●古斯塔夫·波夏爾特

萊茵河流域的國際合作和污染控制

●古斯塔夫·波夏爾特

萊茵河（流域面積20萬平方公里，流經(jīng)9個國家）在歐洲的歷史、社會、政治和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。由于萊茵河功能多樣，沿岸各國利益沖突不斷，再加上環(huán)境和防洪問題，制定保護萊茵河的綜合方法十分必要。萊茵河是歐洲最大的河流之一，1950年到1970年，萊茵河爆發(fā)了嚴重污染事件，在20世紀80年代得到了有效治理。1986年，巴塞爾山度士化工廠發(fā)生火災(zāi)，下游400公里的水生生物遭受滅頂之災(zāi)。1976年，相關(guān)國家簽署了一系列分散的具有法律約束力的公約。此事件后，保護萊茵河的綜合方法逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?987年開始制定的宏大長期政治環(huán)境目標，并出臺了一系列防治污染的法律法規(guī)。

保護萊茵河國際委員會（International Commission for the Protection of the Rhine，以下簡稱ICPR）共有9個成員國。為協(xié)調(diào)使用利益并對萊茵河地區(qū)進行保護，這9個國家和歐盟委員會進行了合作。合作的關(guān)鍵要素是共同的利益和共同的政治意愿，以在事故、災(zāi)難和洪水過后尋求有利于所有國家的解決方案。

19世紀下半葉是德國工業(yè)化的開端。1871年德意志帝國建立以后，新建了大量制造企業(yè)和工廠，工業(yè)得到了快速發(fā)展，但是相應(yīng)的環(huán)保意識卻沒有跟上，萊茵河及其支流沿岸的很多工廠都將未經(jīng)任何處理的廢水直接排進河中，根本沒有考慮會對環(huán)境造成何種危害。日益增加的有機和無機廢水污染導(dǎo)致沿岸國家之間的關(guān)系開始緊張。

日益增加的污染嚴重影響了下游的荷蘭，因為萊茵河是他們的飲用水源以及灌溉用水。萊茵河水還用于沖洗圩田，以防止圩田水土淤積。1932年，荷蘭政府第一次派使節(jié)前往巴黎和柏林，希望人們對萊茵河中的氯化物和酚類污染引起注意，卻無功而返。1946年4月，在二戰(zhàn)后萊茵河航運中央委員會第一次會議上，荷蘭再一次提出了萊茵河的污染問題。中央委員會發(fā)文稱為“三文魚委員會”（1885 Salmon Treaty，1885年《太平洋鮭魚條約》）。

1948年8月26日，“三文魚委員會”在巴塞爾得出萊茵河污染是令人擔(dān)憂的嚴重問題的結(jié)論，但是這超出了該委員會的職責(zé)范圍，于是它建議萊茵河沿岸國家的代表創(chuàng)建一個新委員會來解決這一問題。之后，瑞士“三文魚委員會”會長與德意志聯(lián)邦共和國、法國、盧森堡和荷蘭交換了外交意見，為1950年7月11日召開的保護萊茵河國際委員會第一次會議打下了基礎(chǔ)。

二戰(zhàn)結(jié)束5年后，ICPR成立了，它的成立是政治上的第一次成功。1950年7月11日，ICPR開始對萊茵河保護和監(jiān)測問題進行討論，以期尋求共同的解決方案，并制定了ICPR國際工作組之間的相互信任原則。成立13年后，ICPR得到了國際法的承認。1963年4月29日，德國、法國、盧森堡、荷蘭和瑞士政府的代表在伯爾尼簽署了《保護萊茵河不受化學(xué)污染公約》（Convention on the international Commission for the Protection of the Rhine“against Pollution”in Berne）。

1964年，ICPR在德國科布倫茨成立了一個永久性的秘書處，用于協(xié)調(diào)各締約方的合作。

一、國際監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想和初步成果（1950年至1986年）

1950年到1970年ICPR剛開始行動時，面臨的第一個挑戰(zhàn)是建立一個從瑞士到荷蘭的統(tǒng)一監(jiān)測方案（見圖1）。這需要對不同國家的監(jiān)測站、檢測物質(zhì)和分析方法進行對比并統(tǒng)一意見。第一年的努力見到了成效，權(quán)威部門的綜合方法使萊茵河的水質(zhì)可在科學(xué)基礎(chǔ)上進行可靠明確的評估。但是水質(zhì)并沒有得到改善。相反，到了20世紀60年代末和70年代初，萊茵河水質(zhì)前所未有的糟糕，監(jiān)測結(jié)果顯示平均氧濃度非常低，主要原因是不斷發(fā)展的工業(yè)生產(chǎn)，特別是20世紀60年代化工行業(yè)的快速發(fā)展。這也導(dǎo)致公眾不相信政府部門和企業(yè)真的愿意保護萊茵河。

