向延平，陳友蓮

（1.湖南女子學(xué)院a.旅游系；b.圖書(shū)館，湖南長(zhǎng)沙410004；2.湖南省自然與文化遺產(chǎn)基地，湖南張家界427000）

武陵源世界自然遺產(chǎn)地環(huán)境治理演進(jìn)

向延平1a，2，陳友蓮1b，2

（1.湖南女子學(xué)院a.旅游系；b.圖書(shū)館，湖南長(zhǎng)沙410004；2.湖南省自然與文化遺產(chǎn)基地，湖南張家界427000）

遭受“黃牌”警告的武陵源世界自然遺產(chǎn)地經(jīng)歷了單邊治理、法律治理和共同治理等環(huán)境治理演進(jìn)階段。文章結(jié)合武陵源世界自然遺產(chǎn)地環(huán)境治理演進(jìn)歷程，提出了完善共同治理機(jī)制、重視科技治理、建立治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系等武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理對(duì)策。

世界自然遺產(chǎn)地；治理演進(jìn)；共同治理；武陵源

一、武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理的緣起

1992年12月武陵源被聯(lián)合國(guó)教科文組織批準(zhǔn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》，戴上了世界自然遺產(chǎn)地的榮譽(yù)光環(huán)。1998年9月，由于武陵源在旅游發(fā)展中違章建筑以及過(guò)度排污遭到聯(lián)合國(guó)教科文組織官員“武陵源景區(qū)現(xiàn)在是一個(gè)旅游設(shè)施泛濫的世界遺產(chǎn)地區(qū)”的嚴(yán)厲批評(píng)并受到“黃牌”警告。1998年之前，武陵源世界自然遺產(chǎn)地經(jīng)歷了“先污染后治理”的道路，從1998年至今，為了保護(hù)世界自然遺產(chǎn)“原貌”，武陵源經(jīng)歷了單邊治理、法律治理和共同治理的環(huán)境治理征程，本文圍繞武陵源世界自然遺產(chǎn)地環(huán)境治理演進(jìn)歷程展開(kāi)分析并提出相關(guān)建議。

二、武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理演進(jìn)

（一）單邊治理階段

從1998年9月開(kāi)始，武陵源世界自然遺產(chǎn)地主要是以政府為主體進(jìn)行單邊治理，當(dāng)?shù)卣畼?shù)立了“保遺產(chǎn)”就是“保飯碗”的理念，采取強(qiáng)權(quán)治理策略，上演了世紀(jì)生態(tài)大拆遷事件，迅速完成第一期、第二期拆遷工程，拆除違法亂占亂建，搬遷移民整改，拆除對(duì)武陵源美景的“破壞性建設(shè)”，去掉“現(xiàn)代氣息”和“商業(yè)氣息”，還世界自然遺產(chǎn)原貌，修復(fù)、保護(hù)甚至提升武陵源旅游資源的美學(xué)價(jià)值，確保武陵源世界自然遺產(chǎn)尋求發(fā)展的“生命線”。

武陵源世界自然遺產(chǎn)地的污染源主要為賓館酒樓、食店餐館和居民住宅。截至2001年11月拆遷之前，區(qū)域內(nèi)有近79家賓館飯店、招待所，7585個(gè)床位，612家商場(chǎng)和店鋪，52家管理服務(wù)機(jī)構(gòu)和325家民宅。商業(yè)化氣息濃厚，歌廳、網(wǎng)吧、金銀珠寶店等應(yīng)有盡有。賓館酒樓、食店餐館和居民住宅嚴(yán)重影響了武陵源世界自然遺產(chǎn)地美學(xué)景觀，所排放的“三廢”嚴(yán)重污染了武陵源區(qū)域內(nèi)的水和空氣。

