● 連新良

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推動政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移
——溫州的實踐

● 連新良

推動政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移，溫州市的探索起步較早。在20世紀(jì)90年代，市政府就探索將煙具質(zhì)量檢測的職能轉(zhuǎn)移給煙具協(xié)會、將安全生產(chǎn)管理的職能轉(zhuǎn)移給合成革商會。在早期的探索中，溫州市確立了三個基本原則：凡是政府不該管的，但從企業(yè)和社會的角度來看又需要有人管的事務(wù)，交給行業(yè)協(xié)會商會；凡是政府需要管的，但單靠政府難以管好或者效率較低的事務(wù)，由政府委托給行業(yè)協(xié)會商會管理；凡是成員企業(yè)有需要，但單個企業(yè)難以做好的事務(wù)，一般由行業(yè)協(xié)會商會去做。2013年以來，溫州市加大了政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的力度，政府職能轉(zhuǎn)移工作取得了實質(zhì)性的進展，目前已推動兩批共41家、252項政府職能向150個社會組織轉(zhuǎn)移，第一批已有22個部門轉(zhuǎn)移了41項職能、簽訂了140份協(xié)議，運轉(zhuǎn)正常有序，初步形成了一套政策制度體系規(guī)范和操作流程。

一、構(gòu)建完善的組織和制度體系

溫州市成立了職能轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組，搭建了市機構(gòu)編制部門牽頭、各成員單位協(xié)同推進的組織架構(gòu)。市政府先后出臺《溫州市推進政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能工作總體方案》、《溫州市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》、《政府職能轉(zhuǎn)移工作相關(guān)細則》等文件，公布了《溫州市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移目錄》、《溫州市市本級具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會組織目錄》、《溫州市政府向社會組織購買服務(wù)目錄》三大目錄。2015年出臺了聯(lián)席會議、年度考評、上下聯(lián)動、事后監(jiān)管、承接管理5項配套機制文件。通過構(gòu)建完善的組織、制度保障體系，明確部門職責(zé)，規(guī)范操作流程，確定考核與監(jiān)管方法，促進職能轉(zhuǎn)移穩(wěn)步推進。

二、構(gòu)建分工合作、齊抓共管的工作格局

溫州市編辦制定了由審批階段的“受理、審核、報批”和具體組織實施階段的“公告事宜、競爭擇優(yōu)、公示名單、簽訂協(xié)議、事項交接、履行協(xié)議、加強監(jiān)管”共10個環(huán)節(jié)構(gòu)成的分解性操作規(guī)程。會同民政、工商聯(lián)等單位，推進社會組織孵化器建設(shè)，在清理收回的辦公用房中調(diào)劑部分房產(chǎn)，以階段性免租或低租金等形式提供給發(fā)展?jié)摿Υ?、承接能力強的社會組織集中辦公；市財政局針對部門提出的轉(zhuǎn)移經(jīng)費落實難問題，逐一審核轉(zhuǎn)移項目資金，主動和相關(guān)部門對接，建立了政府購買服務(wù)工作聯(lián)席會議制度；市民政局制定出臺了具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會組織推薦性目錄以及目錄編制管理辦法，強化對社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的評價和管理；市工商聯(lián)在市本級22個重點行業(yè)協(xié)會商會推進承接政府職能轉(zhuǎn)移工作，開展社會組織等級評估，發(fā)揮評估導(dǎo)向和激勵作用；市審計局在年度部門財務(wù)審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，針對部門履職中出現(xiàn)的一些問題，提出可向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的審計建議，進一步提高財政資金的使用績效。

三、形成政府轉(zhuǎn)移職能倒逼機制

由于職能轉(zhuǎn)移涉及到部門利益的調(diào)整與人、財、物的精簡，在職能轉(zhuǎn)移工作推進初期，多數(shù)部門要么認為自己沒有職能可以轉(zhuǎn)移，要么拿出從來沒有執(zhí)行過的或可有可無的職能進行轉(zhuǎn)移。而溫州社會組織多為自下而上成立的，缺少實質(zhì)性職能，與政府的聯(lián)系渠道也受到制約，因此出于提升形象地位、豐富職能等考慮，社會組織對承接政府職能表現(xiàn)得非常積極。因此前期工作的重點放在社會組織上，由社會組織提出自己可以承接政府部門的哪些職能，并對履行該項職能相對于政府部門的優(yōu)勢等進行分析說明。通過這種方式，倒逼政府部門交出職能，初步打開了工作局面。經(jīng)過反復(fù)的對接之后，第一批即推出了34個政府部門的167項職能擬向社會組織轉(zhuǎn)移；第二批擴大了職能轉(zhuǎn)移單位范圍，將團市委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等16個群團組織和參公事業(yè)單位納入職能轉(zhuǎn)移主體范圍，共計梳理出85項轉(zhuǎn)移職能。

