◎王一

社會保障制度的“去身份化”問題

◎王一

改革開放后，我國逐步建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的社會化的社會保障基本框架。但社會保障制度建構與改革過程中所采取的城鄉(xiāng)分割、分區(qū)操作的推進方式使不同身份群體之間存在著明顯的福利差距，“福利身份化”問題十分突出，社會保障制度在公平性、協(xié)調(diào)性、整合性等方面面臨著嚴峻考驗。因此，怎樣克服“身份化”社會保障制度所帶來的各種難題，從統(tǒng)籌改革的視角出發(fā)重新認識社會保障制度成為必須面對的關鍵性問題。

一、我國社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀

我國社會保障制度經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制下的“國家-單位保障制”，及其后的社會化改革階段，在漸進發(fā)展的進程中初步形成了適應經(jīng)濟社會結構變化的制度體系，主要包括社會保險、社會救助、社會福利三個部分。

在養(yǎng)老保險方面，現(xiàn)行制度是從城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機關事業(yè)單位工作人員三個群體出發(fā)逐步推動改革的。一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。1998年8月，國務院發(fā)出《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》，這一制度奠定了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎。后經(jīng)過若干次調(diào)整，目前企業(yè)和職工本人分別按工資總額的20%左右和8%左右繳納基本養(yǎng)老保險費，形成社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金，基本實現(xiàn)了社會化管理和省級統(tǒng)籌。二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2009年，國家正式啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，提出以“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為原則，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農(nóng)保制度，養(yǎng)老金包括由各級財政支付的基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。隨著改革的不斷深入，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老問題凸顯出來，為彌補制度空白，2011年，國務院在全國范圍內(nèi)啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作，建立個人繳費和政府補貼相配套、社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保在籌資模式、基本原則等制度設計上有很多共同之處，為進一步促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，2014年，國務院決定將兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。三是機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險制度。在社會保障制度改革進程中，機關事業(yè)單位這一部分相對滯緩，總體上仍然維持著單位退休制度，為解決“雙軌制”的種種弊端，國家于2014年10月開始執(zhí)行《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，要求機關事業(yè)單位實行與城鎮(zhèn)企業(yè)職工一致的統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度，機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革進入實質(zhì)性階段。

在醫(yī)療保險方面，現(xiàn)行制度主要包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險三個部分。一是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。1998年12月，國務院頒布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，要求城鎮(zhèn)所有用人單位都要參加基本醫(yī)療保險，確立了統(tǒng)賬結合的醫(yī)療保險制度模式，規(guī)定基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納。這一制度確立了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的基本框架，其后的改革主要圍繞擴大覆蓋面、完善制度體系展開，努力推動靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等各群體參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度。二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2002年，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，要求“各級政府要積極組織引導農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，自此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療形成了政府補助與個人繳費相結合的制度模式，進入了規(guī)范發(fā)展階段。三是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。2007年7月，國務院發(fā)布《關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》，規(guī)定符合相應條件的非從業(yè)城鎮(zhèn)居民都可自愿參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險遵循了與新型農(nóng)村合作醫(yī)療相同的運行邏輯，形成了政府補助與個人繳費相結合的模式。

社會保障制度應著力解決“福利身份化”問題，用統(tǒng)一的制度設計來覆蓋全體社會成員。

在社會保險領域，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險之外，以《失業(yè)保險條例》的頒布為標志，我國的失業(yè)保險制度正式確立?！豆ｋU條例》、《中華人民共和國職業(yè)病防治法》等政策法規(guī)的實施，標志著工傷保險在我國的基本定型，并在實踐中起到了分散工傷風險、促進職業(yè)康復的作用。

在社會救助方面，1999年9月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標志著城市居民最低生活保障制度步入了法制化發(fā)展軌道，有力地推動了城市居民最低生活保障在全國各地的開展。在農(nóng)村，繼續(xù)積極推行五保供養(yǎng)制度，同時還推進了最低生活保障制度，2007年7月，國務院發(fā)出《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求縣級以上地方人民政府為家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，提供滿足基本生活所必需的費用。此外，各地還普遍開展了醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助政策和臨時救助措施，社會救助體系不斷發(fā)展完善。

在社會福利方面，我國的社會福利仍屬于傳統(tǒng)的補救式社會福利制度，由國家或社會為因年老、疾病、生理或心理缺陷而喪失勞動能力、出現(xiàn)生活困難的群體提供的服務和措施，主要是以經(jīng)濟收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體為對象，為他們提供生活供養(yǎng)、疾病康復和文化教育等福利。近年來，老年人權益、婦女權益、未成年人保護等方面的立法，均通過修訂以及制定相應的法規(guī)而進一步完善。

