重慶市司法局課題組

關(guān)于新形勢下提升司法行政參與社會(huì)治理能力的思考*

重慶市司法局課題組

十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，提出要加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，這標(biāo)志著我國社會(huì)建設(shè)從“管理”正式轉(zhuǎn)向“治理”。十八屆三中、四中、五中全會(huì)，對(duì)深化司法行政改革、充分發(fā)揮司法行政在全面推進(jìn)依法治國和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用等方面作出了系列制度性安排，為司法行政參與社會(huì)治理指明了方向和路徑。社會(huì)治理和司法行政職能緊密相連，司法行政如何適應(yīng)社會(huì)治理的新要求，提升參與社會(huì)治理的能力，從社會(huì)治理的新角度推進(jìn)司法行政工作的新發(fā)展，是一項(xiàng)需要不斷探索研究的時(shí)代課題。

一、社會(huì)治理與司法行政：司法行政是社會(huì)治理的主體力量

所謂社會(huì)治理，就是政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等諸行為者，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理。司法行政承擔(dān)大量社會(huì)公共法律事務(wù)，是社會(huì)治理的主體力量。

（一）社會(huì)治理的總體目標(biāo)與司法行政的主要任務(wù)

十八屆三中全會(huì)從國家、社會(huì)、人民三個(gè)方面對(duì)社會(huì)治理的總體目標(biāo)給予了明確界定，就是要維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。根據(jù)中央政法工作會(huì)議精神，司法行政的主要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂業(yè)。分析社會(huì)治理的總體目標(biāo)與司法行政的主要任務(wù)不難發(fā)現(xiàn)，司法行政的主要任務(wù)高度契合了社會(huì)治理的總體目標(biāo)。首先，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定是司法行政的基本任務(wù)，而維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定則是維護(hù)國家安全的重要內(nèi)容。其次，促進(jìn)社會(huì)公平正義是司法行政的核心價(jià)值追求，而社會(huì)公平正義則是確保社會(huì)安定有序的前提和基礎(chǔ)，是確保社會(huì)安定有序的應(yīng)有之義。第三，保障人民安居樂業(yè)是司法行政的根本目標(biāo)，同樣也是社會(huì)治理的根本目標(biāo)，體現(xiàn)了以人為本的精神。因此，可以說，司法行政的主要任務(wù)與社會(huì)治理的總體目標(biāo)從根本上講是一致的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的總體目標(biāo)是司法行政的天然使命。

（二）社會(huì)治理的基本要求與司法行政的基本屬性

社會(huì)治理要求治理主體多元化、治理價(jià)值人本化、治理手段多樣化、治理效果長效化，而司法行政固有的組織網(wǎng)絡(luò)廣泛性、工作對(duì)象群眾性、職能手段復(fù)合性、職能作用治本性等基本屬性，高度契合了社會(huì)治理的基本要求，顯現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢。

1．社會(huì)治理主體的多元化與司法行政組織網(wǎng)絡(luò)的廣泛性。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，最核心的變化是治理主體的多元化。司法行政承擔(dān)十多項(xiàng)職能，且各項(xiàng)工作服務(wù)定位不同、服務(wù)對(duì)象有別、服務(wù)領(lǐng)域各異，組織網(wǎng)絡(luò)十分廣泛，這就使得參與社會(huì)治理具有顯著的廣度。同時(shí)，司法行政組織網(wǎng)絡(luò)遍布基層，幾乎每個(gè)鎮(zhèn)街都有司法所、法律援助工作站，每個(gè)村居都有人民調(diào)解組織、法律援助聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，這就使得參與社會(huì)治理具有顯著的深度。

2．社會(huì)治理價(jià)值的人本化與司法行政工作對(duì)象的群眾性。社會(huì)治理說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，治理價(jià)值人本化要求立足點(diǎn)趨向人民群眾。司法行政的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是面向群眾、依靠群眾、服務(wù)群眾，工作對(duì)象的群眾性表現(xiàn)形式多樣，有的工作作用對(duì)象是特定具體的，有的工作作用對(duì)象是不特定的一群人，有的工作作用對(duì)象是全體社會(huì)成員。司法行政工作對(duì)象的群眾性，決定了相比其他社會(huì)治理參與力量更具優(yōu)勢。

