◎陶林

論我國人大代表制度的完善問題與對(duì)策

◎陶林

人民代表大會(huì)制度是我國的一項(xiàng)根本政治制度。自1954年人民代表大會(huì)制度成立以來，60多年的實(shí)踐證明，這一制度符合中國的基本國情，有利于人民當(dāng)家作主，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的真實(shí)性、優(yōu)越性和廣泛性。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的主要內(nèi)容，當(dāng)然，新時(shí)期這一制度也需要加以堅(jiān)持同時(shí)加以完善。最近，遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議選舉全國人大代表過程中，有45名全國人大代表拉票賄選，有523名省人大代表涉案，這一案例表明推進(jìn)人大代表制度的完善具有迫切性。

問題

人民代表大會(huì)制度的完善，核心的環(huán)節(jié)是兩個(gè)方面，一個(gè)是人大監(jiān)督，另一個(gè)是監(jiān)督人大。前一個(gè)問題即人大監(jiān)督政府的問題，本文不做探討。后一個(gè)問題則是怎樣監(jiān)督人大代表的問題。人大代表和人民群眾的關(guān)系，從法理學(xué)意義上講，應(yīng)該是權(quán)利的委托代理關(guān)系，即人大代表是人民群眾選舉的，應(yīng)該受到人民群眾的監(jiān)督。這也是人大代表的合法性的重要來源和必然要求。人大制度的完善必然涉及人大代表制度的完善，且人大代表制度的完善又是人大制度的完善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。結(jié)合最近發(fā)生的遼寧省人大代表賄選案，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前人大代表制度面臨著一些難題，如人大代表的官僚化，人大代表的精英化，人大代表的代表性缺失，人大代表的隔膜化，人大代表的榮譽(yù)化等。

1.人大代表的官僚化

人大代表的官僚化，體現(xiàn)為在人大代表中，領(lǐng)導(dǎo)干部占了相當(dāng)?shù)拿~。主要表現(xiàn)在兩方面。一是現(xiàn)任的政府官員在人大代表中居多，占比很高。如在1998廣東省某市人大代表的選舉中，當(dāng)選代表中的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村領(lǐng)導(dǎo)干部共計(jì)有252人，占代表總數(shù)的78.5%；而在河北某市，更高達(dá)85.6%。在全國人大代表中，領(lǐng)導(dǎo)干部比例過高的問題同樣存在。在第九屆和第十屆全國人大代表中，以干部界別當(dāng)選的代表各占33.2%和32.44%。如果再加上婦女代表、民主黨派代表、知識(shí)分子代表等界別中的領(lǐng)導(dǎo)干部，全國人大代表中的干部比例不低于50%。特別是在基層，由于人大代表由政府官員兼任，政府的領(lǐng)導(dǎo)本身又行政事務(wù)繁忙，再加上由于任期的調(diào)動(dòng)因素，導(dǎo)致他們作為兼職的人大代表，不能很好的履行人大代表的職責(zé)。二是一些政府官員在政府部門任職退休后，改到人大任職，在人大養(yǎng)老（因而有的學(xué)者稱“人大成為養(yǎng)老院”）。其負(fù)面影響主要有三方面：第一，在一定程度上影響了人大代表的代表性。即在人大代表總?cè)藬?shù)相對(duì)固定的情況下，政府官員占據(jù)了過多的名額，代表其他社會(huì)階層的名額必然就會(huì)減少；第二，不利于人大代表的年輕化的改革；第三，不利于對(duì)人大代表的監(jiān)督。人大代表應(yīng)該具有監(jiān)督權(quán)，應(yīng)該監(jiān)督“一府兩院”。但是現(xiàn)在“一府兩院”的官員既是政府官員，同時(shí)兼任人大代表，從而造成左手監(jiān)督右手的困境。