四、合理確定承接職能轉(zhuǎn)移對象

誠然，目前溫州社會組織的承接能力不足。這種現(xiàn)狀也促使政府職能轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)“先有雞還是先有蛋”的爭論。政府部門認為只有社會組織發(fā)展的足夠好，才能放心地將職能轉(zhuǎn)移出去；而社會組織則認為多數(shù)社會組織經(jīng)過長期發(fā)展始終未能有突破，除自身因素之外，政府留給社會組織發(fā)展的空間有限也是重要的制約因素。為解決這個矛盾，溫州市民政局在確定《溫州市本級具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會組織目錄》時，將社會組織評估等級達到3A以上、在本地區(qū)具有較大影響力等僅作為入選目錄的優(yōu)先條件而非必要條件，并且這一目錄也僅作推薦性目錄使用。目錄外的社會組織雖然目前自身實力較弱，但是具有良好的發(fā)展勢頭，部分職能確實可以對接，在經(jīng)業(yè)務(wù)部門同意推薦后，向民政部門申請，也可以承接政府職能的轉(zhuǎn)移。這突出了政府職能轉(zhuǎn)移對社會組織培養(yǎng)、扶持的作用。

五、積極開展實體化建設(shè)試點

社會組織承接政府職能，既包含政府職能向社會組織的轉(zhuǎn)移，也包含財政經(jīng)費向社會組織的轉(zhuǎn)移，這也引發(fā)了一些擔(dān)憂。如果社會組織既承擔(dān)政府職能，又主要依賴政府的財政經(jīng)費運轉(zhuǎn)，是否會導(dǎo)致社會組織過于依賴政府，甚至演變成類似于政府部門的組織機構(gòu)？出于這種擔(dān)憂，政府部門推動職能轉(zhuǎn)移時有所顧慮，這也制約了職能轉(zhuǎn)移的深入。加上社會組織經(jīng)費不足，多數(shù)社會組織雖能維持運轉(zhuǎn)，但是沒有資金滿足未來發(fā)展的需要。缺少經(jīng)費招聘職員，一些職能的開展往往因為缺少專業(yè)人才而擱淺。基于這兩點，溫州市工商聯(lián)在市本級22個重點行業(yè)協(xié)會商會中先行試點社會組織實體化發(fā)展，通過搭建行業(yè)公共服務(wù)平臺，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)提供服務(wù)并收取適量費用等方式，獲取行業(yè)組織發(fā)展所急需的資金。如溫州市金屬協(xié)會通過建立物流中心、金屬大廈、檢測平臺等舉措，在為會員企業(yè)提供增值服務(wù)，降低行業(yè)整體運作成本的同時，也改善了協(xié)會的經(jīng)費現(xiàn)狀。實體化的實踐既解決了行業(yè)組織經(jīng)費不足所導(dǎo)致的職能履行能力不足問題，也減少了財政資金在行業(yè)組織運行經(jīng)費中占比過大而可能導(dǎo)致的財政依賴擔(dān)憂。

六、強化職能部門的指導(dǎo)

為使承接政府職能轉(zhuǎn)移的社會組織能夠順利地履行職能，溫州市編辦、民政局、工商聯(lián)通過組織會議與培訓(xùn)等多種方式，提高社會組織承接轉(zhuǎn)移職能的能力。此外，溫州市特別強調(diào)職能轉(zhuǎn)出部門的實地指導(dǎo)工作責(zé)任。在職能轉(zhuǎn)出前，組織社會組織到職能轉(zhuǎn)出部門現(xiàn)場觀察、學(xué)習(xí)職能履行方式；在對接職能時，由職能轉(zhuǎn)出部門詳細介紹相關(guān)職能的性質(zhì)、任務(wù)、重點、目標(biāo)、注意事項等；在職能轉(zhuǎn)出后，組織職能轉(zhuǎn)出的政府部門到承接職能的社會組織進行輔導(dǎo)，做到“扶上馬、送一程”。這減少了社會組織熟悉、適應(yīng)新職能的障礙，既方便社會組織快速上手新工作，也確保了相關(guān)職能的平穩(wěn)過渡。

七、注重發(fā)揮職能轉(zhuǎn)移實效

目前，溫州市政府轉(zhuǎn)移的職能覆蓋商貿(mào)、規(guī)劃、交通運輸、教育、文體等事關(guān)民生保障、社會呼聲強烈的領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移后履職效果明顯優(yōu)化。例如市體育局將11項體育賽事承辦工作轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會承擔(dān)，市規(guī)劃局將測繪與地理市場等級評定等職能轉(zhuǎn)移給市測繪與地理信息協(xié)會承擔(dān)，市交通運輸局將出租車乘客滿意度調(diào)查和駕駛員繼續(xù)教育職能委托給市出租車行業(yè)協(xié)會承擔(dān)等，都實現(xiàn)了提高工作效率和節(jié)約工作經(jīng)費的雙重效果；市商務(wù)局將反國際貿(mào)易壁壘職能轉(zhuǎn)移后，行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮其信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的優(yōu)勢，有效幫助大量企業(yè)預(yù)防境外貿(mào)易風(fēng)險。

（作者系溫州市編辦主任）