1969年6月，萊茵河發(fā)生了化學(xué)污染事件，造成魚類大量死亡，并影響到下游的荷蘭，這次事件是由雷金根地區(qū)的硫丹（烈性殺蟲劑）引起的。隨后幾年類似數(shù)起事故后，各國政府意識到必須聯(lián)手采取對策?？梢哉f，公眾環(huán)境保護意識的日益提高給企業(yè)和政府帶來了壓力，也為水資源保護帶來了新的政治影響力。

圖1 萊茵河上的國際監(jiān)測站

1972年，萊茵河沿岸國家的環(huán)保部長召開了第一次萊茵河部長級會議。1973年在波恩召開的第二次會議中，他們敦促ICPR起草了《化學(xué)污染物公約》（Chemical Convention）和《萊茵河氯化物污染防治公約》（Chlorides Convention）。1976年12月2日，ICPR成員國在波恩簽署了這兩個公約以及《伯爾尼公約》的補充議定書（《伯爾尼公約》1963年簽訂，確定歐洲經(jīng)濟共同體為ICPR的締約方）。

由于實施了第一批治理措施，ICPR首次宣布水質(zhì)得到了改善，民眾對萊茵河的治理有了信心。20世紀70年代起，各國紛紛建立起廢水處理廠，萊茵河的水質(zhì)得到了逐步改善，水含氧量開始上升，有機污染物以及苯酚污染物的濃度開始降低。1954年至2014年，瑞士雷金根監(jiān)測站（Rekingen，萊茵河上游）、德國科布倫茨監(jiān)測站（Koblenz，萊恩河中游）和荷蘭三角洲的坎彭監(jiān)測站（Kampen，萊茵河下游）的數(shù)據(jù)都反映了水中含氧量在逐漸改善。

在20世紀80年代初，即早期階段，ICPR建議其成員國在建設(shè)新的污水處理廠時，將第三處理階段（消除磷酸鹽）包含進去。1986年萊茵河的水質(zhì)得到了穩(wěn)步改善，特別是重金屬含量。20世紀70年代和80年代，為減少市政和工業(yè)廢水的排放，研究人員成功開發(fā)出了“末端處理”技術(shù)，也就是水處理技術(shù)。這些措施實施后，有毒物質(zhì)的濃度也下降了。

二、1986年以后水質(zhì)的改善

發(fā)生于1986年的山度士事件清楚地表明污染事故會災(zāi)難性地影響到整條河流。由于這座瑞士化工廠的火災(zāi)，10-30噸殺蟲劑、除菌劑和除草劑隨著滅火用水流入了萊茵河，巴塞爾和科布倫茨之間河段（約400公里）的水生生物遭遇了滅頂之災(zāi)。萊茵河沿岸國家被迫采取行動。ICPR起草了一份拯救萊茵河的規(guī)劃。一年后《萊茵河行動計劃》（the Rhine Action Programme，RAP）開始審批，其目的是要在2000年前徹底恢復(fù)萊茵河原有的生態(tài)環(huán)境。

《萊茵河行動計劃》提出的目標是：（1）加快減少永久性污染物的直接和分散排放量（到2000年，減少50種重點污染物50%的排放量及一些重金屬70%的排放量）；（2）降低事故風(fēng)險；（3）改善水文、生物和形態(tài)學(xué)條件。