二、我國社會保障制度的核心問題：“福利身份化”的生產(chǎn)與固化

改革開放以來的社會保障制度改革基本實現(xiàn)了制度層面的全覆蓋，保障功能大幅提升。但與此同時，社會保障制度建構和改革過程中采取的城鄉(xiāng)分割、分區(qū)操作的推進方式并沒有破解“福利身份化”問題，而是固化了“身份化”特征，不同身份群體之間仍存在著明顯的福利差距。

在計劃經(jīng)濟時期，從主流價值觀到社會分配原則都具有明顯的平均主義傾向，社會保障制度的建構也具有明顯的平均主義傾向，城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機關事業(yè)單位工作人員能夠獲得較為全面的“從搖籃到墳墓”的社會保障，但受經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，這一階段的社會保障制度建構主要集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)村居民獲得的有限保障可以被視為最低限度的人道主義關懷，而且在城鎮(zhèn)內(nèi)部不同群體之間的差異仍然存在。因此，社會成員享受保障的依據(jù)是差別化的社會身份，在實施過程當中不同群體間的地位差異被進一步形塑，事實上進行了“福利身份化的生產(chǎn)”。

改革開放后，我國新型社會保障制度不斷改革發(fā)展，受路徑依賴和制度慣性等因素影響，社會保障制度中社會權利的實現(xiàn)情況是復雜的。從覆蓋群體角度來看，雖然我國已經(jīng)實現(xiàn)了社會保障制度層面的全覆蓋，但制度覆蓋范圍是從城鎮(zhèn)從業(yè)群體逐步向城鄉(xiāng)居民擴展的，針對勞資群體的制度安排，無論是制度的完備程度，還是待遇水平，都遠遠高于非勞資群體，因此，我國社會保障制度是以勞資群體為主體展開的，社會保障待遇的獲得取決于社會成員在勞動力市場當中所獲得的地位和薪金。從運行邏輯角度來看，我國的社會保障制度是以貢獻和業(yè)績?yōu)榛A的，強調(diào)公平與效率相結合，既體現(xiàn)國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現(xiàn)社會成員之間貢獻大小的差別，在社會保險領域普遍施行待遇與繳費相掛鉤的機制，表現(xiàn)出多繳多得、長繳多得的特征。從權利義務關系角度來看，我國社會保障制度強調(diào)權利與義務關系相對等原則，勞資群體的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是社會保障制度最為核心的兩個組成部分，在這兩個部分當中均強調(diào)勞動者要按照相關規(guī)定切實履行繳費義務，以形成責任共擔、統(tǒng)籌互濟的保障模式。從制度效果來看，我國的社會保障制度表現(xiàn)出鮮明的層級化特點，城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機關事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村居民這四類群體所體現(xiàn)出的層級化特點是以“職業(yè)身份”和“地域身份”為基礎形成的，各群體內(nèi)部也由于行業(yè)、地域、貢獻等與“職業(yè)身份”和“地域身份”相關的因素而形成層級化的福利特征。

可以看出，機關事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工這兩類具有職業(yè)身份的群體，其所獲得的獨立于市場的地位要顯著高于城鄉(xiāng)居民，說明社會保障制度是高度依賴于“職業(yè)身份”的，“福利身份化”特征顯著。在社會保障制度中處于優(yōu)勢地位的群體，在社會分層中仍然處于優(yōu)勢地位，社會保障制度沒有修正社會分層所造成的社會不平等，而是使社會分層的結果進一步惡化。

三、公民權利視角下社會保障制度“去身份化”的基本框架

從公民權利視角出發(fā)，社會保障制度應著力解決“福利身份化”問題，用統(tǒng)一的制度設計來覆蓋全體社會成員，將社會權利的實現(xiàn)拓展至全體社會成員，形成以社會保險為核心，以社會救助、社會福利為重要內(nèi)容的社會保障制度框架，致力于將全體社會成員納入普遍性的福利體系當中，在相同的規(guī)則下提供必要的保障項目，使其具備依靠非市場力量來維持和改善日常生活的能力。