2.人大代表的精英化

人大代表的精英化，體現(xiàn)為在人大代表中以民營企業(yè)家和私營企業(yè)主為代表的經(jīng)濟(jì)精英人物開始占很大的比重。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東南沿海省份，比重更高。有一些雖然是農(nóng)民代表，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民企業(yè)家，他們代表的已經(jīng)不是農(nóng)民，而是新的企業(yè)家群體的利益。這種情況不僅表現(xiàn)在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)人大代表的選舉中，而且也表現(xiàn)在省級(jí)和全國人大代表的選舉中。代表企業(yè)管理者階層的比例很高。以南京為例，在某區(qū)的人大代表比例中，在397名人大代表中，領(lǐng)導(dǎo)干部116人，占29.2%，企業(yè)高管161人，占40.6%。

造成人大代表精英化的原因很多，但是目前人大代表候選人采取組織推薦的方式是主要的原因。根據(jù)《選舉法》，我國各級(jí)人大候選人主要采用的是組織推薦方式，雖然法律規(guī)定了十人以上聯(lián)名可以推薦候選人，但是由于各種原因，這類候選人很難成為正式候選人。選舉在實(shí)踐中存在三種可能：一是被有組織地控制；第二種是成為個(gè)人化的庇護(hù)關(guān)系；第三種則是選舉的商品化（賄選）?，F(xiàn)實(shí)中最為普遍的是第一種情形。這種組織控制下的候選人提名制度為“政治吸納”和“地方性增長聯(lián)盟”提供了方便，直接導(dǎo)致了人大代表的精英化。再以遼寧省的人大代表賄選案為例，2013年選舉的遼寧省全國人大代表有45名為拉票賄選，523名省級(jí)人大代表涉案被罷免。賄選代表幾乎都是清一色的企業(yè)家精英。

3.人大代表的代表性缺失

人大代表的代表性缺失在于人大代表應(yīng)該代表社會(huì)各個(gè)階層的利益。但是調(diào)研數(shù)據(jù)表明，在全國人大和省級(jí)縣級(jí)人大中代表工人和農(nóng)民這兩個(gè)龐大的群體的比例在下降。第一，人大代表中的官員多。按照“江蘇省人大網(wǎng)”2011年公布的該省全國人大代表簡介，在該省的158名全國人大代表中，擔(dān)任中央、省、市政府黨政領(lǐng)導(dǎo)人和中央、省人大常委的共有63人。在其余代表中，有84人擔(dān)任企事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人。在第九屆、第十屆、第十一屆全國人大中，來自國家機(jī)關(guān)的代表分別占代表總數(shù)的46.32%、48.02%、42.75%；第二，企業(yè)主、經(jīng)理人員代表多。根據(jù)第八次全國私營企業(yè)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析綜合報(bào)告，受訪企業(yè)主的51.1%擔(dān)任各級(jí)人大代表或政協(xié)委員；第三，與領(lǐng)導(dǎo)干部多、企業(yè)家經(jīng)理人員多形成對(duì)比的是代表一線的工人、農(nóng)民、農(nóng)民工群體的人大代表的比例較少。

4.人大代表的隔膜化

人大代表的隔膜化，是指人大代表尤其是縣級(jí)以上的人大代表為間接選舉產(chǎn)生，他們與選民之間存在隔膜，選民對(duì)人大代表不熟悉、不了解?！稇椃ā返?6條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)?！币越K常州的情況為例，2009年，江蘇常州市對(duì)于縣鄉(xiāng)人大代表的調(diào)查表明，35.7%的選民認(rèn)為人大代表“從未與選民聯(lián)系過”。

由于缺乏相應(yīng)的制度，目前人大選舉制度對(duì)候選人的信息不公開，或者不詳細(xì)，導(dǎo)致的是選民對(duì)所在選區(qū)的人大代表不了解，選民對(duì)投票沒有熱情。往往在投票時(shí)候沒有認(rèn)真負(fù)責(zé)的履行自己的權(quán)利，而是代選、瞎選、甚至棄選。如江蘇省2011年人大代表選舉的時(shí)候，當(dāng)時(shí)公布的高校人大代表名額有兩名，但筆者當(dāng)時(shí)在所在的高校大操場(chǎng)投票時(shí)，發(fā)現(xiàn)很多大學(xué)生根本不知道這兩個(gè)人是誰，因此隨便畫圈投票敷衍了事，甚至一些高校的教師也是如此。同樣，由于縣級(jí)以上的人大代表不是選民直接選舉產(chǎn)生的，他們的代表性也值得懷疑，即人大代表是否能夠有效的反映選民的利益和需求？

