○徐留金

村民自治制度在廣東實(shí)踐的歷史考察及經(jīng)驗(yàn)

○徐留金

改革開放以來，廣東省的村民自治制度經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，從最初的區(qū)公所到1989年開始實(shí)行村民自治，雖然比全國實(shí)行村民自治制度晚了10年，但是廣東的村民自治起點(diǎn)高，在“四個(gè)民主”方面具有自己的創(chuàng)新，既堅(jiān)持中央的規(guī)定，又有自己的特色。

一、廣東村民自治制度的發(fā)展歷程

廣東的村民自治制度起步較晚，經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過程。20世紀(jì)80年代初期，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國推行，廣東省在人民公社的基礎(chǔ)上設(shè)立區(qū)公所，在原生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1986年，廣東省撤銷區(qū)公所建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤銷小鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立村民小組。1987年《中華人民共和國村民委員組織法（試行）》頒布實(shí)施后，廣東省于1988年6月發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國村民委員組織法〉的意見》并進(jìn)行第一次村級民主選舉試點(diǎn)，產(chǎn)生村民委員會，但村民自治制度整體上還沒有建立起來，只是掛了一個(gè)“村民委員會”的牌子。1989年，廣東省在分析了廣東農(nóng)村社會發(fā)展實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，在全省范圍內(nèi)（除廣州、深圳外）將村民委員會改為管理區(qū)辦事處作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)，將村民小組改為委員會，由村民選舉村主任（一般稱村長或小村長）。這就是頗具廣東特色的農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制。

1998年，九屆全國人大常委會總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)頒布了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，完善了村民自治的法律，對農(nóng)村基層民主的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響，為全國尚未實(shí)行村民自治的省份提供了具體的村民自治民主規(guī)則和程序?！洞逦瘯M織法》的頒布實(shí)施，推動我國村民自治邁進(jìn)一個(gè)全新的歷史發(fā)展時(shí)期。廣東省政府于1998年作出決定，撤銷農(nóng)村管理區(qū)辦事處，在部分城市采用試點(diǎn)的方式設(shè)立村民委員會，至1999年初，村民自治制度逐步在全省農(nóng)村統(tǒng)一實(shí)行起來。廣東省理順了農(nóng)村基層管理體制的改革，變革的基本內(nèi)容就是在全省范圍內(nèi)撤銷農(nóng)村管理區(qū)，村民委員會通過民主選舉產(chǎn)生，“村官”由村民直接民主選舉產(chǎn)生，改變了過去任命制的制度。廣東省村民自治制度的具體改革措施是：村委會成員必須由村民直接選舉產(chǎn)生；村里的重大事情要由村民會議、村民代表會議或戶代表會議討論通過；村務(wù)公開，村務(wù)每年至少公布兩次，財(cái)務(wù)每月公布一次；在村委會換屆選舉前，進(jìn)行離任審計(jì)，審計(jì)結(jié)果必須張榜公布。這些制度的推行，從根本上改變了鎮(zhèn)與村、黨支部與村委會、鄉(xiāng)村干部與村民群眾的關(guān)系。

農(nóng)村管理區(qū)體制的變革，導(dǎo)致了基層治理結(jié)構(gòu)的變化。撤銷管理區(qū)、建立村委會，是農(nóng)村政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重大舉措，迅速改變了廣東省村民自治的落后狀況，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層治理方式的根本性轉(zhuǎn)變。至2008年上半年，廣東制訂了《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《廣東省村民委員會選舉辦法》、《廣東省村務(wù)公開條例》等法律法規(guī)，順利完成了四屆村委會民主選舉，建立了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村務(wù)運(yùn)作機(jī)制，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)得到了良性的發(fā)展。

二、廣東村民自治制度的實(shí)踐及創(chuàng)新

中國農(nóng)村村民自治制度的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。“四個(gè)民主”是國家倡導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村基層民主的基本制度框架。

（一）民主選舉：從政治象征走向自主參與

村民自治中首要的重要環(huán)節(jié)是民主選舉，村民自治的質(zhì)量直接受民主選舉的影響，民主選舉中“民主”的程度越高，村民自治制度就運(yùn)行得越好。目前，廣東各地已普遍建立了民主選舉的村民自治制度。廣東的村民民主選舉有以下五個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)行“兩推一選”和“二選聯(lián)動”；二是實(shí)行中心選舉會場混合投票與以村民小組為單位投票相結(jié)合；三是有正式候選人選舉與無正式候選人選舉相結(jié)合；四是提倡候選人發(fā)表治村演說；五是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在國內(nèi)率先推行選舉員觀察制度。民主選舉在廣東的實(shí)踐表明，它是合理解決農(nóng)村公共權(quán)力分配的最佳制度安排，在公平、公開和公正的民主選舉中，權(quán)力角逐者獲得了在陽光法則下競爭的可靠保障，最大程度地減少了任人唯親、裙帶關(guān)系和憑借不正當(dāng)手段奪取農(nóng)村公共權(quán)力的可能性。村民民主選舉更多的是把那些思想素質(zhì)好、辦事能力強(qiáng)、文化程度高、群眾威信廣、身體年齡壯的農(nóng)村優(yōu)秀分子選舉出來，村民選出了自己信任的當(dāng)家人，這是民主選舉的主流。

