● 如東縣編辦

如東縣推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革

● 如東縣編辦

目前，如東縣城市管理機構由縣城市管理委員會、城市管理局（縣城市管理行政執(zhí)法局）、城市管理監(jiān)督指揮中心和城市管理執(zhí)法大隊以及其他具有城市管理職能的部門組成。截至2016年10月，如東縣城市管理執(zhí)法人員共有80人，其中，城市管理局機關17人、城市管理監(jiān)督指揮中心7人、城市管理執(zhí)法大隊56人。

從2007年起，如東縣依法實行城市管理領域相對集中行政處罰權制度?？h城市管理行政執(zhí)法局承擔著住建（規(guī)劃）、市場監(jiān)管、公安、環(huán)保等部門相對集中行政處罰事項164項。在縣城市管理委員會協(xié)調指揮下，實行以縣城市管理局管理為主、縣鎮(zhèn)（街道）結合的管理體制?？h城市管理局（縣城市管理行政執(zhí)法局）是縣城規(guī)劃區(qū)內和各建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的城市管理違法行為的執(zhí)法主體，鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)違法建筑的執(zhí)法主體；各鎮(zhèn)人民政府對建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內市容市貌實行屬地管理。

從實際運轉來看，縣城市管理綜合執(zhí)法體制存在一些突出問題。

第一，法理問題。一是法律體系不完善。目前，城市管理綜合行政執(zhí)法領域的立法工作滯后于實踐的需要。國家層面尚沒有出臺專門的城市管理法，法律體系不完善，執(zhí)法機構的法理定位、職能范圍、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、責任義務、權利救濟等都沒有專門的法律依據(jù)，城管綜合執(zhí)法存在“借法執(zhí)法”情況。二是《中華人民共和國行政處罰法》明確了相對集中行政處罰權制度，但沒有進一步明確相對集中行政處罰權的具體領域和范圍，究竟應當集中行使哪些行政處罰權，相對集中到什么程度，這些基本問題，缺乏明確的界定及界定的標準，導致在實踐做法上產生較大的差別。三是缺少相應的行政強制措施和強制執(zhí)行權。雖然改革中相對集中了行政處罰權，但相應的行政強制措施權卻沒有隨之集中，如在查處人行道上、公共場所亂停機動車執(zhí)法活動中，無法采取暫扣有關證件的行政強制措施，缺少應有的執(zhí)法手段，導致執(zhí)法不力。此外，縣城市管理行政執(zhí)法局沒有相應的行政強制執(zhí)行權，行政強制執(zhí)行權要么仍屬于行政部門，要么需要申請法院強制執(zhí)行，因而造成或者行政處罰決定無法實現(xiàn)，或者縣城市管理行政執(zhí)法局花費大量的精力申請法院強制執(zhí)行或要求行政職能機關強制執(zhí)行。

第二，體制機制問題。一是上下不對應。長期以來，城市管理綜合執(zhí)法機構沒有統(tǒng)一的主管部門?；鶎映枪懿块T缺乏宏觀層面的業(yè)務指導，也無法建立科學合理的監(jiān)督檢查和考核評價機制，給城市管理執(zhí)法工作的統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)調帶來很大困難。二是監(jiān)管與處罰界限不清。相對集中行政處罰權以后，劃出行政處罰權的行政機關對某一項社會事務的行政管理“鏈條”被縱向切割，即原由一個部門統(tǒng)一行使的行政許可權、日常管理權與行政處罰權相分離，分別由行政職能部門和城市管理部門行使，行政職能部門行使行政許可權，城市管理部門行使相對集中行政處罰權。作為主管部門，行政職能部門應當對該領域的事務行使日常的監(jiān)督檢查職責，城市管理部門為了行使行政處罰權，也必須對該領域的社會事務進行監(jiān)督檢查，由此造成了誰都可以管、誰也都可以不管的局面。另外，在推行行政審批制度改革過程中，涉改相關部門同時劃轉行政許可事項和行政處罰事項后，因“以批代管”的傳統(tǒng)管理思維，主觀上造成部門間日常監(jiān)管事項的推諉扯皮。

第三，協(xié)同性問題。一是部門間協(xié)調機制不暢。城市管理部門擁有的法定職權是行政處罰權，不包括行政許可、行政強制執(zhí)行等其他行政權。事實上行政處罰權已經屬于行政管理的末端，盡管行政處罰權相對集中，但這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關行政職能機關。由于行政管理活動的復雜性和多面性，各個部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買賬”的現(xiàn)象。而對于一個具體的行政管理活動，行政管理權和行政處罰權又多是相互依存、相互促進、相互制約的，而舊的行政管理習慣和行政管事職能的分散性，客觀上使城市管理部門和其他行政職能部門協(xié)調難的問題顯得更加突出。二是對城管執(zhí)法的技術支撐不足。相對集中的行政處罰權主要是針對簡單易行的、技術含量不高、易反復的行政違法行為。一般城市管理行政處罰對違法行為的認定較為直觀，一般不需要專業(yè)知識和技術鑒定就能認定，但是，從執(zhí)法實際情況來看，集中的行政處罰權中包含了一些專業(yè)性很強的處罰權，如環(huán)境保護、燃氣管理、城市規(guī)劃方面的行政處罰權，非城管執(zhí)法人員能很好地運作，城市管理行政執(zhí)法亟需技術支撐。三是缺乏執(zhí)法信息互聯(lián)互通機制。相對集中行政處罰權以后，涉及城市管理行政綜合執(zhí)法的信息系統(tǒng)有多個，城市管理部門與其他具有城市管理職能部門之間的信息平臺沒有實行資源共享，各部門的管理平臺主要以自身管理為主，網絡服務器大多建立在上級部門，縣級網絡管理信息僅是縱向管理鏈條中的客戶端，沒有形成橫向層面上信息互通連接機制，形成眾多的“信息孤島”，未能順應新時期下“互聯(lián)網+”、大數(shù)據(jù)、云服務的發(fā)展，制約城管執(zhí)法效率提升。