取得的主要成效是：（1）1985年至2000年，“重點污染物名單”中的多數(shù)點源污染物排放量減少了70%至100%；（2）意外事故中有害物質(zhì)含量大大減少，因為萊茵河沿岸企業(yè)已經(jīng)優(yōu)化了事故應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)ICPR關(guān)于事故預(yù)防和工廠安全方面的建議制定了實施方案。20世紀80年代以來，《國際預(yù)警報警計劃》（the international Warning and Alarm Plan，以下簡稱WAP）開始在日常操作中運行。（3）河中物種已經(jīng)恢復(fù)。除了鰻魚之外，萊茵河中的魚類已經(jīng)可以再次食用。如今，萊茵河中生活著63種魚類，這意味著除了已經(jīng)消失的鱘魚，從前的魚類生態(tài)系統(tǒng)得以重新建立。這得益于最近在堤壩上修建的魚類洄游通道，洄游性魚類如鮭魚和鱒魚，可以再次從北海逆流而上至萊茵河上游及阿爾薩斯和黑森林地區(qū)的一些支流中進行產(chǎn)卵。但是，它們?nèi)匀徊荒艿竭_瑞士的巴塞爾，因為在斯特格拉堡（法國）之后的最后一部分河段中有3座水電站，如何通過它們還有一系列問題要解決。目前部長級會議討論正在積極進行中，并已確定了鮭魚在2020年以前達到巴塞爾的目標。

即使已經(jīng)采取所有的預(yù)防措施，但如果事故發(fā)生了，大量有毒物質(zhì)流入了萊茵河，就會啟動WAP，警報中心將會通知所有萊茵河沿岸國家，特別是下游的事故地點（見圖2）。污染者負責(zé)將事故上報給國家主管部門。之后，位于巴塞爾（CH）和阿納姆（NL）中間的警報中心負責(zé)將信息傳遞給位于下游的警報中心以及當(dāng)?shù)刂鞴懿块T和飲用水廠 。

WAP對警報、信息和檢索報告進行了區(qū)分。警報是指水污染事件中排放的有毒污染物數(shù)量或濃度可能會對萊茵河的水質(zhì)或沿岸飲用水源造成不利影響，或可能引發(fā)公眾的重大關(guān)注時，國際重大警報中心（IHWZ）就會發(fā)出警報。信息是為了給IHWZ提供客觀、真實、可靠的信息。此外，一旦出現(xiàn)超越指導(dǎo)值的事件，IHWZ會通知萊茵河沿岸國家。作為預(yù)防措施，這些信息還要傳遞給飲用水廠。警報只在出現(xiàn)大規(guī)模和嚴重水污染事件時才會發(fā)出。除警報外，WAP也越來越多地用于交換萊茵河和內(nèi)卡河沿岸監(jiān)測站測量的水污染信息。

圖2 ICPR《國際預(yù)警報警計劃》

三、今天的水質(zhì)

幾十年來，企業(yè)和地方政府為降低水體污染作出了很大努力。萊茵河流域的6000萬居民中有96%的家庭都連接到了市政污水處理廠。大部分污水處理廠都能處理掉90%以上的耗氧化合物，去除80%的氮和85%-90%的含磷化合物。萊茵河沿岸國家的處理方案還包括進一步的措施，如調(diào)整到最佳可用技術(shù)，改進操作以達到進一步的凈化效果，提高含氮含磷化合物的去除率。

旨在減少污水處理廠中含氮含磷化合物的綜合措施實施以來，農(nóng)業(yè)類廢水所占比重有所增加。沖蝕、侵蝕和土壤排水以及直接排入地下水的農(nóng)業(yè)用水造成了地表水污染。

植物保護劑污染對于萊茵河生態(tài)系統(tǒng)來說仍然是個問題，特別是對以萊茵河河水作為飲用水源的地區(qū)。

德國和荷蘭邊境的植物保護劑阿特拉津（atrazine）的濃度變化表明歐盟層面采取的措施取得了成功。阿特拉津已經(jīng)禁止在整個流域使用。多年來，阿特拉津在德國和荷蘭邊境的濃度一般都低于檢測限值。但是，在萊茵河流域仍能檢出異丙隆（isoproturon）等其他植物保護劑。

今天，萊茵河水質(zhì)已經(jīng)再次好轉(zhuǎn)，但是我們?nèi)悦媾R著新挑戰(zhàn)。廢水中含有多種微量污染物。這些污染物即使在水中檢測到極低的濃度，也可能會對萊茵河中的生物以及飲用水造成不利影響。近幾年來，ICPR制定了減少和避免城市污水和其他（分散）源中的微量污染物進入萊茵河及其支流的綜合戰(zhàn)略。城市廢水中的微量污染物（如某些家用化學(xué)品、個人衛(wèi)生用品、藥品和放射性物質(zhì)）一旦在萊茵河及其支流中檢測出，可能會引起問題。在2013年的部長級會議上，水體污染（關(guān)于濃度和數(shù)量）的評估顯示，除了氮、磷、金屬等污染物外，在處理過的城市廢水中還發(fā)現(xiàn)了很多其他污染物，如家用化學(xué)品、個人衛(wèi)生用品和藥品殘留，這些污染物在現(xiàn)有技術(shù)條件下，還未能得到充分分解或去除。此外，微量污染物可以被生物體吸收，會對生態(tài)產(chǎn)生影響，并通過食物鏈影響人類。