（二）民主決策：從少數(shù)人說了算到多元主體互動

農(nóng)村村民自治的核心是民主決策。民主決策是指在農(nóng)村凡涉及村民利益的問題都必須由村民參與決定的制度。在實(shí)行村民自治以來，廣東農(nóng)村地區(qū)廣泛建立了以村民為主體的民主決策制度。對于涉及村里的重大決定，主要是通過召集村民會議、村民代表會議、村民議政小組等形式?jīng)Q定。村民會議是農(nóng)村最高決策機(jī)關(guān)。在一般事務(wù)決策和重大事項(xiàng)決策方案的形成過程中，黨支部同村委會必須民主協(xié)商、集體討論，反對少數(shù)人和個(gè)人說了算。在廣東農(nóng)村民主決策的實(shí)踐中，還有一些地方在涉及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大決策上引入了決策聽證會的形式。

（三）民主管理：從行政強(qiáng)制轉(zhuǎn)向協(xié)商合作

村民自治管理制度的實(shí)行，出現(xiàn)了多元民主管理主體和多樣化的民主管理方式，使得廣東各地的農(nóng)村自治工作突出強(qiáng)調(diào)了村民民主管理的主體作用。過去對農(nóng)村事務(wù)的單一的黨政組織管理主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊墓芾碚?，即出現(xiàn)了包括村民、黨支部、村民委員會、村民小組以及各種農(nóng)民合作組織在內(nèi)的管理主體，管理權(quán)的行使由集權(quán)模式轉(zhuǎn)向分權(quán)模式。從實(shí)行民主管理的方式來看，廣東大多數(shù)農(nóng)村主要通過實(shí)行村務(wù)公開、財(cái)務(wù)管理民主化、對村民委員會的民主評議等形式，實(shí)現(xiàn)了民主管理。

（四）民主監(jiān)督：從紙上權(quán)力變成實(shí)際行動

村民自治制度實(shí)施以后，廣東農(nóng)村民主監(jiān)督的主要實(shí)現(xiàn)形式表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是通過村務(wù)公開包括設(shè)置村務(wù)公開欄、確立村務(wù)公開日、民主評議會、設(shè)立村務(wù)監(jiān)督箱、確定村民議政等形式，直接監(jiān)督村民自治管理組織干部的管理行為。二是通過村民民主理財(cái)小組的積極活動，包括財(cái)務(wù)審查與帳目清理等有效活動實(shí)行積極的民主監(jiān)督。三是通過實(shí)行工作過失追究制度和村民罷免制度實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。四是通過推行民主評議村干部制度、健全村干部離任審計(jì)制度等方式實(shí)行民主監(jiān)督。村民民主監(jiān)督權(quán)的行使，對于制約村干部的用權(quán)行為起到了富有成效的作用，同時(shí)，也對制約村干部的用權(quán)行為和遏制農(nóng)村干部的貪污腐化行為起到積極作用。

三、廣東村民自治制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）選舉觀察制的普遍運(yùn)用

早前廣東各地村委會選舉中的不良現(xiàn)象主要是“賄選”普遍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)包辦村委會換屆選舉、宗族勢力干涉選舉、選票不嚴(yán)格等。為了維護(hù)村委會選舉活動的公正合法，廣東在2002年第二屆換屆選舉中就引進(jìn)了國際社會的選舉觀察制，適應(yīng)廣東村民自治制度的發(fā)展。在歷屆的村委會換屆選舉中，選舉觀察制的推行促進(jìn)了選舉工作的順利進(jìn)行，取得了良好的成效。選舉觀察制度，得到了來自廣東中山大學(xué)、華南師范大學(xué)、研究“三農(nóng)”問題及農(nóng)村基層民主的專家學(xué)者的推動，并且得到廣東省、市、區(qū)政府積極響應(yīng)。選舉觀察員制度在廣東省迅速得到推廣，保證了村委會選舉公開透明。

廣東農(nóng)村選舉觀察員主要從具有一定法律知識和政治素質(zhì)的人大代表、政協(xié)委員、退休干部、專家學(xué)者、在校研究生中選聘。省、市民政部門聘任選舉觀察員，并且頒發(fā)聘書，在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)對選舉觀察員進(jìn)行村民自治相關(guān)的知識培訓(xùn)，讓他們掌握村民委員會選舉的法律法規(guī)，認(rèn)真完成選舉觀察報(bào)告和糾正選舉中遇到的各種問題。廣東省各級財(cái)政和民政廳為選舉觀察活動申請經(jīng)費(fèi)，對選舉觀察員的交通和食宿進(jìn)行補(bǔ)貼,保障選舉觀察活動順利進(jìn)行。廣東的選舉觀察制取得了良好的成效，許多觀察員能做好選舉記錄，能發(fā)現(xiàn)村委會選舉中出現(xiàn)的問題并提出完善的建議，將選舉信息結(jié)果反饋到民政部門，維護(hù)了村委會選舉工作的公平正義，選民能平等地投屬于自己的選票，積極參與村務(wù)管理，選舉舞弊行為漸漸減少。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的重要基層組織，在村民自治活動中，它要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。改革開放以來，廣東農(nóng)村自治取得的成就與加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用建設(shè)是分不開的，要不斷完善黨支部角色。