1.社會保險：從以職業(yè)身份為基礎到普遍的社會權利

在公民權利視角下，社會保險作為社會保障制度的核心，應當完成從以職業(yè)身份為基礎到普遍的社會權利的角色轉變。也就是說，社會保險待遇的獲得不再單純依賴于職業(yè)身份，整合針對不同群體的分散化的社會保險項目，形成面向全體社會成員的統(tǒng)一的社會保險制度，具體包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，確保社會成員在面臨年老、疾病、失業(yè)等風險時能夠獲得基本的生存保障，獲得一定的獨立于市場的地位。使所有社會成員都成為制度的受益者和依賴者，同時也都感到自己對制度的良性運行負有義務，進而形成了一種社會團結，限制以身份地位為基礎的福利分層現(xiàn)象。

在養(yǎng)老保險方面，建議由基本養(yǎng)老保險制度和補充養(yǎng)老保險制度兩部分組成。基本養(yǎng)老保險制度整合現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險等養(yǎng)老制度，打破身份界限，覆蓋全體社會成員的基礎養(yǎng)老金制度。補充養(yǎng)老保險制度整合現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金個人賬戶、機關事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金等形成的補充性養(yǎng)老保險制度，覆蓋范圍為就業(yè)群體。

在醫(yī)療保險方面，由以門診醫(yī)療和住院醫(yī)療為主要內(nèi)容的繳費型醫(yī)療，以及以大病醫(yī)療為主要內(nèi)容的補助型醫(yī)療組成。在繳費型醫(yī)療當中，整合目前的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療三種制度，設計相對統(tǒng)一的繳費標準和給付水平，分為基礎性保險和補充性保險兩個層次，基礎性保險面向全體社會成員，補充性保險體現(xiàn)出對城鎮(zhèn)職工的強制性和對其他社會成員的選擇性。補助型醫(yī)療以大病醫(yī)療為主要內(nèi)容，針對重大疾病的補助制度，將易于造成“因病致貧、因病返貧”的重大疾病納入到大病醫(yī)療范疇，在繳費型醫(yī)療的基礎上進行進一步的報銷和補貼。

2.社會救助：從貧困的個體性到社會性

在我國社會保障制度改革進程中，社會救助所取得的成就是顯著的，在保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。特別是最低生活保障制度的確立，通過法制規(guī)范確立了國民的受助權利，標志著社會救助由道義性救助轉變?yōu)榱x務性救助。但在具體實踐當中，仍然存在著傳統(tǒng)的貧困觀念和救助理念，傾向于將貧困片面地歸結為個人原因，無論是救助機構還是救助對象都沒有完全建立起權利意識。從公民權利視角出發(fā)，貧困不應被單純地歸結為個人自身原因，而是社會必須面對的整體性問題，要全面確立國民的社會救助權益，增加各級政府財政投入，適度提高救助標準，合理擴大救助范圍，推動社會救助從最低生活保障走向綜合救助。同時，注重增進社會救助制度的積極功能，建立社會救助與就業(yè)政策的聯(lián)動機制，并將社會救助與社區(qū)服務、家庭政策有機結合起來，通過互助、他助等方式幫助受助者及其他低收入家庭減輕生活負擔和壓力，防止社會排斥現(xiàn)象的發(fā)生。

3.社會福利：從補缺到普惠

目前，我國的社會福利制度屬于傳統(tǒng)的補救式社會福利制度，主要由國家或社會為經(jīng)濟收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體提供生活供養(yǎng)、疾病康復和文化教育等福利，由于缺乏統(tǒng)籌考慮，在部門分割和傳統(tǒng)格局的影響下，導致出現(xiàn)板塊分割、封閉混合的復雜局面，與社會保險、社會救助系統(tǒng)相比發(fā)展相對滯后，與城鄉(xiāng)居民的福利需求之間存在較大差距。

從公民權利視角出發(fā)，社會福利制度應該克服補缺型福利制度的內(nèi)在缺陷，矯正職業(yè)福利的內(nèi)在缺陷，以不斷改善和提高社會成員的生活質(zhì)量為追求目標，建立能夠滿足城鄉(xiāng)居民社會福利需求的普惠型社會福利模式，主要包括兩個層次：第一個層次針對經(jīng)濟收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體，為其提供生活供養(yǎng)、疾病康復和文化教育等福利；第二個層次是為滿足社會成員的普遍福利需求，形成的具有福利性質(zhì)的社會化的養(yǎng)老福利、婦女福利、兒童福利、教育福利、健康福利等內(nèi)容。在具體實施過程中，公民權利視角下的普惠型社會福利要努力推進社會福利社會化，豐富社會福利的物質(zhì)基礎，同時促進福利資源的快速發(fā)展和功能完善。

（王一，吉林省社會科學院社會學所助理研究員/責編張棟）