茅丹鳳，張瑾華，何珊

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，遼寧阜新123000）

資源型城市基層環(huán)境行政執(zhí)法問題研究

茅丹鳳，張瑾華，何珊

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，遼寧阜新123000）

資源枯竭、環(huán)境污染早已成為資源型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。長(zhǎng)時(shí)間掠奪式的開發(fā)對(duì)城市環(huán)境造成了無法挽回的傷害。資源型城市曾經(jīng)是全中國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈，為國(guó)家的建設(shè)和社會(huì)的發(fā)展立下了汗馬功勞，作出了重大貢獻(xiàn)。但一味不計(jì)后果地索取，終究使得資源日漸枯竭，由此也引發(fā)了一系列的環(huán)境問題。我國(guó)資源型城市的環(huán)境問題迫在眉睫，但環(huán)境治理卻頻頻陷入困境，在環(huán)境行政執(zhí)法中涌現(xiàn)出不少的問題。

環(huán)境保護(hù)；行政執(zhí)法；基層

一、我國(guó)資源型城市的現(xiàn)狀

資源型城市的發(fā)展歷史大多濃縮在了短短幾十年里，它們通過開發(fā)自身所擁有的豐富的資源在極短的時(shí)間內(nèi)走向繁榮與昌盛，但同時(shí)又在極短的時(shí)間內(nèi)走向經(jīng)濟(jì)的衰竭和后退。東北三省就是一個(gè)極具代表性的例子。工業(yè)化初期，資源型城市以其豐富的自然資源為工業(yè)發(fā)展提供充足的原材料。但隨著工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，這些曾經(jīng)的光榮老城市先后急速地進(jìn)入了資源枯竭或?yàn)l臨枯竭的境況。在2008年、2009年、2012年中，國(guó)家先后分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)），對(duì)那些衰退的資源型城市給予了極大地關(guān)注。在我國(guó)的600多個(gè)城市中，資源型城市就多達(dá)118個(gè)，占全國(guó)城市總數(shù)比例的18%。隨著當(dāng)?shù)刭Y源被無序開發(fā)和管理不善等問題，出現(xiàn)了礦區(qū)地面塌陷、良田變荒、廢礦渣石隨處堆放等問題，曾經(jīng)的綠山變成了荒坡，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞，嚴(yán)重影響了居民生活。

二、環(huán)境保護(hù)對(duì)資源型城市發(fā)展的影響

政府作為決策的實(shí)施者，在資源型城市的環(huán)境保護(hù)中起到了關(guān)鍵性的作用。資源型城市目前面臨著資源枯竭與環(huán)境污染的雙重困境。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，政府對(duì)環(huán)境負(fù)有保護(hù)責(zé)任。我國(guó)政府要充分發(fā)揮行政職能，把環(huán)境保護(hù)作為自己行政職能的一部分，依法保護(hù)環(huán)境，為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有力保障。

三、當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問題

1.現(xiàn)行體制不利于環(huán)保部門從嚴(yán)執(zhí)法

如今各級(jí)政府都存在著“經(jīng)濟(jì)成敗論英雄”的觀念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間，政府往往會(huì)一味地追求眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)日后可能會(huì)帶來的環(huán)境問題置若罔聞。這樣片面追求GDP增長(zhǎng)的沖動(dòng)，消弱了其對(duì)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)。據(jù)遼沈晚報(bào)消息，2013年遼寧省阜新市伊嗎圖創(chuàng)業(yè)園區(qū)一家化工廠發(fā)生了爆炸。在阜蒙縣安監(jiān)局的爆炸事件認(rèn)定書中表示，此次爆炸是該化工廠的原料中含有超標(biāo)物質(zhì)，引起化學(xué)反應(yīng)，導(dǎo)致爆炸。爆炸導(dǎo)致四名工人燒傷，其中三人比較嚴(yán)重。而在此爆炸事件之前，園區(qū)和該工廠就因污水中含有不符合國(guó)家污水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而被環(huán)保局處以罰款。不難想象，工廠污水的排放會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源產(chǎn)生多大的危害。對(duì)此，環(huán)保部門并沒有查封工廠，勒令其停業(yè)整頓，僅以罰款了事。無論如何，都不能置當(dāng)?shù)鼐用竦陌参Ｓ诓活?，更不能否定此次事故所帶來的環(huán)境影響。就算是出于地方財(cái)政收入的考慮，也不能以環(huán)境的損失為前提和代價(jià)。