5.人大代表的榮譽(yù)化

人大代表的榮譽(yù)化，即人大代表和政協(xié)委員一樣，出于政府的政治需要，由當(dāng)?shù)卣鳛橐环N政治榮譽(yù)和政治獎(jiǎng)勵(lì)，授予一些經(jīng)濟(jì)精英或者授予一些行業(yè)做出業(yè)績的勞模等。人大代表應(yīng)該具有一定的參政議政的能力。但是現(xiàn)實(shí)中往往出于某種政治的需要，他們雖然是人大代表，但更多的帶有政治秀，其政治參與能力和學(xué)歷不足。政治參與不僅是一種榮譽(yù)，更應(yīng)該是一種責(zé)任，即人大代表應(yīng)該代表人民，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，應(yīng)該能夠代表人民的利益，應(yīng)該在參會(huì)時(shí)候能夠提出具有高質(zhì)量的真正的有建設(shè)性的議案。對(duì)于榮譽(yù)性的人大代表，有學(xué)者提出了批評(píng)，認(rèn)為有的代表只看到人大代表的榮譽(yù)和地位，但看不到人大代表的職責(zé)；有的代表文化素質(zhì)低，不能清楚地表達(dá)意見，甚至看不懂相關(guān)材料。

對(duì)策

人大代表制度應(yīng)該適應(yīng)形勢(shì)的需要，適應(yīng)政治體制改革的需要，與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行完善。當(dāng)前需要加強(qiáng)以下幾方面的建設(shè)。

1.建立人大代表密切聯(lián)系選民的制度

人大代表密切聯(lián)系選民，能夠及時(shí)了解民意，反映人民的呼聲，幫助解決生活中的困難，這既有利于化解基層的社會(huì)矛盾，有利于更好的聯(lián)系和代表人民群眾，也有利于改善黨的形象，鞏固黨的執(zhí)政合法性，得到人民群眾的真心擁護(hù)和支持。這里舉一個(gè)生動(dòng)的例子，就是新加坡的議員聯(lián)系群眾制度（這一制度來源于李光耀對(duì)中國共產(chǎn)黨“群眾路線”的學(xué)習(xí)和運(yùn)用）。在新加坡人民行動(dòng)黨成立五十周年的紀(jì)念圖冊(cè)中有這樣一句話，即“一切為了選民，一切依靠選民”。當(dāng)記者問李顯龍總理，為什么新加坡人民行動(dòng)黨能夠堅(jiān)持聯(lián)系選民制度長達(dá)幾十年的時(shí)候，李顯龍回答說，因?yàn)檫x票在選民手上。顯然，得民心者得天下。在新加坡，每個(gè)組屋（新加坡的住宅區(qū)分為三類：別墅、公寓和組屋）下面第一層都是架空層。每個(gè)組屋下面都設(shè)有議員負(fù)責(zé)接待的民意診所，居民有任何問題都可以來投訴，一打電話，所在選區(qū)的議員就會(huì)趕過來，幫助協(xié)商解決和反映問題。這一制度已經(jīng)實(shí)施了幾十年。如果說作為資本主義國家的新加坡的議員都可以做到這一點(diǎn)，堅(jiān)持群眾路線，那么作為社會(huì)主義國家的人大代表是否更應(yīng)該將我們黨的優(yōu)良作風(fēng)加以發(fā)揚(yáng)，加以制度化和長期化，而且應(yīng)該比他們做的更好呢？人大代表聯(lián)系選民，建議可先在縣、市一級(jí)開展，然后逐步推廣到省級(jí)和全國人大代表。密切聯(lián)系群眾，是提高人大依法履職的有效載體，也是堅(jiān)持和完善發(fā)展人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義。目前浙江省的溫嶺設(shè)立了人大代表的工作站模式，成效較好，其經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和加以推廣。

