◎黃清華

政府理性與理性執(zhí)政

◎黃清華

政府理性與理性執(zhí)政是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論中的兩個重要范疇。對它們的理解，本文認(rèn)為需要從以下三個方面展開。

一、突破常規(guī)

政府理性既是國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，又是國家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。因此，如何把握“政府理性”十分重要。通常認(rèn)為，政府理性是指政府在參與經(jīng)濟—社會活動的過程中，其行為是理性的或合乎理性的，而不是盲目的或感情用事的。政府理性的表現(xiàn)形式是，一方面，政府把追求一定的利益作為自己的行為目標(biāo)；另一方面，由于政府是一個非盈利組織，它又不能只把追求政府組織自身的經(jīng)濟利益作為自己的行為目標(biāo)。

具體而言：其一，作為非盈利組織的政府，它要追求的利益不光指經(jīng)濟利益，還包括社會利益、公眾利益等。這種利益是包括經(jīng)濟利益、社會利益在內(nèi)的各種利益的“利益集合體”，是一個利益群。目前一個比較概括且易接受的提法是社會福利最大化。這應(yīng)該是最大的公共意志。其二，政府所追求的利益，不應(yīng)該只是政府機構(gòu)自身的利益，還應(yīng)該包括政府所代表的，并為其服務(wù)的社會公眾的利益。這兩點是政府有別于其它經(jīng)濟組織或社會組織的根本標(biāo)志。因此，政府理性是指在經(jīng)濟與社會管理活動中，對既定目標(biāo)尋求最優(yōu)決策和決策執(zhí)行，以滿足社會和公眾需要的理性的執(zhí)政活動。

此外，本文認(rèn)為，政府理性在外化的過程中，還應(yīng)當(dāng)包括法治理性和善治理性兩方面的含義。法治理性即各種治理主體尤其是各級決策者和決策執(zhí)行者，能夠在思想上運用法治原理、原則、制度和程序“想問題、作決策、辦事情、處理問題”，使決策和決策執(zhí)行符合法度。善治理性則要求在遵循法治的前提下，通過利益相關(guān)人參與、協(xié)商、透明和問責(zé)等方式方法，實現(xiàn)治理公正合理、有力有效，具有包容性、反應(yīng)性，做到?jīng)Q策和決策執(zhí)行符合善治標(biāo)準(zhǔn)。這是政府理性在理性執(zhí)政方面的基本要求。

二、法治理性

現(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)和治理制度的本質(zhì)就是政治法治化問題。因此，現(xiàn)代國家治理能力必然包含法治思維能力。此所謂法治思維，是指各種治理主體，尤其是各級決策者和決策執(zhí)行者能夠在思想上運用法治原理、原則、制度和程序“想問題、作決策、辦事情、處理問題”，做到行使職權(quán)符合授權(quán)范圍和職權(quán)法定的原則，遵循法律規(guī)則和法定程序，不濫用公共權(quán)力，堅持法律面前人人平等，保護公民權(quán)利和尊重、保障人權(quán)，在法治框架下接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。

國家治理中的法治思維包括“合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維、責(zé)任后果思維、依法治權(quán)思維，等等，關(guān)鍵是形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維習(xí)慣，形成想問題、作判斷、出措施以法為依據(jù)、以法為尺度的思維習(xí)慣?！币虼?，法治思維能力具體表現(xiàn)為運用國家治理體系中的各種制度“想問題、作決策、辦事情、處理問題”的能力。這種運用制度的能力，首先是指運用法律、法規(guī)規(guī)定的方式解決問題的能力；其次是指運用法律、法規(guī)判斷其他規(guī)章制度的合法性的能力，并且在此基礎(chǔ)上運用合法的其他規(guī)章制度解決問題的能力。第三，在制度不明確的情況下，法治思維能力具體是指運用相關(guān)法律原理、原則解決問題的能力。

針對不同領(lǐng)域問題的治理，還必須培養(yǎng)專門領(lǐng)域的法治思維能力。例如，衛(wèi)生領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的法治思維各有其專業(yè)特色：衛(wèi)生領(lǐng)域的法治思維具有技術(shù)特色，要求遵循技術(shù)-效應(yīng)—倫理評估原則；而經(jīng)濟領(lǐng)域的法治思維具有市場特色，要求遵循效率—公平評估原則。因此，不同領(lǐng)域的治理主體除應(yīng)具有一般法治思維能力外，還應(yīng)當(dāng)具有與其工作領(lǐng)域相關(guān)的專業(yè)法治思維能力，提高運用專業(yè)（專門）規(guī)則“想問題、作決策、辦事情、處理問題”的能力。