2.環(huán)境配套法律制度的缺失

只有“有法可依”，才能“執(zhí)法必嚴(yán)”。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速、持續(xù)發(fā)展，不可避免地會(huì)涌現(xiàn)出越來越多前所未有的環(huán)境問題，而在當(dāng)前的法律中并不能找到相應(yīng)的法律去處理這種問題，因此就造成了“無法可依”的尷尬局面。不可置否，法律的滯后性是其中的一個(gè)客觀因素。但我們也不能否定，我國(guó)在環(huán)境立法上仍然存在著諸多的法律漏洞，環(huán)境法律體系還是很不完善的，留有較大的空白。這也就直接導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法難的問題。此外，我國(guó)現(xiàn)行的許多生效的環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章之間也存在著許多問題，往往讓環(huán)境行政執(zhí)法者無所適從。例如，對(duì)環(huán)境違法行為的處罰方面，不同法律法規(guī)之間也存在沖突，處罰的角度不同致使處罰的標(biāo)準(zhǔn)也不同。環(huán)境法律法規(guī)之間的交叉重疊，甚至是矛盾和沖突往往會(huì)使基層的執(zhí)法者一頭霧水，不知如何確定處罰的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法的隨意性太大。法律法規(guī)如果沒有明確規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這在實(shí)際工作中很容易引起矛盾，無形中也就加大了基層行政執(zhí)法者的工作難度。

3.環(huán)境行政處罰力度不夠、處罰數(shù)額過低

在我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中處罰力度不強(qiáng)，禁則多，罰款少，以致出現(xiàn)“守法成本高、違法成本低”的怪現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法所規(guī)定的環(huán)境行政處罰形式主要有：（一）警告；（二）罰款；（三）責(zé)令停產(chǎn)整頓；（四）責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；（五）暫扣、吊銷許可證或其他具有許可證性質(zhì)的證件；（六）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（七）行政拘留等。而其中環(huán)境保護(hù)行政主管部門能使用的行政處罰措施主要是警告、罰款為主的，致使環(huán)境行政執(zhí)法缺乏執(zhí)法力度。并且目前我國(guó)排污收費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，甚至低于治污成本，導(dǎo)致違法成本過低。據(jù)中國(guó)環(huán)境報(bào)調(diào)查，上海違法成本與執(zhí)法成本之比竟達(dá)1：6。一些大企業(yè)治理污染的投入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政罰款的數(shù)額數(shù)倍。因此基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，大多數(shù)企業(yè)寧愿受行政罰款也不愿去做環(huán)境保護(hù)和污染治理。根據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)，對(duì)于企業(yè)的嚴(yán)重排污行為，最高罰款數(shù)額也僅僅是10萬元。所以，加大環(huán)境行政處罰力度，提高處罰的數(shù)額勢(shì)在必行。

4.基層環(huán)境行政執(zhí)法人員面臨的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

在基層行政執(zhí)法中，時(shí)常會(huì)發(fā)生暴力抗法而使執(zhí)法人員受到人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的威脅現(xiàn)象。造成暴力抗法現(xiàn)象的主要原因是：相對(duì)人對(duì)行政處罰決定的不服和不滿。一旦超過相對(duì)人的心理預(yù)期，超出相對(duì)人的承受范圍，相對(duì)人則往往情緒失控，采用暴力手段毆打報(bào)復(fù)執(zhí)法人員，以此來表達(dá)自己對(duì)處罰的不滿。一旦基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中稍有不當(dāng)，使行政相對(duì)人受到財(cái)產(chǎn)損失或人身傷害，那么環(huán)保行政機(jī)關(guān)將面臨著承擔(dān)行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)地，若行政機(jī)關(guān)敗訴，那么與此事相關(guān)的執(zhí)法人員也當(dāng)然不能置身事外，要承擔(dān)行政賠償后的追償責(zé)任的財(cái)產(chǎn)損失，甚至?xí)艿较鄬?duì)人的打擊報(bào)復(fù)，執(zhí)法人員引咎辭職的事屢見不鮮。因此，基層環(huán)境行政執(zhí)法人員往往會(huì)避重就輕，甚至包庇環(huán)境違法行為。