首先，黨組織建議權(quán)在村委會選舉中的正確行使。廣東農(nóng)村村民自治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨組織在不能夠直接按照自己的意圖任命村委會成員的情況下，通過在村級選舉中提出建議名單，行使建議權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委行使建議權(quán)的實(shí)質(zhì)就是把黨的領(lǐng)導(dǎo)同支持和保障開展村民自治活動、直接行使民主權(quán)利有機(jī)結(jié)合起來，既維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又尊重廣大農(nóng)民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。從這一點(diǎn)來看，在村級選舉中黨組織建議權(quán)的行使同村民自治的法律精神是一致的?！稄V東省村民委員會選舉辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村民選舉委員會召開提名會議前，應(yīng)根據(jù)考察和民意調(diào)查的情況，提出新一屆村委會成員的候選人建議意見，交村民選舉委員會。村民選舉委員會應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的建議意見張榜公布或者印發(fā)給村民，并且在一定范圍內(nèi)作說明。”廣東在正確運(yùn)用黨組織的建議權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的建議權(quán)視為一種選擇性權(quán)力，有利于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級選舉過程中始終保持超脫的地位，不必在整個(gè)村級選舉過程中付出過高的成本。同時(shí)，這種建議權(quán)也是象征性的權(quán)力，它一方面體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨對村級選舉要定原則、定方向，另一方面又表明黨組織不是一般的選舉機(jī)構(gòu)，不必具體負(fù)責(zé)包辦選舉機(jī)構(gòu)的工作事務(wù)。

其次，加強(qiáng)地方立法和配套政策法規(guī)建設(shè)。由中共廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳聯(lián)合制定頒布的《廣東省村務(wù)管理辦法（試行）》，將實(shí)行村民自治制度以后農(nóng)村黨支部同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系、農(nóng)村黨支部的地位、黨支部同各種村級組織的關(guān)系、村務(wù)管理的原則、村務(wù)管理的具體方法、村務(wù)管理人員的教育管理、“兩委”會議與工作制度進(jìn)行了明確細(xì)致的規(guī)定，這一辦法對目前政務(wù)與村務(wù)執(zhí)行、黨支部的地位作用以及“兩委”工作關(guān)系與權(quán)限邊界劃分等重大問題提出了具體解決辦法，有許多創(chuàng)新之處。

再次，建立農(nóng)村后備干部培養(yǎng)制度，包括農(nóng)村黨支部書記和村委會主任的培養(yǎng)。從培養(yǎng)的主要方式來看，包括集中在黨?；蜣r(nóng)校培訓(xùn)、聘請專家學(xué)者進(jìn)行專題講座和聘請有經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)講課等形式。從培訓(xùn)的內(nèi)容來看，主要包括：黨的路線方針政策教育，國家有關(guān)法律法規(guī)教育，廣東農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題專題研究與探討，村民自治制度建設(shè)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建設(shè)問題，農(nóng)村黨支部建設(shè)問題等等。通過一系列培訓(xùn)和學(xué)習(xí)教育活動，提高了農(nóng)村基層干部的思想政治素質(zhì)，促進(jìn)了觀念轉(zhuǎn)變和工作作風(fēng)、生活作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，重新樹立了黨支部的良好形象，提高了黨支部的威信和號召力、戰(zhàn)斗力，健全了農(nóng)村黨的組織和民主生活制度。

（三）行政化治理向村民自治轉(zhuǎn)軌

廣東自1998年撤銷管理區(qū)辦事處，建立村民自治制度，雖然比全國實(shí)行村民自治制度晚了整整10年的時(shí)間，但是廣東選擇在各個(gè)方面來推動從行政化治理向村民自治轉(zhuǎn)軌。首先表現(xiàn)為對于選舉活動的高質(zhì)量運(yùn)作：精心設(shè)計(jì)選舉方案，按照階段性工作完成換屆選舉任務(wù)；重視組織對選舉的有效領(lǐng)導(dǎo)，各地成立由市委組織部、宣傳部組成的選舉辦公室，成立村委會選舉領(lǐng)導(dǎo)小組，為選舉工作建立層層的組織保障；各地市委政府重視對本地村委會選舉工作的宣傳發(fā)動，從廣度和深度上開展宣傳工作；從選民登記、候選人資格、依法公開選舉投票幾個(gè)方面嚴(yán)格按照法律要求組織選舉；政府對于村委會選舉出來的候選人嚴(yán)格把關(guān)，并在政府網(wǎng)上公示。其次是對于選舉活動的高標(biāo)準(zhǔn)建制：規(guī)定各市的選舉工作機(jī)構(gòu)和村民選舉委員會的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；選舉過程中增加候選人的回避，避免村委會成員之間有配偶或直屬關(guān)系；加強(qiáng)各地政府對村委會成員工作的監(jiān)督。

（作者單位 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

（責(zé)任編輯 周吟吟）