拆遷是武陵源世界自然遺產(chǎn)地單邊治理的大決策和大手筆。1999年，武陵源區(qū)政府完成了第一期拆遷任務(wù)，拆除了武陵源區(qū)域內(nèi)游道、公路旁和游客集散地等違章建筑190余處，拆除面積達(dá)2.5萬(wàn)平方米。2001年10月武陵源區(qū)政府開(kāi)展了近300多位干部職工參與拆遷區(qū)域內(nèi)436家違章房屋的第二期房屋大拆遷。至2002年6月份，武陵源區(qū)總共拆除分布在袁家界、水繞四門(mén)、天子山等景區(qū)內(nèi)的59家旅游接待設(shè)施，搬遷377戶共1162人世居居民，拆除面積達(dá)15.5萬(wàn)平方米房屋建筑面積。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣畬ⅫS石寨、金鞭溪、索溪峪、楊家界等景區(qū)內(nèi)的65家旅游接待設(shè)施和169戶世居居民列為第三期房屋拆遷范圍，共拆除房屋建筑面積3.6萬(wàn)平方米。到2005年，張家界政府共耗資達(dá)10億元用以恢復(fù)武陵源原始風(fēng)貌，拆遷面積達(dá)21萬(wàn)平方米，遷出區(qū)域內(nèi)常住人口近2000人。房屋拆遷任務(wù)的順利完成基本解決了武陵源城市化傾向問(wèn)題，有效地遏制了破壞武陵源世界自然遺產(chǎn)地景觀的違章建筑和廢水排放。武陵源核心區(qū)域基本形成無(wú)常住人口、無(wú)經(jīng)營(yíng)接待設(shè)施的新常態(tài)，逐漸還原世界自然遺產(chǎn)本來(lái)面貌，開(kāi)始恢復(fù)了生態(tài)原始、風(fēng)光獨(dú)特的世界自然遺產(chǎn)地的本來(lái)面目。

除此之外，武陵源區(qū)政府采取嚴(yán)禁燒柴、燒煙煤、燃放煙花爆竹的“三禁”強(qiáng)制治理手段，同時(shí)采取改燃煤鍋爐為燃油鍋爐、電鍋爐、液化氣爐灶的“三改”治理手段，全面取締燃煤鍋爐，積極倡導(dǎo)清潔能源，由此改善武陵源世界自然遺產(chǎn)地的空氣質(zhì)量。

（二）法治階段

為了真正做到有章可循和有法可依，武陵源世界自然遺產(chǎn)地設(shè)置了“警戒線”和“高壓線”，制定法律法規(guī)填補(bǔ)武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理的“真空地帶”。

2001年1月1日施行的《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》是在我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)保護(hù)世界自然遺產(chǎn)的法律法規(guī)背景下出臺(tái)的首部保護(hù)世界自然遺產(chǎn)的地方性條例。該《條例》是武陵源的當(dāng)家法，成為武陵源世界自然遺產(chǎn)治理和保護(hù)的尚方寶劍。為了增強(qiáng)該《條例》操作性，結(jié)合武陵源實(shí)情，當(dāng)?shù)卣€先后制定了對(duì)森林、環(huán)境、野生動(dòng)植物、國(guó)土、旅游管理等33個(gè)禁令，出臺(tái)了《關(guān)于保護(hù)武陵源世界自然遺產(chǎn)的決定》《關(guān)于加快建設(shè)國(guó)際旅游休閑度假區(qū)的決定》等系列文件，制定了《武陵源控違拆違責(zé)任追究規(guī)定》《武陵源核心景區(qū)攤棚攤點(diǎn)管理暫行辦法》等一系列管理制度，對(duì)武陵源資源保護(hù)更有針對(duì)性、現(xiàn)實(shí)性和操作性，真正實(shí)現(xiàn)了有法可依，對(duì)武陵源治理具有里程碑的意義，標(biāo)志著武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)和治理步入了法制化的軌道。2011年 4月，湖南省省人大再次修訂了該《條例》，為科學(xué)治理武陵源提供了規(guī)范依據(jù)。