2．加強(qiáng)對(duì)人大代表監(jiān)督的制度建設(shè)

無論是縣級(jí)以下的直接選舉，還是縣級(jí)以上的間接選舉人大代表，都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)人大代表的監(jiān)督。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，選民抱怨最多的是對(duì)人大代表不熟悉、不了解。在不了解情況的背景下投票選舉要么放棄，要么是從眾性劃票，這也是一種對(duì)人大代表選舉尊嚴(yán)的傷害。人大代表代表人民，理應(yīng)受到人民群眾的監(jiān)督?，F(xiàn)行《選舉法》第46條規(guī)定:“全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表?！碑?dāng)前需要進(jìn)行相應(yīng)的完善。如人大代表的相關(guān)信息，包括姓名、年齡、工作簡歷、學(xué)歷、財(cái)產(chǎn)情況、黨派情況等，應(yīng)該及時(shí)向公眾公布和公開，或者在相關(guān)的網(wǎng)站和信息平臺(tái)、媒體公開報(bào)道。

這里再以新加坡的人民行動(dòng)黨為例。新加坡人口約為570萬，議員為84個(gè)。其中有81個(gè)議員都有face book（臉書），相當(dāng)于國內(nèi)的微博。在每一個(gè)face book上面，選民通過實(shí)名登記申請(qǐng)，經(jīng)驗(yàn)證后，可以登錄臉書。通過這個(gè)平臺(tái)，網(wǎng)民可以及時(shí)的與議員互動(dòng)，反映問題，了解相關(guān)的信息。

當(dāng)前，我國在政務(wù)公開、陽光政府、透明政府建設(shè)、人大代表的信息公開制度建設(shè)方面還存在不足，有的甚至是不公開的。對(duì)此，需要大力推進(jìn)，特別是借助于網(wǎng)絡(luò)新平臺(tái)，這不僅有利于選民和人大代表的互動(dòng)，也有利于加強(qiáng)對(duì)人大代表的監(jiān)督。

3.改善人大代表的比例結(jié)構(gòu)

當(dāng)前需要適當(dāng)減少政府官員在人大代表中的比例。這是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的需要，也是依法治國依法執(zhí)政的需要，也是構(gòu)建中國特色的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的需要。為回應(yīng)社會(huì)輿論對(duì)人大代表結(jié)構(gòu)比例失衡的批評(píng)，在2013年3月召開第十二屆全國人民代表大會(huì)之前，第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議于2012年3月通過了《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的決定》，確定了第十二屆全國人民代表大會(huì)代表的名額限度、少數(shù)民族代表占總名額的比例、歸僑代表的名額、解放軍代表的名額，并規(guī)定:“第十二屆全國人民代表大會(huì)代表中，基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上屆有所上升，農(nóng)民工代表人數(shù)要比上屆有較大幅度增加，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例要比上屆有所降低。連任的代表應(yīng)占一定比例?！敝挥型ㄟ^制度化的規(guī)定，才能有效的保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，保障工人和農(nóng)民人大代表的比例提高，增強(qiáng)其話語權(quán)，才能體現(xiàn)社會(huì)主義民主的優(yōu)越性，體現(xiàn)社會(huì)的公平正義。據(jù)報(bào)道，在十二屆全國人大近3000名代表中，工人和農(nóng)民的比例從8%上升到13%，農(nóng)民工代表從去年的3位上升到今年的30位左右。今后這一比例應(yīng)該進(jìn)一步提高。

4.實(shí)施人大代表的專職化試點(diǎn)

