◎臧志軍

賄選的成因及其整治

◎臧志軍

近年來一些地方在人大代表選舉、尤其是上一級(jí)人大代表選舉過程中出現(xiàn)了涉案人數(shù)較多、涉案人員社會(huì)政治地位較高、黨組織和公權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力被私用的賄選拉票事件，這一情況應(yīng)該予以最高程度的重視。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是其它國(guó)家制度和國(guó)家政權(quán)體系賴以產(chǎn)生和運(yùn)行的基礎(chǔ)；人大代表選舉是實(shí)施人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。按照《憲法》和《選舉法》規(guī)定，各級(jí)人大代表都由選舉產(chǎn)生，送錢拉票、破壞選舉，是對(duì)這一根本制度的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，一旦蔓延不僅將導(dǎo)致對(duì)所在地方國(guó)家政權(quán)性質(zhì)和合法性的解構(gòu)，還將威脅整個(gè)國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的政治安全。

賄選的成因

我國(guó)現(xiàn)有法律制度體系中有不少防止以賄賂方式當(dāng)選人大代表的制度安排。例如，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（以下簡(jiǎn)稱“選舉法”）第34條規(guī)定，任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式干預(yù)選民或者代表自由行使選舉權(quán)。這一規(guī)定當(dāng)然包括禁止在選舉過程中以金錢或者其他利誘方式進(jìn)行拉票活動(dòng)。在選舉單位的設(shè)定方面，選舉法規(guī)定，縣及縣級(jí)以下人大代表通過劃分選區(qū)、各選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生，縣級(jí)以上地方及全國(guó)人大代表由其下一級(jí)人大通過人大代表直接投票的方式產(chǎn)生（不包括軍隊(duì)）。這些規(guī)定通過將人大代表選舉權(quán)賦予具有相當(dāng)數(shù)量的選民或代表（以下簡(jiǎn)稱“選舉人”），增加了行賄者行賄行為的實(shí)施難度。選舉法第39條規(guī)定，全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，一律采用無記名投票的方法，這一規(guī)定使得行賄者即使對(duì)選舉人實(shí)施了行賄行為也難以確保能夠獲得其期待的回報(bào)。我國(guó)《刑法》第256條規(guī)定，對(duì)那些在選舉各級(jí)人大代表時(shí)，以賄賂等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)且情節(jié)嚴(yán)重者，將予以治罪。但是盡管有諸多制度規(guī)定，為什么在一些地方還會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重破壞人大制度的違法賄選事件呢？除了一些人利令智昏、鋌而走險(xiǎn)，選舉制度過程存在缺陷，以及政治生態(tài)環(huán)境存在問題也是重要原因。

第一，選舉制度過程中的缺陷。制度不僅是一個(gè)文本，也是一個(gè)過程。從過程的角度而言，一個(gè)完善的制度不僅包括高質(zhì)量的制度需求的確認(rèn)和制度文本的制定，還包括有效的制度實(shí)施以及實(shí)施中的監(jiān)控和適時(shí)調(diào)整。

選舉法規(guī)定，凡是年滿十八周歲的公民，除依法被剝奪政治權(quán)利者，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)（參見第3條）；在各選區(qū)或者選舉單位內(nèi)，各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人（參見第29條）。上述規(guī)定賦予了我國(guó)公民在人大代表選舉中的普遍和平等的權(quán)利，它是完全必要和正確的。但是，根據(jù)上述規(guī)定，在選舉中很可能會(huì)出現(xiàn)在初始階段被提名的代表候選人（以下簡(jiǎn)稱“初步候選人”）人數(shù)超過法定正式候選人最高差額比例的問題。對(duì)此，選舉法規(guī)定，由選民直接選舉人民代表大會(huì)代表的，如果選區(qū)初步候選人的人數(shù)超過法定最高差額比例，由選舉委員會(huì)交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單；對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。然而，在這一制度的實(shí)際操作過程中，由于選民小組會(huì)議很難召集，即使召開選民小組會(huì)議，不同選民小組之間也未必能夠形成一致，而舉行預(yù)選又會(huì)極大地增加工作量，各地實(shí)際上比較多的是采取選民小組長(zhǎng)（選民代表）會(huì)議的方式進(jìn)行協(xié)商確定正式候選人的辦法。此時(shí)，選區(qū)所在單位和地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)就有了發(fā)揮“個(gè)人影響力”的可能空間，因?yàn)檫x民小組組長(zhǎng)（代表）中有的是其單位里的下屬，有的是其管轄區(qū)域的居民或者基層干部。于是，有的領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)上通過“引導(dǎo)”的方式讓選民小組代表會(huì)議將自己中意的候選人留在正式候選人名單中。這樣一來使得大多數(shù)選舉人的身份發(fā)生了變化，他們不再是完整意義上的“選舉人”，而異化為只是最后投票階段的“投票者”。少數(shù)人可以確定正式候選人名單，多數(shù)人只是在投票環(huán)節(jié)根據(jù)正式候選人名單進(jìn)行投票，這就大大減少了行賄者需要行賄的對(duì)象的數(shù)量、降低了其行賄的難度和成本。