3．社會(huì)治理方式的多樣化與司法行政職能手段的復(fù)合性。社會(huì)治理主體的多元化，決定了治理方式的多樣化，要求將行政的、市場的、法律的、文化的、道德的等多種治理方式有機(jī)結(jié)合起來。司法行政職能較多，工作領(lǐng)域較廣，不同的職能和不同的領(lǐng)域需要不同的工作方式，因而兼?zhèn)鋭傂怨芸?、柔性服?wù)和理性調(diào)和等多種工作手段，能有效應(yīng)對(duì)社會(huì)治理復(fù)雜局面。

4．社會(huì)治理效果的長效化與司法行政職能作用的治本性。社會(huì)治理追求效果長效化，要求標(biāo)本兼治、重在治本。司法行政職能具有“春風(fēng)化雨，潤物無聲”的特點(diǎn)，具有治本性，能有效推動(dòng)社會(huì)治理效果的長效化。比如，法治宣傳從根本上樹立全民法治信仰，為全面依法治國奠定深刻的社會(huì)心理基礎(chǔ)；人民調(diào)解從根本上定紛止?fàn)?，是名副其?shí)的維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的第一道防線；監(jiān)獄、戒毒、社區(qū)矯正等從根本上矯治罪犯、吸毒人員罪行和惡習(xí)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭胤ü瘛?/p>

（三）社會(huì)治理的基本任務(wù)與司法行政的主要職能

社會(huì)治理基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等，其中，規(guī)范社會(huì)行為、促進(jìn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定是重點(diǎn)難點(diǎn)。司法行政承擔(dān)的法治宣傳、法律服務(wù)和法律保障職能，高度契合了社會(huì)治理的基本任務(wù)特別是重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)，在完成社會(huì)治理基本任務(wù)中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

1．規(guī)范社會(huì)行為與法治宣傳。法律規(guī)范具有確定性、穩(wěn)定性和指引性功能, 是規(guī)范社會(huì)行為的重要手段。法治宣傳通過宣傳和普及法律知識(shí)，引導(dǎo)和教育全民自覺學(xué)法尊法守法用法，自覺規(guī)范自身行為。

2．保持社會(huì)穩(wěn)定與法律保障。監(jiān)獄、戒毒將違法犯罪人員集中收押收治, 減少了對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的壓力，并與社區(qū)矯正一道，將大批違法犯罪人員改造成為守法公民, 形成保障社會(huì)穩(wěn)定的“硬”體系；人民調(diào)解及時(shí)疏導(dǎo)、化解社會(huì)成員之間的矛盾糾紛, 減少社會(huì)基礎(chǔ)層面的矛盾積累, 形成保障社會(huì)穩(wěn)定的“軟”體系。

3．促進(jìn)社會(huì)公正與法律服務(wù)。社會(huì)公正，要求社會(huì)成員能夠按照法定方式公平地實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)。然而，由于教育程度、法律知識(shí)多寡的不同以及社會(huì)財(cái)富擁有上的差異, 實(shí)際造成公民在權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度上的不平等, 形成權(quán)利實(shí)現(xiàn)上的差異性，需要以專職維護(hù)公平正義為根本使命的法律服務(wù)的介入予以彌補(bǔ)。

二、實(shí)踐檢視：司法行政參與社會(huì)治理失衡

社會(huì)治理需處理好國家、社會(huì)、公民之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。要處理好國家、社會(huì)、公民三者之間的關(guān)系，關(guān)鍵是國家公權(quán)、 社會(huì)自治權(quán)與公民權(quán)的相互協(xié)調(diào)、相互制衡。司法行政權(quán)既包含國家公權(quán)的成分，也包含維護(hù)社會(huì)自治權(quán)和保障公民權(quán)的成分。司法行政參與社會(huì)治理的過程，就是履行司法行政職能的過程，從根本上講，就是行使司法行政權(quán)的過程。