實(shí)施人大代表的專職化，需要相應(yīng)的配套制度建設(shè)。一是建議取消或者壓縮相應(yīng)的人大代表的人數(shù)，控制規(guī)模。我國目前共有2979名全國人大代表（十一屆全國人大數(shù)據(jù)）和320萬名地方各級(jí)人大代表，代表數(shù)量在世界范圍上來說是最高的。要實(shí)現(xiàn)人大代表專職化，縮減人大代表數(shù)量或許是第一關(guān)。人數(shù)太多，往往效率低下，不利于討論和交流?？紤]到中國特殊的國情，建議全國人大可控制在1000人左右，省級(jí)人大控制在500人左右。二是逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍。通過劃定選區(qū)，直接選舉產(chǎn)生人大代表。我國從20世紀(jì)90年代開始就有學(xué)者探討人大代表專職化的問題，但事實(shí)上實(shí)施起來困難重重。逐步推進(jìn)有一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河同時(shí)推進(jìn)，在一些地方可以試點(diǎn)。鄧小平曾明確提出了我國實(shí)行普選（即高層直選）的時(shí)間表。他在1987年指出“經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選”。考慮到中國民主政治發(fā)展應(yīng)當(dāng)以漸進(jìn)累積方式穩(wěn)步推進(jìn)，因而直接選舉的范圍和層次的提高也應(yīng)循序漸進(jìn)，可以先從設(shè)區(qū)的市、自治州推開，待經(jīng)驗(yàn)成熟再逐步推進(jìn)到省、自治區(qū)、直轄市層面，最后在適當(dāng)時(shí)期最終實(shí)現(xiàn)全國人大代表的直接選舉。三是人大代表專職化的相關(guān)制度建設(shè)，如退出機(jī)制，工資福利機(jī)制等，從而保障人大代表在專職后能夠集中精力行使職責(zé)。

5.建立人大代表資格審查制度

建立人大代表的資格審查制度，主要是解決兩種傾向，一種是杜絕人大代表的榮譽(yù)化，即在現(xiàn)行高度的法治社會(huì)背景下，各行各業(yè)的勞模、標(biāo)兵、先進(jìn)人物和先進(jìn)分子，如果不具備相應(yīng)的政治參與能力和水平，建議逐步取消將人大代表作為一種榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)的制度設(shè)計(jì)。二是解決“人大的養(yǎng)老院”化。應(yīng)該嚴(yán)格設(shè)定人大代表的年齡、學(xué)歷、職業(yè)、政治素質(zhì)、思想道德水平、身體健康狀況等條件，將一些榮譽(yù)性的、養(yǎng)老性的人大代表比例降低，更好的真正選舉出有能力的年富力強(qiáng)的人大代表，行使參政議政和管理國家事務(wù)的權(quán)利。其努力的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)五化。一是職業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化，降低和減少人大代表中政府官員和退休的政府官員的比例，增加工人、農(nóng)民、農(nóng)民工等一線工農(nóng)大眾的人大代表的比例。二是社會(huì)階層的多元化，適當(dāng)吸收新興階層的優(yōu)秀分子進(jìn)入人大。三是人大代表的知識(shí)化，即提高人大代表的學(xué)歷和素質(zhì)，如可以嘗試以大專以上為基礎(chǔ)，逐步過渡到本科。四是黨派結(jié)構(gòu)多元化，包括中共黨員、民主黨派、歸國華僑、少數(shù)民族、無黨派愛國人士等。五是年齡結(jié)構(gòu)的梯級(jí)化。不能全是老人，應(yīng)該包括老中青三代，以保證人大的活力和工作效率。

總之，堅(jiān)持和完善中國特色的人民代表大會(huì)制度，推動(dòng)人大代表制度的完善是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，應(yīng)該在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步推進(jìn)，大膽試點(diǎn)，從而更好的體現(xiàn)社會(huì)主義民主的本質(zhì)，更好的體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

（陶林，法學(xué)博士，新加坡國立大學(xué)東亞研究所訪問學(xué)者，河海大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)研究所副教授，南京大學(xué)法學(xué)院博士后。本文系國家社科基金課題<15BKS074>和河海大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)課題<2016B02414>的階段性研究成果/責(zé)編劉玉霞）