同時(shí)，為了更好地治理武陵源世界自然遺產(chǎn)地，湖南省政府修訂編制了《武陵源國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2001-2020）》，2005年9月1日獲得了國(guó)家建設(shè)部批復(fù)，要求建立健全保護(hù)管理和治理體制，建立省、市、區(qū)三級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)聯(lián)合審批建設(shè)項(xiàng)目制度。

2002年4月國(guó)務(wù)院要求文化部、建設(shè)部、國(guó)家文物局等部委聯(lián)合發(fā)布我國(guó)政府指導(dǎo)世界遺產(chǎn)保護(hù)的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于加強(qiáng)和改善世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見(jiàn)》，成為我國(guó)政府指導(dǎo)世界遺產(chǎn)保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，也為武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理提供了法律保障和依據(jù)。

（三）共同治理階段

通過(guò)梳理武陵源治理環(huán)節(jié)，武陵源世界自然遺產(chǎn)地進(jìn)入由政府、企業(yè)和社區(qū)居民參與的共同治理階段，織成了一張環(huán)境治理大網(wǎng)，努力形成以“減總量、提質(zhì)量、保安全、促發(fā)展”為目標(biāo)的常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制，設(shè)置了武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理“控制線”。

武陵源區(qū)2000年成立了由區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)四大家領(lǐng)導(dǎo)組成的遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)這一專門(mén)議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和遺產(chǎn)保護(hù)，集體議事決策遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)重大問(wèn)題，同時(shí)設(shè)立專門(mén)的遺產(chǎn)辦公室，配備2名專人負(fù)責(zé)，確定武陵源風(fēng)景名勝區(qū)管理局是世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的最終法人。武陵源區(qū)2002年在政府機(jī)構(gòu)增設(shè)了景區(qū)保護(hù)所、景區(qū)辦事處、規(guī)劃局、房管局等部門(mén)，并設(shè)立了擁有500多人的專業(yè)保護(hù)隊(duì)伍的張家界、天子山、索溪峪、楊家界等專業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)，極大地保護(hù)了武陵源世界自然遺產(chǎn)地。

2014年，武陵源區(qū)加大世界自然遺產(chǎn)保護(hù)力度，著力改善生態(tài)環(huán)境，啟動(dòng)了由政府牽頭、武陵源風(fēng)景名勝區(qū)管理局實(shí)施的綜合整治工程，按照“嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、永續(xù)利用”的原則，下大力氣加大“三廢”治理力度，強(qiáng)化污染治理，全面維護(hù)了世界自然遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，績(jī)效顯著。2014年投資1.8億元建設(shè)的鑼鼓塔、索溪峪污水處理廠和武陵源區(qū)野貓峪生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)運(yùn)行正常，對(duì)垃圾進(jìn)行無(wú)害化處埋。

三、武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理建議

透視“武陵源現(xiàn)象”，發(fā)現(xiàn)以“糟蹋自然”換取“世外桃源”是被人所不允許的，以犧牲“碧水藍(lán)天”為代價(jià)，賺取“金山銀山”，可謂“丟西瓜撿芝麻”，貽害無(wú)窮，在花費(fèi)巨資違章建設(shè)后，又不得不斥巨資拆除和生態(tài)恢復(fù)，得不償失，浪費(fèi)了財(cái)力物力，教訓(xùn)異常深刻。旅游是無(wú)煙產(chǎn)業(yè)，武陵源世界自然遺產(chǎn)地要跳出“旅游陷阱”，進(jìn)一步完善共同治理機(jī)制、科技參與治理和建立治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高治理績(jī)效，還原世界自然遺產(chǎn)地真實(shí)性和完整性“原貌”。

