● 杭州市編辦

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杭州綜合行政執(zhí)法體制改革的實踐與思考

● 杭州市編辦

浙江省杭州市在原城市管理領域相對集中行政處罰權的基礎上，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。

一、改革探索

（一）積極探索跨領域綜合執(zhí)法

一是集中城市管理領域行政處罰權。2001年，針對城市管理多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，杭州市試點城管領域相對集中行政處罰權改革，組建了市、區(qū)兩級城管執(zhí)法局，集中行使市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、市政公用等7個方面的行政處罰權。通過由一個執(zhí)法機構集中行使城市管理領域不同部門的執(zhí)法職責，集中了執(zhí)法力量，有效地解決了城市管理領域長期存在的突出矛盾。

二是統(tǒng)一城市管理與執(zhí)法體制。2003年，按照建設、管理、投資相對分離的原則，杭州市整合了建設部門有關城市管理職能、市政公用部門的市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、路燈管理職能，組建了市、區(qū)兩級城市管理辦公室。2010年機構改革時，對市、區(qū)兩級城市管理辦公室、城管執(zhí)法局進行整合，實現(xiàn)了城市管理與城管執(zhí)法的無縫銜接，有效解決了管理和執(zhí)法部門監(jiān)管職責邊界不清、協(xié)調(diào)配合不到位等問題，進一步提升了城市管理和執(zhí)法效率。

三是探索推進綜合行政執(zhí)法。2015年，在城市管理相對集中行政處罰權基礎上，進一步將綜合行政執(zhí)法的范圍擴大到土地和礦產(chǎn)資源、建筑業(yè)、人防、房地產(chǎn)業(yè)、安全生產(chǎn)、石油天然氣管道保護等21個方面。將原城管執(zhí)法機構改為綜合行政執(zhí)法機構，并在重點開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設置派出機構，實行條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式，將綜合執(zhí)法向重點開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，以強化行政執(zhí)法屬地管理，減少執(zhí)法層次、提高執(zhí)法效率。明確一線執(zhí)法人員編制一般不少于綜合行政執(zhí)法人員編制總數(shù)的85%，解決了基層執(zhí)法力量分散薄弱等問題。

（二）加大領域內(nèi)綜合執(zhí)法

一是推進大文化領域綜合執(zhí)法。2005年，撤銷了文化局、廣播電視局、新聞出版局（版權局），組建文化廣電新聞出版局（版權局），同時整合原文化稽查隊、新聞出版稽查隊，組建文化市場行政執(zhí)法總隊，受委托承擔文化藝術、廣播影視、新聞出版、版權管理等方面的行政處罰以及監(jiān)督檢查職能?？h（市、區(qū)）也同步進行改革。這有效解決了文化市場多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題，減輕了企業(yè)負擔，加強了監(jiān)管。

二是推進市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法。2013年，在市級層面整合了工商局、食品藥品監(jiān)管局、食安辦的職責，組建了新的市場監(jiān)管局，并將質(zhì)監(jiān)局承擔的食品和食品添加劑生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理職責劃入市場監(jiān)管局。在縣級層面，統(tǒng)一整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管局、食安辦職責和機構，組建縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局。同步整合了市、縣（市、區(qū)）兩級市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍，強化領域內(nèi)綜合執(zhí)法工作。從體制機制上根本解決了原分段監(jiān)管造成的職責不清、交叉重復管理、推諉扯皮等問題。

二、改革存在的主要問題

（一）基層執(zhí)法主體資格缺失

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)在公共安全、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)管理、社會管理、民生事業(yè)等方面的屬地管理責任越來越繁重，而法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定行政執(zhí)法主體往往是縣級以上政府部門。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)管理權限與管理任務不相適應的問題，通過市、區(qū)（縣）部門延伸執(zhí)法機構或委托執(zhí)法的方式加以解決。委托執(zhí)法產(chǎn)生的法律后果由委托機關承擔，權責不一致又使得上級主管部門不愿意將執(zhí)法權限下放給基層。2012年開始實施的《中華人民共和國行政強制法》明確，行政強制措施不得委托，這也使委托執(zhí)法陷入困境。