從制度設(shè)計(jì)的角度而言，選舉法中有關(guān)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大選舉上一級(jí)人大代表的規(guī)定似乎比選舉縣及縣級(jí)以下人大代表的規(guī)定嚴(yán)密，因?yàn)樗?guī)定，如果所提代表候選人的人數(shù)超過法定的最高差額比例，則進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序來確定正式代表候選人名單，不需要進(jìn)行討論、協(xié)商。然而實(shí)際上問題并不那么簡(jiǎn)單。選舉法規(guī)定，各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人，而上述組織擬推薦的候選人提名、審查工作一般在人大開會(huì)前就已完成，會(huì)議一召開即可提交主席團(tuán)。如果組織內(nèi)部缺乏民主監(jiān)督且用人風(fēng)氣不正的話，賄選者在這一環(huán)節(jié)就已經(jīng)進(jìn)入提名名單，剩下的只不過是使之順利通過法定程序得以當(dāng)選。由于縣及縣級(jí)以上人大會(huì)議通常實(shí)行代表團(tuán)制，按地區(qū)的不同組成若干代表團(tuán)，各地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任團(tuán)長(zhǎng)和副團(tuán)長(zhǎng)，而上一級(jí)人大代表的提名和醞釀，一般是以代表團(tuán)為單位進(jìn)行的，這為一些地方的領(lǐng)導(dǎo)提供了施展“影響力”的空間。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這些領(lǐng)導(dǎo)很可能運(yùn)用其權(quán)力地位及其影響力兌現(xiàn)對(duì)行賄者的承諾，甚至運(yùn)用組織的力量來影響選舉人的投票取向，從而導(dǎo)致具有組織色彩的規(guī)模性選舉腐敗。

此外，為了保證人大代表來源的廣泛性，有關(guān)法律規(guī)定各級(jí)人大代表中應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例；規(guī)定全國(guó)人大和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人大，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表；還對(duì)少數(shù)民族聚居地區(qū)的代表名額分配等做了一些特別規(guī)定。有的相關(guān)文件還對(duì)代表中的黨派構(gòu)成、職業(yè)構(gòu)成提出了一些要求。這些規(guī)定和要求的出發(fā)點(diǎn)是不錯(cuò)的，在現(xiàn)階段或許也是必要的。問題是落實(shí)這些規(guī)定和要求的相關(guān)法制建設(shè)并不健全，很多地方只能借助于組織的力量去進(jìn)行操作，這樣就容易給權(quán)錢交易等選舉中的非法活動(dòng)提供機(jī)會(huì)。

第二，政治生態(tài)環(huán)境缺陷的影響。任何制度都是在特定的環(huán)境中運(yùn)行的，制度和環(huán)境相互作用，構(gòu)成一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。從政治生態(tài)環(huán)境角度來看，基于不良政治生態(tài)的刺激而極度亢奮的不良動(dòng)機(jī)，以及眾多選舉人采取的明哲保身的態(tài)度是導(dǎo)致一些地方人大代表選舉中出現(xiàn)重大賄選的重要原因。