（一）完善共同治理機(jī)制

共同治理基于利益相關(guān)者，建立政府主導(dǎo)，企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用?、游客和其他利益相關(guān)共同參與、共同協(xié)作的治理機(jī)制，才能真正達(dá)到治理績(jī)效目標(biāo)。武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理利益相關(guān)者包括國(guó)際層面（聯(lián)合國(guó)教科文組織）、國(guó)家層面（旅游局、建設(shè)部和林業(yè)局）、地方政府層面（湖南省政府、張家界市政府、武陵源區(qū)及周邊縣市）、旅游企業(yè)（管理處和旅行社）、當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰?。其中政府?yīng)做好“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，既做好“開(kāi)發(fā)商”，又做好“保護(hù)者”，協(xié)調(diào)旅游企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰凸餐瑓⑴c武陵源治理，建立共同治理網(wǎng)絡(luò)，完善共同治理體系，多舉措打好武陵源環(huán)境治理“組合拳”，規(guī)范相關(guān)利益者行為，維護(hù)和增進(jìn)公共利益，保證武陵源世界自然遺產(chǎn)地真實(shí)性與完整性的同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

（二）重視科技治理

重視運(yùn)用世界自然遺產(chǎn)地資源和環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)與整治技術(shù)治理武陵源，針對(duì)世界自然遺產(chǎn)地旅游發(fā)展進(jìn)行必要的環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境審計(jì)，對(duì)武陵源環(huán)保技術(shù)水平要有硬性標(biāo)準(zhǔn)，在武陵源設(shè)立環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)和檢測(cè)系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)環(huán)境質(zhì)量，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力水平建設(shè)。武陵源區(qū)建設(shè)了“數(shù)字武陵源”工程，投資近5000多萬(wàn)元，形成一個(gè)覆蓋整個(gè)武陵源世界自然遺產(chǎn)地范圍內(nèi)的信息化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，極大地提高了武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的科技含量、管理水平和治理能力，初步實(shí)現(xiàn)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的數(shù)字化，使其真正回歸自然。

（三）建立治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

在武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理過(guò)程中，為了量化其治理績(jī)效，必須確定多維治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的治理績(jī)效評(píng)價(jià)方法，建立治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理績(jī)效。就績(jī)效指標(biāo)而言，要包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效，其中環(huán)境績(jī)效最為重要，所占權(quán)重最高。結(jié)合治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用正確的治理績(jī)效方法評(píng)價(jià)武陵源世界自然遺產(chǎn)武陵源治理績(jī)效，為日后開(kāi)展科學(xué)治理武陵源世界自然遺產(chǎn)地提供可靠依據(jù)。

［1］劉興國(guó).論武陵源世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)［J］.工程設(shè)計(jì)與建設(shè)，2005，37（4）：1-8.

［2］全華.武陵源風(fēng)景名勝區(qū)旅游生態(tài)環(huán)境演變趨勢(shì)與閾值分析［J］.生態(tài)學(xué)報(bào)，2003，23（5）：938-944.

（責(zé)任編輯：徐國(guó)紅）

The Evolution on the Environmental Governance of the Wulingyuan World Natural Heritage

XIANG Yan-ping1a，2，CHEN You-lian1b，2
（1.Hunan Women’s University a.The Tourism Department；b.The Library of Hunan Women’s University，Changsha 410004，China；2.Natural and Cultural Heritage Research Center of Hunan Province，Zhangjiajie 427000，China）

Wulingyuan World Natural Heritage has suffered from“yellow card”warning and has experienced the stage of environmental governance，such as unilateral governance，legal governance and co-governance.Based on the evolution of environmental governance in Wulingyuan World Natural Heritage，we put forwards the governance measurements of Wulingyuan World Natural Heritage such as the improvement of co-governance system，scientific and technological participation，the establishment of governance performance evaluation system.

world natural heritage；governance evolution；co-governance；Wulingyuan

F592.7

A

1009-3583（2016）-0041-03

2016-01-09

湖南省高校創(chuàng)新平臺(tái)開(kāi)放基金項(xiàng)目“武陵源世界自然遺產(chǎn)地治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究”（12K111）

向延平，男，湖南綏寧人，湖南女子學(xué)院旅游系副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。陳友蓮，女，湖南綏寧人，湖南女子學(xué)院圖書(shū)館，經(jīng)濟(jì)師，碩士。研究方向：企業(yè)管理。