（二）基層執(zhí)法綜合的范圍和職權不明確

由于開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法主體資格缺失，而且執(zhí)法范圍很大，在屬地管理和執(zhí)法工作中，開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往有責無權，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法隊伍分散。因此，有必要進一步探索擴大基層執(zhí)法范圍，推進符合基層實際的綜合執(zhí)法。如超出上級綜合執(zhí)法范圍的，還需要解決好上級業(yè)務指導、行政復議和行政訴訟等問題，有效落實基層執(zhí)法職權。

（三）執(zhí)法事項綜合方式不夠科學

在橫向上，并沒有按照執(zhí)法對象的一致性進行綜合，容易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。例如對于市場經(jīng)營主體，除市場監(jiān)管部門，物價、質(zhì)檢、商務以及各行業(yè)主管部門對其都有管理權和處罰權，多頭監(jiān)管及監(jiān)管缺位問題依然存在。在縱向上，有些領域適合上收到省一級統(tǒng)籌管理，有些領域適合在市本級綜合，有些適合下放縣一級綜合，并沒有進行細化分析。例如環(huán)保執(zhí)法實行屬地化管理，地方政府在經(jīng)濟增長沖動的驅(qū)使下，重發(fā)展輕環(huán)保，干預環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在，同時也不適應環(huán)境執(zhí)法中霧霾、江河污染等跨省、跨市治理的客觀需要。

三、進一步深化改革要正確處理的幾組關系

（一）不同層級執(zhí)法范圍關系

根據(jù)不同層級和不同地域地方政府管理的多樣性，合理確定綜合執(zhí)法范圍。在市、區(qū)縣層面，考慮到市、區(qū)縣人口密集、城市面積較大，執(zhí)法的內(nèi)容多、范圍大，監(jiān)管和執(zhí)法相分離，可能會增加執(zhí)法部門與多個業(yè)務主管部門之間的協(xié)調(diào)成本。同時，各部門的執(zhí)法力量較強、可調(diào)配的資源比較充足，更適合在城市管理、交通運輸?shù)阮I域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)層面，則建議明確依法授予其獨立的執(zhí)法資格，基層所需執(zhí)法職權綜合后，交由一支執(zhí)法隊伍統(tǒng)一組織實施，滿足當前開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的需要。

（二）屬地管理和垂直管理的關系

現(xiàn)代政府治理，政府間的職責配置，自上而下呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的層級遞減趨勢，不同層級政府執(zhí)法職責的劃分也是如此。中央政府、省級政府應強化其發(fā)展規(guī)劃、政策研究、制度設計和標準制定職責，不再保留執(zhí)法隊伍。各地市作為中觀層次，可根據(jù)部門職責進行分類研究，對主要承擔執(zhí)法職責的部門，建議以執(zhí)法機構形式設置，強化其對全市范圍內(nèi)執(zhí)法工作的監(jiān)督和重大、跨區(qū)域案件查處職責；對除執(zhí)法職責外，仍具有發(fā)展規(guī)劃和政策研究職能的部門，建議整合部門內(nèi)執(zhí)法隊伍，下沉執(zhí)法力量，實行屬地管理。區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為微觀層級，宜強化其執(zhí)法職責，建議以執(zhí)法機構形式設置，這樣可以將人員力量主要用于一線執(zhí)法。同時，對于關系全局和國計民生的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的執(zhí)法，例如環(huán)境保護、土地管理等，宜保留中央和省級必要的執(zhí)法權限，加大執(zhí)法職權上收力度，有效破除地方保護主義。

（三）專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法的關系

按照各領域執(zhí)法特點分類推進綜合執(zhí)法。對于金融監(jiān)管、公安消防、海洋漁業(yè)等整體專業(yè)化程度高的領域，以及食品藥品安全、安全生產(chǎn)、資源環(huán)境等需要重點加強的領域，建議內(nèi)部綜合，實行專業(yè)執(zhí)法。其他領域，則可根據(jù)執(zhí)法對象的一致性實施跨部門、跨領域的綜合執(zhí)法，例如在市場監(jiān)管領域，可進一步綜合物價、質(zhì)檢、商務及行業(yè)主管部門的執(zhí)法事項；也可根據(jù)領域和范圍的一致性實施跨部門、跨領域綜合執(zhí)法，例如在與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執(zhí)法。執(zhí)法的專業(yè)化和綜合化宜并存發(fā)展，相輔相成。建議更高層次政府進一步明確綜合執(zhí)法職權事項范圍，以及綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法如何更好銜接配合，形成更加科學高效的執(zhí)法體系。