喬新月（河北省司法廳副廳長）

加快推動法律援助事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

喬新月（河北省司法廳副廳長）

中辦國辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》出臺后，河北省積極推動落實。繼協(xié)調(diào)省兩辦下發(fā)實施意見、召開會議部署后，按照省改革辦的要求，河北省于2016年上半年開展了專項督察，省領(lǐng)導在督查報告上作出重要批示，督察通報下發(fā)各市，同時對109個市、縣（市、區(qū)）提出整改意見，有力推動了改革落實，取得積極成效。

一、對法律援助改革的認識

《完善法律援助制度的意見》的出臺，對法律援助發(fā)展帶來重要影響，主要體現(xiàn)在四個方面。

一是固化了發(fā)展成果。兩辦文件是2003年《法律援助條例》實施以后，關(guān)于法律援助工作規(guī)格最高的文件，是對12年來法律援助發(fā)展成果的認可和鞏固。很多提法和措施與司法部對法律援助的部署、要求一脈相承。這些規(guī)定代表了黨中央、國務(wù)院對法律援助發(fā)展成果的認可，加大了貫徹落實的力度。

二是完善了頂層設(shè)計。兩辦文件有很多重要突破，比如法律援助經(jīng)費實行“全額保障”，建立法律援助值班律師制度，探索法律援助隊伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式等，都是首次提出，是法律援助頂層設(shè)計的完善。很多措施包括開辟法律援助“快速通道”、加強臨街一層便民服務(wù)窗口建設(shè)等，都非常形象具體，對于貫徹落實非常有利。

三是加大了督察力度。兩辦文件下發(fā)后，圍繞抓好改革舉措落實，中央、省兩級都在開展督察。上半年，河北省委全面深化改革領(lǐng)導小組下發(fā)了《河北省全面深化改革督察辦法（試行）》，明確專項督察結(jié)果以省委改革辦名義通報，督察結(jié)果作為年終對市委全面深化改革工作考核的重要依據(jù)，把法律援助專項督察作為省改革辦重點抓的15項督察內(nèi)容之一，成為推進落實的重要助力。

四是凝聚了社會共識。中辦發(fā)〔2015〕37號文件下發(fā)后，各級黨委、政府高度重視，社會各界也十分關(guān)注，輿論媒體進行了集中報道，為法律援助改革凝聚了廣泛共識。這些共識成為推進法律援助改革的思想基礎(chǔ)和先導力量。

總之，法律援助改革營造了很好的政策氛圍，也是重要的發(fā)展機遇。很多老困難、新問題，都有望通過改革迎刃而解。對于推動法律援助發(fā)展有長遠而深刻的影響。

二、河北省推進法律援助改革的做法

一是完善上層設(shè)計。為深入落實《完善法律援助制度的意見》，河北省司法廳積極協(xié)調(diào)省兩辦，在全國較早地出臺了《實施意見》?！秾嵤┮庖姟访鞔_2016年公共法律服務(wù)中心實現(xiàn)全覆蓋，2017年基本完成法院、看守所設(shè)立法律援助站點工作，2018年底法律援助經(jīng)濟困難標準調(diào)整過渡為低收入標準等措施，明確了法律援助發(fā)展的時間表和路線圖，為更好地落實中央兩辦文件打下了基礎(chǔ)。

二是召開會議部署。省兩辦《實施意見》出臺后，召開全省法律援助工作視頻會議，對落實好中央兩辦和省兩辦文件作出專門部署。2016年6月底，圍繞改革中取得的進展和問題，召開會議進行了總結(jié)和點評，對推進改革落實的問題和重點工作作出了相應(yīng)部署。兩次會議都是直接開到縣區(qū)，既把意義和影響說清楚，又把問題和要求講明白，取得了很好的效果。

三是實施專項督察。按照省改革辦的統(tǒng)一要求，省社會體制改革專項小組辦公室組織5個督察組，對11個設(shè)區(qū)市和24個縣區(qū)進行了實地督察。堅持以問題導向開展督察，致力于現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題，同當?shù)攸h委政府負責人交換意見，提出整改要求。在此基礎(chǔ)上，對各市縣的督察材料逐一梳理審查、登記建檔，摸清底數(shù)。圍繞督察的進展和問題，向省改革辦提交了專題督察報告，得到省改革辦的充分肯定。省改革辦將報告分報省委書記、省長、省委副書記、省政府常務(wù)副省長、省政法委書記、省委秘書長6位省領(lǐng)導。省領(lǐng)導作出重要批示，對推進河北省法律援助改革提出重要意見。

