聶日明 上海金融與法律研究院研究員

公共服務(wù)，誰的負(fù)擔(dān)？

聶日明 上海金融與法律研究院研究員

對于絕大多數(shù)人口凈流入的城市來說，非戶籍人口市民化的直接收益遠(yuǎn)大于成本

城市化是過去十幾年中國經(jīng)濟增長的動力源泉。農(nóng)民進(jìn)城為城市帶來GDP的同時，也要生活，需要城市為其提供基本公共服務(wù)。但提供服務(wù)是有成本的，在中國區(qū)域間提供公共服務(wù)水平差異較大的情況下，如果不限制提供服務(wù)的對象，可能會加速人口向發(fā)達(dá)地區(qū)流入，增加財政支出的壓力，這成為一些城市拒絕向流入人口提供公共服務(wù)的理由。

向非戶籍人口提供公共服務(wù)需要多少成本？一般來說，公共服務(wù)的成本包括隨遷子女的教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、社會管理費用（證件辦理）與住房保障等。自2005年以來，據(jù)中科院、原建設(shè)部、中國發(fā)展研究基金會、國務(wù)院發(fā)展研究中心和中國社科院的測算，非戶籍人口市民化的人均成本從1.5萬元到13萬元不等。

一些學(xué)者及政府官員因此指出，要求政府提供公共服務(wù)的前提是公共服務(wù)的籌資渠道要清晰，要么是中央統(tǒng)一提供，要么要求服務(wù)對象繳納直接稅（費），如學(xué)區(qū)費、繳納個稅的下限等?？傊峁┑墓卜?wù)和購買者要匹配，否則都是黑板理論，無法用于實踐。

但上述農(nóng)民工市民化成本與籌資機制的表述都有欠考慮。首先，大多數(shù)公共服務(wù)的成本都是由非戶籍人口自己承擔(dān)的，不需要政府額外支出，非戶籍人口也很少會主張政府補貼，如醫(yī)療、養(yǎng)老，參保繳費是享受待遇的前提。將養(yǎng)老等支出列入市民化成本是錯誤的。

對非戶籍人口來說，真正需要政府提供的只有義務(wù)教育，按2014年上海普通小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，一個兒童在上海讀完小學(xué)初中，需要政府補貼20余萬元。正常的邏輯是，如果政府擔(dān)憂財政力、不愿意承擔(dān)非戶籍人口隨遷子女的義務(wù)教育成本，也沒有關(guān)系，只要允許市場主體提供義務(wù)教育服務(wù)、由隨遷子女自費入學(xué)即可。

但義務(wù)教育的特色之處在于市場準(zhǔn)入嚴(yán)格限制，絕大多數(shù)學(xué)位是由政府直接提供的，民辦學(xué)校不僅少，招生也受政府指導(dǎo)，無法自由招生，非戶籍人口無法像醫(yī)療、養(yǎng)老那樣自費獲得。政府自己不愿意提供義務(wù)教育，也不允許市場提供，這才是問題的癥結(jié)。

其次，以直接稅來衡量市民對城市的貢獻(xiàn)是非常嚴(yán)重的錯誤。中國稅制以流轉(zhuǎn)稅為主，直接稅占比很少，營改增以后，僅增值稅一項就占全國稅收總額的50%。具體到上海，2014年上海的個稅占財政收入8.9%，是第四大稅種，前三項為增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，合計占財政收入的64%。這些稅收的創(chuàng)造者有戶籍人口，也有非戶籍人口，一個人在城市里衣行住食都會產(chǎn)生稅收，沒有近千萬的外來人口，上海怎么可能有這么龐大的稅收？

非戶籍人口除了貢獻(xiàn)稅收，還挽救了多數(shù)城市的社保。上海職工養(yǎng)老有969萬人參保職工（2014），其中農(nóng)民工為347萬人，按最低繳費標(biāo)準(zhǔn)，這些人及其單位也繳納了364億元保險費，扣除了這些繳費，上海2014年基本養(yǎng)老收支從盈余184億元變成虧空180億元。而同期上海為隨遷子女義務(wù)教育（小學(xué)+初中）的財政支出不過125億元(2014年，筆者估算)，非戶籍人口對城市的貢獻(xiàn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市為他們提供公共服務(wù)的成本。

非戶籍人口市民化并不只會帶來成本，同時還有直接收益，對于絕大多數(shù)人口凈流入的城市來說，直接收益就遠(yuǎn)大于成本，更不用說間接稅、基建的使用效率等隱性收益了。向非戶籍人口提供公共服務(wù)并不是城市的負(fù)擔(dān)，而是讓他們留下來為城市創(chuàng)造更大價值的必要措施。

(責(zé)任編輯：孫一元)