四、提高基層環(huán)境行政執(zhí)法能力的方法

1.加強(qiáng)政府監(jiān)督職能和監(jiān)管力量

要解決環(huán)境問題中的“政府失靈”問題，首先要加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督力度，迫使政府提高行政效率。對(duì)于一個(gè)城市的環(huán)境保護(hù)而言，最有發(fā)言權(quán)的既不是當(dāng)?shù)氐恼賳T，也不是上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)部門，而是生活在當(dāng)?shù)氐钠胀ɡ习傩?。在現(xiàn)有的社會(huì)政治環(huán)境條件下，有關(guān)部門可以在環(huán)境法律和政策制定的過程中向公眾召開并向全社會(huì)直播聽證會(huì)或者在各級(jí)人大中專門設(shè)立環(huán)境委員會(huì)部門的方式，來加強(qiáng)人民群眾對(duì)政府決策的影響力。有了人民群眾的監(jiān)督，政府才能更好地在發(fā)展好經(jīng)濟(jì)的同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)，而不是一味地通過掠奪式開發(fā)來片面地追求經(jīng)濟(jì)利益。

2.完善法律法規(guī)，提高環(huán)保執(zhí)法權(quán)威

環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該明確政府的每一個(gè)部門、每一個(gè)基層執(zhí)法者的具體職責(zé)，通過協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的工作，以此來提高工作效率。對(duì)政府在環(huán)境行政執(zhí)法中出現(xiàn)的不作為、亂作為現(xiàn)象，要嚴(yán)格依法追究相關(guān)部門的法律責(zé)任，將追責(zé)制度納入政府工作日程當(dāng)中。有了清晰明確的問責(zé)制度，能夠有效地遏制地方政府充當(dāng)違法企業(yè)的“保護(hù)傘”，對(duì)那些縱容、包庇、袒護(hù)違法排污企業(yè)的地方政府產(chǎn)生巨大的威懾力。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大環(huán)保部門對(duì)污染企業(yè)查封、沒收設(shè)備、扣押產(chǎn)品等強(qiáng)制型執(zhí)行措施的適用范圍，加大執(zhí)法的力度和強(qiáng)度，通過更強(qiáng)有力的措施來嚴(yán)厲打擊污染企業(yè)，最大限度地避免和防止重大污染事故的發(fā)生。在加大處罰力度的同時(shí)，還可以增加環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從而既能處罰那些違法的企業(yè)，又能調(diào)動(dòng)其他守法企業(yè)的積極性。

3.加強(qiáng)環(huán)保部門建設(shè)，努力提高自身執(zhí)法能力

基層行政執(zhí)法人員整體的工作素質(zhì)是行政執(zhí)法過程中的關(guān)鍵因素之一。因此，為了提高基層環(huán)境行政執(zhí)法水平，需要不斷提升基層執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)、政策業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法操作能力。環(huán)保相關(guān)部門應(yīng)提高“入行”的門檻和要求，在招收和聘用基層執(zhí)法人員時(shí)，要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)，好中選優(yōu)。另一方面，對(duì)于現(xiàn)有的執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)定期組織他們參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以此來不斷提升自身的專業(yè)知識(shí)和執(zhí)法能力，適應(yīng)不斷更新變化的環(huán)境法律法規(guī)。另外，大力開展基層環(huán)境行政執(zhí)法建設(shè)，不斷壯大基層環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍，要因地制宜地在不同環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜藛T數(shù)量配制和職責(zé)劃分。同時(shí)，國(guó)家及地方政府還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)基層環(huán)保部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，在環(huán)境執(zhí)法的設(shè)備、技術(shù)和手段等多方面加大投資，不斷改善環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法條件，確保其擁有先進(jìn)的設(shè)備和儀器，從而提高基層環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和執(zhí)法效率，保證基層環(huán)境行政執(zhí)法科學(xué)、安全、高效、有序地進(jìn)行。

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