四是強力整改落實。針對督察中存在的問題，由省改革辦、省社會體制改革專項小組辦公室和省司法廳聯(lián)合行文，對109個市、縣（市、區(qū)）提出164條整改意見，強力督促地方黨委、政府整改落實。涉及督察整改的內(nèi)容包括編辦未設(shè)立法律援助中心，法律援助經(jīng)費沒有納入同級政府財政預(yù)算，法律援助經(jīng)費沒有單列科目，沒有設(shè)立公共法律服務(wù)中心，公共法律服務(wù)中心不在臨街、一層，法律援助機構(gòu)為差額撥款事業(yè)單位，法律援助人員編制為自收自支，法律援助中心主任兼職律師事務(wù)所、法律服務(wù)所職務(wù)以及兼職社會律師，縣區(qū)法律援助中心實有人員不足3人等，對每一項內(nèi)容都明確到所在市、縣（市、區(qū)），明確整改內(nèi)容和整改時限。通過督察整改，把地方司法局難以協(xié)調(diào)解決的老大難問題掛到省改革辦，直接督促地方黨委、政府解決，有效地加大了整改力度。

五是列入考核范圍。2016年河北省法律援助納入河北省全面深化改革和法治河北建設(shè)兩項考核范圍，法律援助改革指標落實情況將作為對地方黨委、政府考核的重要考量因素，計入分值，直接影響地方黨委政府的政績，成為抓好法律援助改革任務(wù)落實的“殺手锏”。

六是加強宣傳引導。為營造輿論影響，依托河北日報、河北電視臺、河北廣播電臺等媒體開展集中宣傳，使各級黨委、政府和社會各界廣泛知曉法律援助改革。各市縣也結(jié)合實際，依托傳統(tǒng)媒體和新媒體，廣泛開展宣傳，營造了良好的氛圍。

三、法律援助改革取得的進展

通過專項督察、全面摸底和專題調(diào)研，全省法律援助改革取得階段性進展，一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)取得了重要突破。

一是領(lǐng)導力度不斷加大。法律援助工作普遍納入了各地黨委、政府群眾工作范圍，納入了當?shù)厥逡?guī)劃和為民辦實事項目。承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、滄州、邢臺、定州、辛集市以及部分縣區(qū)以兩辦名義出臺了貫徹落實意見。

二是降檻擴面進展順利。各級法律援助機構(gòu)積極落實省政府和省兩辦關(guān)于降檻擴面的規(guī)定，張家口市將法律援助經(jīng)濟困難標準放寬到低收入家庭標準。

三是刑事法律援助推進有序。各級法律援助機構(gòu)加強與公檢法部門的銜接配合，不斷完善刑事法律援助銜接機制。石家莊、張家口、唐山、廊坊、保定、衡水、辛集市以及部分縣區(qū)在看守所設(shè)立了法律援助工作站，定期安排專業(yè)律師值班。

四是便民措施繼續(xù)改善。全省已建成171家公共法律服務(wù)中心，覆蓋率達到98%，其中臨街、一層132個。各地普遍開通法律援助“綠色通道”，積極開展“關(guān)愛農(nóng)民工、下崗職工、農(nóng)村留守人員”法律援助專項行動。石家莊、廊坊市提前完成“12348”法律服務(wù)熱線升級改造，承德、唐山市正在加快推進。

五是質(zhì)量管理更加嚴格。各地認真落實刑事、民事法律援助案件質(zhì)量標準和評估辦法，加強案件質(zhì)量評估，2015年全省累計評估各類案件1562件，合格率達到90%以上。

六是基礎(chǔ)建設(shè)得到加強。2016年度全省同級財政撥款法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費達到1307萬元，比2015年增加70%，經(jīng)費單列科目的縣區(qū)達到128個。全省50平方米以上的法律援助窗口達到132個。

四、法律援助改革中的問題

在肯定成績的同時，也應(yīng)看到存在的問題，主要是“六個不到位”。

一是思想認識不到位。有的領(lǐng)導對法律援助改革思想上沒有真重視，措施上沒有動真格。個別法律援助機構(gòu)人員沒有充分認識法律援助改革的重要意義，沒有認真學習領(lǐng)會兩辦文件內(nèi)容。

二是辦案服務(wù)不到位?？h區(qū)辦案量不均衡，有的縣區(qū)一個季度就能辦理100多件案件，有的縣區(qū)只辦理幾十件，個別縣區(qū)甚至只辦理了幾件案件。面積、人口都相差不多的地方，辦案量差距很大。全省還有42個縣區(qū)公共法律服務(wù)中心不在臨街、一層，有的建在偏遠郊區(qū)，有的建在小區(qū)里，有的僅僅在原有的辦公室加掛個牌子，不符合便民利民的宗旨。