某些微量污染物可能會對萊茵河生態(tài)系統(tǒng)或飲用水產(chǎn)生不利影響。很多污染物是和處理后的城市污水一起排放的，這意味著家庭、企業(yè)和貿(mào)易是最重要的污染源。在源頭采取措施、對廢水進行直接分流以及在市政廢水處理廠中采取措施，可以降低排放量。此外，污水處理廠也可以增加輔助處理措施，如臭氧或活性炭。瑞士的一家污水處理廠可以分解多種微量污染物，而且可以達到很高的去除率。ICPR目前正在對這種進一步的改善措施進行討論。

自2000年起，根據(jù)污染物列表及其環(huán)境質(zhì)量標準，《歐盟水框架指令》（the European Water Framework Directive）定義了河流中的化學(xué)品狀態(tài)。盡管萊茵河的污染物已大為減少，但其化學(xué)品狀態(tài)仍然不盡人意。這主要是因為某些持久的、可生物累積的有毒物質(zhì)，如生物體中的汞。減少這些污染物需要采取長期措施。目前，ICPR和歐洲成員國每6年提交一次流域管理報告和實施措施，力求最遲在2027年實現(xiàn)萊茵河的最佳狀態(tài)。

四、關(guān)于環(huán)境治理的結(jié)論

萊茵河是歐洲最著名最重要的河流之一。許多世紀以來，它不僅是一條重要的航運通道，也是食物和水資源的來源，并形成重要的人類聚居區(qū)。歐洲最重要的工業(yè)帶均位于萊茵河沿岸區(qū)域，這同時在歷史上也造成了嚴重的水污染和河流退化。

今天的萊茵河已經(jīng)成為歐洲最干凈的國際河流之一。人口聚集的萊茵河流域經(jīng)歷了從重度污染到全面恢復(fù)的漫長過程。20世紀50年代和60年代的聯(lián)合監(jiān)測戰(zhàn)略如今已發(fā)展為萊茵河綜合管理戰(zhàn)略，包括水質(zhì)、減排、生態(tài)修復(fù)和防洪等。這種發(fā)展過程遵循的是“邊學(xué)邊做”原則，是在一些重大災(zāi)難之后得出的寶貴經(jīng)驗。這些環(huán)境災(zāi)難極大地改變了萊茵河沿岸國家的政治意愿。災(zāi)害過后，民眾的壓力是制定修復(fù)萊茵河共同方案的關(guān)鍵因素。

20世紀90年起，ICPR的努力促使歐盟層面實施綜合水政策。今天，全流域和水資源跨界管理辦法以及必要的合作已成為流域內(nèi)各國需要共同承擔(dān)的責(zé)任。

綜合流域管理是ICPR逐步發(fā)展起來的：1950年起開始著手降低水污染，1987年起開始改善生態(tài)系統(tǒng)，1995年起開始改善水質(zhì)，1999年起開始處理地下水問題。不是所有問題都被整合進了這兩大歐洲指令，即2000年的水框架指令和2007年的洪水指令。

萊茵河的功能包括飲用水、農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水、水上運輸、內(nèi)陸漁業(yè)、娛樂和旅游，這些功能必須與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。ICPR在與其他團體合作保護和使用水資源方面有著悠久的歷史。實施《萊茵河行動計劃》時，飲用水工程、工業(yè)、航運和港口的信息交流已經(jīng)很頻繁了。1998年起，非政府組織成為ICPR的觀察員。成為觀察員（目前有18個協(xié)會）后，他們不僅可以參與全體會議，還可以參與到工作組和專家組中。

這種良好的跨界合作以政治意愿和共同利益為基礎(chǔ)，以同行比較和公眾參與的強大壓力、有效的多級治理和流域內(nèi)國家的團結(jié)以及高水平常設(shè)秘書處為發(fā)展動力。

（作者系保護萊茵河國際委員會主席）