正如很多研究者所指出的那樣，在我國(guó)，人大代表不僅政治地位高，而且人大代表中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和公權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量多。不僅如此，在一些地方，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善和鞏固、政府及其工作部門的權(quán)力范圍依然很廣，掌握的資源依然很多，權(quán)力行使的制度化程度依然不理想，在此生態(tài)環(huán)境下，對(duì)一些企業(yè)家來說，當(dāng)人大代表、進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，一方面能夠極大地方便自己與領(lǐng)導(dǎo)和其他擁有實(shí)權(quán)的部門建立人脈關(guān)系，為己所用，另一方面可以通過代表所享有的各項(xiàng)法定權(quán)利，如報(bào)告審議權(quán)、議案和質(zhì)詢案等的提案權(quán)、建議提出權(quán)、批評(píng)和意見提出權(quán)、選舉和表決權(quán)、獲取信息權(quán)、未經(jīng)許可不受逮捕和刑事審判權(quán)等，保護(hù)和擴(kuò)大自身利益。此外，在一些地方，官員到齡退出機(jī)制的運(yùn)行也存在缺陷，一些即將退休的官員，希望通過轉(zhuǎn)任人大中的職務(wù)延期退休、繼續(xù)享受制度提供的優(yōu)厚待遇。這些人員受到環(huán)境因素的激勵(lì)而強(qiáng)化的不良動(dòng)機(jī)是導(dǎo)致其進(jìn)行選舉賄賂的重要原因。

就決策體制而言，人大制度基本上是合議制，在人大代表的產(chǎn)生方面，選舉人的投票是決定性的。如前所述，我國(guó)的相關(guān)法律將人大代表的選舉權(quán)賦予了廣大選民和人大代表，如果選民和人大代表真正意識(shí)到人大制度的重要性、人大代表的素質(zhì)對(duì)于維護(hù)自身利益、國(guó)家利益和公共利益的重要性的話，在我國(guó)現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，個(gè)別行賄者和受賄者的賄選行為是很難達(dá)到其預(yù)期目的的。在一些地方人大選舉上一級(jí)人大代表中，之所以有那么多的選舉人參與舞弊，是因?yàn)樵谶@些地方，政治生態(tài)環(huán)境極不正常，賄選并不是單單來自于不良資本，它是建立在權(quán)力和資本相互勾結(jié)的基礎(chǔ)上的，并且通過“組織”呈現(xiàn)在選舉投票人面前。當(dāng)資本俘獲了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、賄選借助“組織”的途徑展開時(shí)，還有幾個(gè)人能夠阻擋呢。

賄選的整治路徑

鑒于上述情況，在治理地方人大代表賄選方面，應(yīng)該更加注意完善有關(guān)選舉的制度過程和修復(fù)相關(guān)政治生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前階段應(yīng)該著重研究和開展以下工作：

第一，以切實(shí)保障選舉人選舉權(quán)、增強(qiáng)推薦人的責(zé)任意識(shí)為核心，以增加說明環(huán)節(jié)和增強(qiáng)公開性為手段，充實(shí)和完善候選人提名環(huán)節(jié)的相關(guān)制度規(guī)定。

為解決縣及縣級(jí)以下地方人大代表選舉中初步候選人提名數(shù)量遠(yuǎn)大于正式候選人最大差額比例的問題，建議研究修改相關(guān)法律，明確規(guī)定由選民協(xié)商產(chǎn)生的選舉小組組長(zhǎng)可以經(jīng)小組選民的授權(quán)作為小組的代表參與選民組長(zhǎng)（代表）會(huì)議，就確定正式候選人名單事宜與其他選民小組的組長(zhǎng)（代表）開展協(xié)商、討論；選民組長(zhǎng)（代表）會(huì)議內(nèi)容應(yīng)做全程記錄（錄音）并應(yīng)需公開，會(huì)議應(yīng)向各小組選民發(fā)送會(huì)議紀(jì)要。