三是案件管理不到位。全省刑事法律援助案件數(shù)量偏低，2015年刑事案件量僅占案件總量的11%，且比2014年數(shù)量有所下滑。新《刑事訴訟法》實施四年來，有的縣區(qū)幾乎未辦理過偵查或?qū)彶槠鹪V階段通知辯護案件。全省訴訟案件占比有待提高，有的縣區(qū)看起來辦理的案件不少，但是案件量虛高，90%以上的案件都是非訴訟案件，存在拿人民調(diào)解案件充抵法律援助案件的情況。社會律師辦案比例偏低，有的縣區(qū)很少向社會律師指派案件，主要依賴法律援助中心律師辦理或指派基層法律服務(wù)工作者辦理。

四是經(jīng)費保障不到位。全省法律援助經(jīng)費總量仍然偏低，2015年省、市、縣三級同級財政撥款法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費總額781萬元，在全國排名第21位，低于周邊河南省5600萬元、山東省2800萬元、遼寧省1615萬元，也低于中央2015年補助1710萬元。2016年全省同級財政撥款法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費增加到1307萬元，但仍低于周邊各省和上年度中央補助資金。全省還有31個（市、區(qū)）法律援助經(jīng)費未列入財政預(yù)算，46個縣（市、區(qū)）未單列科目，174個縣（市、區(qū)）平均業(yè)務(wù)經(jīng)費4.4萬元，一些縣（市、區(qū)）的法律援助工作步履維艱。法律援助經(jīng)費保障不均衡，滄州等6個市人均財政撥款法律援助經(jīng)費在0.2元以上，還有3個市人均撥款不足0.1元。

五是機構(gòu)隊伍建設(shè)不到位。全省還有21個縣區(qū)未批復法律援助機構(gòu)，還有2個為差額撥款單位。有71個機構(gòu)實有人員不足3人，有42個法律援助中心主任兼職其他科股職務(wù)，現(xiàn)有法律援助編制還空置68個。全省法律援助人員中還有248人未取得法律職業(yè)資格，占實有人員總數(shù)的40%，其中法律援助中心主任有66個未取得法律職業(yè)資格，隊伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)需要進一步優(yōu)化、提高。

六是宣傳工作不到位。一些領(lǐng)導和群眾對法律援助工作不了解，不清楚什么是法律援助，有的群眾有法律援助需求但不知道找誰，有的知道找誰但找不到地方，有的能找到地方但不相信法律援助，有的把法律援助和司法救助等相混淆，這也是導致部分縣區(qū)辦案量較低的重要原因。

五、當前法律援助改革的重點

法律援助改革是一項系統(tǒng)工程，推進改革既要吃透用好兩辦文件，還要結(jié)合本地實際，統(tǒng)籌系統(tǒng)推進。

一要著力完善公共法律服務(wù)體系。平臺建設(shè)是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)，也是當前推進的重點。深入推進公共法律服務(wù)實體平臺建設(shè)，按照“第一窗口、第一品牌、第一形象”的要求，加強對公共法律服務(wù)中心建設(shè)的調(diào)度和督導，確保2016年9月底實現(xiàn)全覆蓋。督促42個不在臨街、一層的公共法律服務(wù)中心拿出方案，力爭今年底前完成整改。已經(jīng)建成的窗口，要健全服務(wù)規(guī)范，完善功能配置，改善配套設(shè)施，更好滿足接待服務(wù)基層群眾的需要。全面升級公共法律服務(wù)熱線平臺，把“12348”法律服務(wù)熱線更名為“12348”公共法律服務(wù)熱線，加快推進熱線升級改造進程，并加強對值班接待情況的管理、培訓與考核，保證咨詢解答的質(zhì)量，努力打造為社會廣泛知曉和認可的公共法律服務(wù)品牌。督促還沒有完成升級改造的地市，今年底前制定出實施方案，確保明年資金到位、項目到位、改造到位。積極推廣公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，加強微博、微信、手機APP等各種公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端應(yīng)用，探索提供網(wǎng)上申請法律援助、網(wǎng)上法律咨詢服務(wù)，讓人民群眾獲得及時便捷的法律服務(wù)。認真學習黃石“互聯(lián)網(wǎng)+法律援助”的經(jīng)驗做法，學以致用，不斷創(chuàng)新。