進一步改革，要結合基層實際，不斷完善城市管理行政綜合執(zhí)法體制和工作機制。

第一，加強城市管理法律保障體系建設。需要從國家層面進行頂層設計，一方面從基層城市管理行政執(zhí)法實際作出城市管理立法的判斷和考量；另一方面，明確全國城市管理業(yè)務主管部門，對城管執(zhí)法隊伍進行規(guī)范統(tǒng)一。

第二，明確相對集中處罰事項范圍。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，依法集中與群眾生產生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術要求適宜、與城市管理密切相關的行政處罰事項。具體可包括：住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權；環(huán)境保護管理方面，社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權；工商管理方面，戶外公共場所無照經營、違規(guī)設置戶外廣告的行政處罰權；交通管理方面，侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權；水務管理方面，向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權；食品藥品監(jiān)管方面，戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經營以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權。城市管理行政執(zhí)法局實施與上述范圍內法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權有關的行政強制措施。

第三，結合行政審批制度改革和綜合執(zhí)法改革試點工作，梳理涉及城市管理領域的住建（規(guī)劃）、環(huán)境、市場監(jiān)管、公安交通等事項，合理界定城市管理職權范圍：市政公用設施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的與城市管理密切相關、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。

按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的要求，實現(xiàn)政策制定、行政審批與監(jiān)督處罰職能相對分開、監(jiān)督處罰與技術檢驗職能相對分開，構建審批、執(zhí)法、監(jiān)管分離的部門職責體系，明確涉改行政許可事項交由行政審批局履行，相對集中行政處罰權事項交由城市管理行政執(zhí)法局履行，各職能部門負責各自領域的行業(yè)監(jiān)管。

第四，依法下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定縣城市管理局、鎮(zhèn)（街道）城市管理的職責分工，適當下移執(zhí)法重心，采取交辦方式，將簡單易行的、技術含量不高、易反復的城市管理行政處罰權下放鎮(zhèn)級政府，由各鎮(zhèn)行使建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內市容環(huán)境衛(wèi)生、市政公用設施等違法行為的處罰權；縣城市管理行政執(zhí)法局為各建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內違章建筑的執(zhí)法主體，各鎮(zhèn)人民政府為建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內違章建筑的執(zhí)行主體；縣城管執(zhí)法大隊按照執(zhí)法事項和執(zhí)法區(qū)域分設執(zhí)法中隊，重點對縣城規(guī)劃區(qū)內進行執(zhí)法管理，以此強化各鎮(zhèn)（街道）城市管理行政執(zhí)法屬地化管理；各街道負責所轄區(qū)域市容環(huán)境衛(wèi)生的日常管理，其所轄區(qū)域城市管理違法行為由轄區(qū)內城管執(zhí)法中隊負責處罰。

第五，完善協(xié)調合作機制。充分發(fā)揮縣城管委辦公室協(xié)調、指揮、監(jiān)督、考核的作用，進一步提升部門行政執(zhí)行力，打通城管部門與相關職能部門之間協(xié)作的“最后一公里”。協(xié)調市場監(jiān)督、環(huán)境衛(wèi)生等部門的檢驗檢測機構，建立技術支撐配合機制，負責相關處罰事項的專業(yè)認定，提高執(zhí)法效能。協(xié)調公安交通執(zhí)法機構，健全完善執(zhí)法保障機制，以公安機關設立專門的城市管理警察隊伍或向城市管理部門派駐警力等方式提高綜合執(zhí)法的威懾力和實際效能，降低執(zhí)法人員遭遇暴力抗法的風險。

第六，建立健全信息共享機制。順應“互聯(lián)網+”的發(fā)展趨勢，破除部門利益“中梗阻”，加快部門之間信息資源的開放共享、互聯(lián)互通；打破部門“信息孤島”，打造監(jiān)管、審批和執(zhí)法信息共享互通的工作平臺。依托黨政OA系統(tǒng)和數(shù)字化城管系統(tǒng)，統(tǒng)一歸集、交換和共享信息，實現(xiàn)行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰信息實時流轉、實時抄告，提升城管執(zhí)法網絡化、智能化水平。有效整合利用公安交通管理綜合應用平臺，實現(xiàn)城市管理部件實時監(jiān)控、實時留痕，提高城管執(zhí)法快速反應能力。

第七，創(chuàng)新城管執(zhí)法方式。按照轉變政府職能、規(guī)范權力運行的要求，編制權力清單、責任清單，對外公開城市管理行政執(zhí)法依據(jù)、處罰標準、運行流程、監(jiān)督途徑和問責機制，接受社會監(jiān)督；進一步提升網格管理能力，依托城市管理監(jiān)督指揮中心，建立健全縣、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)管理網絡，科學劃分網格單元，將城市管理、社會管理和公共服務事項納入網格化管理，明確網格管理對象、管理標準和責任人，實施常態(tài)化、精細化、制度化管理；推行“一清單、兩庫、一細則”為內容的隨機抽查制度，將適合納入隨機抽查的執(zhí)法事項，納入城管執(zhí)法隨機抽查清單的編制范圍；按照管轄范圍和執(zhí)法權限，建立抽查對象和執(zhí)法檢查人員名錄庫；制定部門隨機抽查工作細則，規(guī)范城管執(zhí)法行為。