研究實(shí)行推薦人責(zé)任制。規(guī)定推薦人（含政黨和團(tuán)體推薦人）在推薦代表候選人時(shí)應(yīng)該書面說明推薦理由并且聲明未發(fā)現(xiàn)被推薦人有與人大代表資格條件相悖的情況。在正式代表候選人與選舉人見面活動(dòng)中，推薦人或者其代表應(yīng)該到場(chǎng)向選舉人說明推薦理由。人大代表候選人當(dāng)選后發(fā)現(xiàn)其在被推薦時(shí)就存在與人大代表資格條件相悖的情況、且此情況是推薦人推薦時(shí)可以了解但其未能了解、或者未能充分注意者，推薦人（含政黨、團(tuán)體推薦人的責(zé)任人）應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。

研究規(guī)范人大代表選舉中的組織活動(dòng)，防止個(gè)別人假借組織名義違法干預(yù)選舉活動(dòng)。明確任何組織都可以向作為本組織成員的選舉人說明本組織對(duì)于選舉中正式候選人名單的希望及其理由，但是這種說明不得構(gòu)成對(duì)選舉法第34條所保障的選舉人自由行使選舉權(quán)的權(quán)利的干預(yù)，并且這種說明應(yīng)該記錄在案并允許在選舉結(jié)束后接受公眾的查閱。

第二，通過修改代表法、增加代表當(dāng)選后的宣誓環(huán)節(jié)，事先公布誓詞，幫助人大代表選舉參選人和當(dāng)選代表進(jìn)一步明確人大代表的身份和職責(zé)、規(guī)范選舉行為以及當(dāng)選后的職責(zé)及義務(wù)。

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，換言之，地方人大在地方行使的是國(guó)家權(quán)力而非特定地方的權(quán)力。因此，各級(jí)人大代表不論其產(chǎn)生于哪個(gè)選區(qū)、哪一級(jí)地方人大，他都不是那個(gè)特定選區(qū)、特定地方利益的代表，更不是特定行業(yè)或者群體的利益代表；作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，無論是哪一層級(jí)的人大代表，都應(yīng)該是中國(guó)人民整體利益的服務(wù)者、中華人民共和國(guó)整體利益的服務(wù)者，絕對(duì)不是其他任何特殊利益的服務(wù)者。這一常識(shí)可以通過增設(shè)代表當(dāng)選后的宣誓環(huán)節(jié)以及實(shí)現(xiàn)公布誓詞予以進(jìn)一步普及。

第三，通過發(fā)揮人大法定職能等手段，形成抵制和打擊賄選的強(qiáng)大輿論場(chǎng)。具體來說是指通過進(jìn)一步發(fā)揮人大法定職能，增強(qiáng)人民群眾和選舉人對(duì)于人大地位和作用重要性的認(rèn)同，增強(qiáng)其關(guān)于做好人大代表選舉工作與維護(hù)、發(fā)展自身利益、國(guó)家利益和公共利益之間密切關(guān)系的認(rèn)識(shí)，從而增強(qiáng)抵制賄選的自覺性，形成抵制和打擊賄選的強(qiáng)大輿論場(chǎng)，極大地增加行賄者的行賄難度。

第四，修改相關(guān)法律，加大對(duì)賄選犯罪的打擊力度。目前《刑法》中有關(guān)破壞選舉罪的懲罰力度過輕，對(duì)于那些破壞各級(jí)人大代表選舉且“情節(jié)嚴(yán)重的”，也只是處以“三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利”。如前所述，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大代表選舉是實(shí)施這一制度的基礎(chǔ)，破壞人大代表選舉行為的危害性顯然要大于破壞其他國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的行為的危害性。應(yīng)該修改刑法中的相關(guān)條款，加大對(duì)于賄選等破壞人大代表選舉的犯罪行為的打擊力度。那種大規(guī)模的賄選，不論是其傷害的直接對(duì)象以及傷害的重大程度都可能超過其他一些顛覆國(guó)家政權(quán)、推翻社會(huì)主義制度的行為。因此，應(yīng)該研究，對(duì)于那些在人大代表選舉中組織、策劃、實(shí)施重大賄選活動(dòng)，且后果特別嚴(yán)重、對(duì)根本政治制度以及一級(jí)國(guó)家政權(quán)的合法性認(rèn)同造成重大傷害者，可否按照顛覆國(guó)家政權(quán)罪追究其刑事責(zé)任。

（臧志軍，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系教授，民革上海市委會(huì)理論工作委員會(huì)主任/責(zé)編劉玉霞）