二要著力深化法律援助便民利民。以確保受援人獲得講誠信、講品質(zhì)、有標準、有質(zhì)量的法律援助服務(wù)為目標，在增加法律援助案件數(shù)量的同時，不斷健全質(zhì)量管理機制，確保案件質(zhì)量與辦案數(shù)量同步提升。積極提高辦案數(shù)量，堅持把辦案數(shù)量作為衡量各地法律援助工作成績的首要標準。積極推進擴大法律援助覆蓋范圍，開展專題調(diào)研，推動2018年全省法律援助經(jīng)濟困難標準由低保標準的1.5倍過渡到低收入標準。按照千分之一覆蓋率的要求，推動各地按照本地人口基數(shù)，不斷提高辦案數(shù)量，努力做到應(yīng)援盡援。加大社會宣傳力度，目前涉及河北省法律援助范圍的立法共有24個（其中法律6個，行政法規(guī)1個，地方性法規(guī)3個，部門規(guī)章1個，地方政府規(guī)章2個，規(guī)范性文件11個），河北省司法廳在匯總整理和征求意見的基礎(chǔ)上，制作了《河北省法律援助申請指南》。通過大廳、網(wǎng)絡(luò)、宣傳冊等各種方式，向社會廣泛宣傳《指南》，讓社會各界和廣大群眾知道什么是法律援助，在哪里能找到法律援助，以及怎么申請法律援助，更好地方便群眾咨詢和申請法律援助。努力深化便民服務(wù)，嚴格實施刑事、民事法律援助案件質(zhì)量標準，完善案件質(zhì)量評估常態(tài)化機制，提高質(zhì)量管理標準化、規(guī)范化水平。繼續(xù)鞏固深化法律援助“綠色通道”制度，進一步落實縮短受理審查時限、重大疑難案件即時審查受理、特殊困難群體預(yù)約上門服務(wù)等便民措施。以開展“關(guān)愛農(nóng)民工、下崗職工、農(nóng)村留守人員”法律援助專項行動為載體，進一步做好重點對象法律援助工作。

三要著力優(yōu)化法律援助案件結(jié)構(gòu)。通過優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)，不斷提高刑事案件、訴訟類案件、社會律師辦案在法律援助案件總量中的比重。進一步加強刑事法律援助工作，認真落實新《刑事訴訟法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)定，確保符合條件的當事人在偵查、審查起訴、審判各階段都能及時獲得法律援助?？偨Y(jié)推廣秦皇島市山海關(guān)區(qū)刑事法律援助工作經(jīng)驗，有效解決會見難、閱卷難、復制卷宗難等問題，規(guī)范工作流程。全面推廣刑事法律援助值班律師制度，積極推進在看守所設(shè)立法律援助工作站。進一步規(guī)范援調(diào)對接工作，明確援調(diào)對接的條件、程序和方式，對每一個以調(diào)解、和解方式結(jié)案的案件都要登記在冊，形成案卷，并發(fā)放相應(yīng)的補貼，不能把一般的人民調(diào)解案件計入法律援助案件范圍。不斷改進案件指派工作，不斷提高社會律師辦理案件的比重。

四要著力夯實基層基礎(chǔ)建設(shè)水平。通過督察整改，加大協(xié)調(diào)和攻堅力度，推進機構(gòu)、經(jīng)費、人員等問題盡快取得突破性進展。強化機構(gòu)保障，督促21個還沒有設(shè)立法律援助機構(gòu)的縣區(qū)編辦盡快設(shè)立法律援助中心，機構(gòu)性質(zhì)是差額撥款、人員編制是自收自支的盡快整改。強化經(jīng)費保障，31個法律援助經(jīng)費未列入財政預(yù)算的縣區(qū)要納入明年財政預(yù)算，并實現(xiàn)單列科目，決不能用中央補助?？畛涞滞壺斦芸?。加強與省財政的協(xié)調(diào)，推動建立辦案補貼標準動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費用等因素提高辦案補貼標準，及時、足額發(fā)放辦案補貼，調(diào)動辦案人員積極性。堅決守住法律援助經(jīng)費管理這條紅線，切實加強經(jīng)費監(jiān)管工作，確保法律援助經(jīng)費?？顚Ｓ?，讓有限的經(jīng)費發(fā)揮最大的效益。強化人員保障，通過招考、招調(diào)、招聘等充實加強法律援助專職隊伍，按照“值班、辦案、管理人員1:1:1”的比例，確保縣區(qū)專職人員不少于3人、設(shè)區(qū)市不少于5人，法律專業(yè)和通過法律職業(yè)資格考試人員達到90%以上。推動基層法律援助中心主任專人專職負責，盡量不要兼職其他科股職務(wù)，更不能兼職律師事務(wù)所、法律服務(wù)所職務(wù)。

（責任編輯趙海鷗）