法治思維是人治思維和權(quán)力思維的對立面。運用法治思維，必須堅決擯棄人治思維和權(quán)力思維，改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中長期存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等傳統(tǒng)思維誤區(qū)，把法治作為決策、執(zhí)行決策、監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行、開展工作、解決問題的基本途徑?！胺ㄖ嗡季S要求公職人員改變單純依靠行政命令、講話、文件、指示、批示發(fā)號施令的積習(xí)，改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中根深蒂固的超越憲法和法律的特權(quán)思想，鏟除以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等悖離法治精神等現(xiàn)象滋生的土壤。”使治國理政全面納入法治軌道，真正做到“以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧?！?/p>

法治思維對于執(zhí)政黨而言，要求“拋除一切人治思維的痕跡，真正地成為一個成熟的、現(xiàn)代化的執(zhí)政黨”；同時，“將社會矛盾的解決納入法制化、有序化的模式當(dāng)中，有效地將自己的執(zhí)政行為規(guī)范化，化解社會矛盾對執(zhí)政根基的沖擊。”

三、善治理性

為了推進國家治理體系現(xiàn)代化，治理主體僅僅具有法治思維能力還不夠，還應(yīng)當(dāng)具備善治思維能力。所謂善治思維，就是作決策、執(zhí)行決策和檢驗決策的正確性，應(yīng)當(dāng)考慮是否符合良好治理的那些基本要素，即治理行為或者治理活動是否能夠滿足利益相關(guān)人參與、公正合理與包容性、遵從法治、協(xié)商、透明、反應(yīng)性、有力和效率、問責(zé)制，這些善治的要素。因此，善治思維是比法治思維更高的治理思維形態(tài)。

善治思維能力考察的是治理主體和公職人員解決各種治理不當(dāng)帶來的治理問題的能力。為此，應(yīng)當(dāng)首先弄清楚存在哪些治理問題，查明治理不當(dāng)?shù)摹安∫颉?，然后采取對因和對癥的雙重“療法”。在國家（公共）治理問題上，實踐反復(fù)證明，只有遵循法治，在利益相關(guān)人參與、協(xié)商、透明和問責(zé)的條件下，具有包容性和反應(yīng)性，公正合理、有力有效的治理才有可能。此外，善治思維能力要求治理主體和公職人員“想問題、作決策、辦事情、處理問題”，必須把各種善治要素與各領(lǐng)域各行業(yè)的治理目標(biāo)、任務(wù)和具體要求結(jié)合起來，以實現(xiàn)治理目標(biāo)。

不僅如此，善治思維還意味著承認(rèn)實行市場經(jīng)濟體制的國家普遍承認(rèn)的基本價值，即充分尊重人權(quán)，踐行法治，高效率和有效的公共部門，多行動主體的伙伴關(guān)系，政治多元化，有效的參與，進程和機構(gòu)的透明度和問責(zé)性，獲取知識、信息和教育，對人民的政治賦權(quán)，發(fā)展的可持續(xù)性，培養(yǎng)責(zé)任、團結(jié)和寬容的態(tài)度和價值觀。越是承認(rèn)這些基本價值，善治思維能力就越強。這與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”存在相容性。

善治思維能力要求，在公共領(lǐng)域，分析決策和決策執(zhí)行過程是否具有善治的要素，應(yīng)當(dāng)將其置于具體的社會關(guān)系中觀察、評價，包括但不限于：（1）政府與市場之間；（2）政府與公民之間；（3）政府與私營或自愿、非營利部門之間；（4）民選官員和任命的官員之間；（5）地方機構(gòu)和城鄉(xiāng)居民之間；（6）立法機關(guān)與行政機關(guān)：（7）國家和機構(gòu)之間。為了提高善治思維能力，需要治理主體在這些具體的社會關(guān)系中思考如何盡可能地滿足善治要素。這是善治思維能力的基本要求。

總之，政府理性所表現(xiàn)的理性執(zhí)政，要求以法治理性和善治理性對既定的執(zhí)政目標(biāo)尋求最優(yōu)決策。這是公共領(lǐng)域通向良法善治的唯一徑路。因此，似有必要將理性執(zhí)政上升為執(zhí)政黨和政府的一項執(zhí)政原則，為提高決策、決策執(zhí)行和監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行的科學(xué)化、法治化和善治化水平奠定原則基礎(chǔ)。

（黃清華，中國綜合開發(fā)研究院研究員/責(zé)編張棟）