yè)高管往往不僅僅追求更好的企業(yè)業(yè)績(jī)，而是在追求企業(yè)業(yè)績(jī)的同時(shí)有動(dòng)力承擔(dān)更多的政策性負(fù)擔(dān)，并在此基礎(chǔ)上獲得掌握有考核和任免權(quán)的政府的認(rèn)可和支持。更有甚者，“國(guó)企高管的第一目標(biāo)往往不是企業(yè)利益的最大化，而是贏得上司的賞識(shí)?！保?9］由此可見(jiàn)，響應(yīng)政府號(hào)召、迎合政府意愿等為政府“排憂解難”的主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任行為與被動(dòng)接受政府強(qiáng)加的“負(fù)擔(dān)”并無(wú)截然的分野。

四、基于國(guó)企政策性負(fù)擔(dān)存與留困境的治理思路

社會(huì)交換理論認(rèn)為個(gè)體或組織的互動(dòng)從本質(zhì)上來(lái)講是一個(gè)交換的過(guò)程，而交換則隱含著自我利益和相互依賴，其本質(zhì)則是個(gè)體或組織通過(guò)交換資源達(dá)到互惠的目的。［20］對(duì)于企業(yè)來(lái)講，與投資者、員工、顧客、政府等利益相關(guān)者形成良好的社會(huì)關(guān)系是其持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)承擔(dān)慈善捐助、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任可以塑造企業(yè)形象形成行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、提高顧客忠誠(chéng)度、獲得政府支持，營(yíng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。Porter也認(rèn)為企業(yè)的慈善捐助、環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新可以形成企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，不僅僅可以彌補(bǔ)企業(yè)由于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任增加的成本，甚至可以給企業(yè)帶來(lái)凈收益。然而，資源依賴?yán)碚搫t認(rèn)為，在資源交換活動(dòng)中，組織對(duì)關(guān)鍵性資源的需求往往造成組織對(duì)資源掌握者的依賴。為獲取資源，組織往往會(huì)采取積極的行動(dòng)達(dá)成交換。［21］在政企關(guān)系中，雙方地位和交換的不平等使得企業(yè)往往尋求主動(dòng)的政治關(guān)聯(lián)。也正是基于此，“主動(dòng)性”的企業(yè)社會(huì)責(zé)任掩蓋了部分事實(shí)上“被動(dòng)性”的政策性負(fù)擔(dān)（如圖3）。這也為政企關(guān)系的處理和國(guó)企改革提供了新的視角：

圖3

（一）改革思路：由簡(jiǎn)單的私有化取向到價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變

國(guó)有企業(yè)低效率的深層次原因在自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)是產(chǎn)權(quán)的國(guó)有所致。從中國(guó)郵政的EMS速遞在快遞市場(chǎng)占據(jù)半壁江山到民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入后迅速衰落可見(jiàn)一斑。但是事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)也因?yàn)槠湓谥贫壬纤碛械谋憷嬖凇氨容^優(yōu)勢(shì)”，這也造就了國(guó)有企業(yè)在和具有強(qiáng)勁的資本和先進(jìn)技術(shù)的跨國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中有著不俗的表現(xiàn)（進(jìn)入《財(cái)富》500強(qiáng)的中國(guó)企業(yè)中90%以上都屬于國(guó)有企業(yè)，中國(guó)郵政也在列）。由此可見(jiàn)，通過(guò)私有化路徑實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革固然是一條可以參考的路徑，但不能盲目樂(lè)觀。深入觀察和探索可以發(fā)現(xiàn)，民營(yíng)企業(yè)可能因?yàn)槿狈?guó)家支撐和政治關(guān)聯(lián)在融資、技術(shù)創(chuàng)新等方面存在困難，也有可能因?yàn)樘嗟恼侮P(guān)聯(lián)而承擔(dān)過(guò)多的政策性負(fù)擔(dān)導(dǎo)致破產(chǎn)、資金鏈斷裂等不良后果。因此，國(guó)企改革的關(guān)鍵不在于其應(yīng)不應(yīng)該存在的問(wèn)題，而是其盈利的目標(biāo)在于公共利益，而不是被資本家、官員和國(guó)家機(jī)器所吞噬（黃宗智，2009）［22］；國(guó)有企業(yè)本應(yīng)是解決社會(huì)不公的利器，不是社會(huì)不公的根源。從這個(gè)角度來(lái)講，國(guó)企承擔(dān)一定的“政策性負(fù)擔(dān)”理所當(dāng)然。也就是說(shuō)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)由一種工具理性向價(jià)值理性轉(zhuǎn)變。

（二）政府行為：減少政府干預(yù)，剝離過(guò)度的政策性負(fù)擔(dān)

事實(shí)上，政策性負(fù)擔(dān)更多地表現(xiàn)為政府對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的干預(yù)，特別是在人事配置、政治任務(wù)下達(dá)等方面。眾所周知的是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的盲目干預(yù)往往造成市場(chǎng)的扭曲，要么形成壟斷地位獲取壟斷利潤(rùn)，因?yàn)槌袚?dān)與所獲利潤(rùn)并不匹配的社會(huì)責(zé)任成為千夫所指；要么因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善缺乏企業(yè)績(jī)效，不僅不能承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，反而成為需要政府耗費(fèi)行政資源予以扶持的政府負(fù)擔(dān)。因此，政策性負(fù)擔(dān)應(yīng)由政府占據(jù)主導(dǎo)地位的情勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的“主動(dòng)”行為，這種主動(dòng)的責(zé)任承擔(dān)以企業(yè)盈利能力和盈利結(jié)果為前提。國(guó)有企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任必須堅(jiān)持責(zé)任與自愿的統(tǒng)一，從政府角度來(lái)說(shuō)，要求和鼓勵(lì)國(guó)企積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；從企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，要在自身經(jīng)濟(jì)利益得到保障的基礎(chǔ)上承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，并用通過(guò)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任得到額外的經(jīng)營(yíng)外匯報(bào)，比如社會(huì)聲譽(yù)的提升，知名度和美譽(yù)度的擴(kuò)大，與政府關(guān)系的改善等，這對(duì)作為理性主體的企業(yè)來(lái)說(shuō)是不容置疑的，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)首先是企業(yè)的性質(zhì)，其次才是國(guó)有的特征。企業(yè)尚不存，國(guó)有無(wú)意義。因此，在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的問(wèn)題上，政府必須從尊重企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)入手，本著自愿、適度、協(xié)商的原則行事。從根本上說(shuō)就必須努力實(shí)現(xiàn)從政府與國(guó)企治理關(guān)系行政治理向公司治理轉(zhuǎn)型。

（三）績(jī)效考核：建立科學(xué)的業(yè)績(jī)考核體系，轉(zhuǎn)變國(guó)企高管身份。

本研究表明，“被動(dòng)”的政策性負(fù)擔(dān)以一種“主動(dòng)”的企業(yè)社會(huì)責(zé)任面目出現(xiàn)時(shí)，政府干預(yù)的事實(shí)即被隱匿。潛在的原因是國(guó)有企業(yè)猶如另一個(gè)官場(chǎng)，其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制與行政系統(tǒng)別無(wú)二致，國(guó)企經(jīng)理人主動(dòng)迎合政府意愿承擔(dān)更多的政策性負(fù)擔(dān)能獲得更多的晉升機(jī)會(huì)，市場(chǎng)化水平較低的地區(qū)尤為如此。在中國(guó)現(xiàn)有的壓力型體制下，晉升錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制成為了具有中國(guó)特色的行政運(yùn)行機(jī)制（榮敬本，1997；周黎安，2007；周黎安，2014）。［23］國(guó)有企業(yè)顯然也納入了此種運(yùn)行機(jī)制，地方政府為了完成上級(jí)行政任務(wù)，往往將行政任務(wù)即政策性負(fù)擔(dān)的完成情況直接納入考核國(guó)企經(jīng)理人的范疇。為了減少國(guó)有企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)的激勵(lì)，激勵(lì)國(guó)企經(jīng)理人將注意力集中在經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)上，有必要減少對(duì)國(guó)企經(jīng)理人政策性負(fù)擔(dān)因素的考核。這也說(shuō)明國(guó)企改革并不是簡(jiǎn)單的私有與國(guó)有、私營(yíng)與國(guó)營(yíng)的二元對(duì)立問(wèn)題，更重要的是“企業(yè)”人員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的目的、價(jià)值觀和工作倫理的問(wèn)題：國(guó)企經(jīng)理人由游走于官場(chǎng)和商場(chǎng)的“準(zhǔn)官僚”向真正的企業(yè)家轉(zhuǎn)變，員工以其工作技能晉升，企業(yè)內(nèi)部的“官本位”氛圍由以“顧客導(dǎo)向”的企業(yè)文化取代。［24］

我們有理由相信，國(guó)有企業(yè)有其存在的必要性，其價(jià)值體現(xiàn)于公共責(zé)任的彰顯。通過(guò)“行政治理”向“公司治理”的轉(zhuǎn)變，希望就在轉(zhuǎn)角。

［1］［12］［22］黃宗智．國(guó)營(yíng)公司與中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)：“國(guó)家資本主義”還是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”［J］.開(kāi)放時(shí)代，2009（02）．

［2］［18］［19］廖冠民，沈紅波．國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)：動(dòng)因、后果及其治理［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（06）．

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責(zé)任編輯：唐瓊

F61

A

1008-6323（2016）02-0084-05

1.肖芬蓉，長(zhǎng)江大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師；2.班琨，中國(guó)郵政集團(tuán)總公司荊州分公司研究員。

2016-03-01

2014年度湖北省高等學(xué)校青年教師深入企業(yè)行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：XD2014086）和長(zhǎng)江大學(xué)人文社科基金青年項(xiàng)目《低碳經(jīng)濟(jì)下行政生態(tài)與生態(tài)行政研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2012csq011）。