（一）從行使國家公權(quán)的角度看存在治理不力的情況

監(jiān)獄、社區(qū)矯正、戒毒和出獄人保護(hù)是司法行政系統(tǒng)最能體現(xiàn)國家公權(quán)的職能，個(gè)別地方在社會(huì)治理實(shí)踐中存在治理不力的問題。

有的地方監(jiān)獄有治理錯(cuò)位苗頭。監(jiān)獄工作的中心任務(wù)是教育改造罪犯。在當(dāng)前全社會(huì)高度關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定的背景下，加上監(jiān)獄系統(tǒng)多次發(fā)生“越獄”等重大安全事件，獄內(nèi)維穩(wěn)職能被放大，個(gè)別地方監(jiān)獄系統(tǒng)未能正確認(rèn)識(shí)并處理好教育改造罪犯與維護(hù)監(jiān)獄安全穩(wěn)定之間的關(guān)系，教育改造罪犯被維護(hù)獄內(nèi)安全取代客觀上、實(shí)質(zhì)上成為了監(jiān)獄工作的中心任務(wù)、首要責(zé)任，監(jiān)獄的中心任務(wù)有錯(cuò)位苗頭。教育改造罪犯與維護(hù)監(jiān)獄安全穩(wěn)定互為手段、目的，監(jiān)管安全十分重要，不容懈怠，但教育改造罪犯是《監(jiān)獄法》確立的監(jiān)獄工作的中心任務(wù)，也不能動(dòng)搖。

有的地方社區(qū)矯正有治理失嚴(yán)現(xiàn)象。社區(qū)矯正本質(zhì)上屬于刑罰執(zhí)行活動(dòng)，應(yīng)具有相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性。由于我國社區(qū)矯正2009年才全面推行，推行時(shí)間不長，尚未專門立法，基層基礎(chǔ)薄弱，有的地方執(zhí)法措施并未得到有效落實(shí)，執(zhí)法嚴(yán)肅性不足，特別是懲罰性這一刑罰執(zhí)行的性質(zhì)被有意無意地淡化。此外，個(gè)別地方過于強(qiáng)調(diào)社區(qū)矯正的幫扶功能，喧賓奪主，淡化了社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的本質(zhì)所在。

有的地方戒毒有治理乏力現(xiàn)象。根據(jù)國務(wù)院《戒毒條例》規(guī)定，強(qiáng)制隔離戒毒實(shí)行“兩段制”，強(qiáng)制隔離戒毒人員先由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行一段時(shí)間，再轉(zhuǎn)由司法行政部門繼續(xù)執(zhí)行?！皟啥沃啤眻?zhí)行體制，客觀上造成監(jiān)管資源浪費(fèi)，不利于提升強(qiáng)制隔離戒毒實(shí)效，也導(dǎo)致個(gè)別地方司法行政部門強(qiáng)制隔離戒毒場所收治對(duì)象不足，戒毒工作發(fā)展緩慢。

有的地方出獄人保護(hù)有治理滯后現(xiàn)象。出獄人保護(hù)是世界各國的通行做法，在我國與之對(duì)應(yīng)的就是安置幫教。出獄人保護(hù)自1776年于美國誕生以來已有200多年的發(fā)展歷程，而我國真正意義上的出獄人保護(hù)事業(yè)只有短短幾十年的歷史，發(fā)展相對(duì)滯后：出獄人保護(hù)的認(rèn)同和支持度不高，民眾對(duì)犯罪人普遍有排斥傾向；保護(hù)的對(duì)象主要是刑釋人員，不包括緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等非監(jiān)禁執(zhí)行犯罪人，保護(hù)的措施主要是安置就業(yè)、社會(huì)幫教，保護(hù)的對(duì)象和措施均相對(duì)較少；執(zhí)行依據(jù)主要是中辦、國辦2010年轉(zhuǎn)發(fā)的《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》等政策規(guī)定，規(guī)范化、法治化水平不高。

（二）從維護(hù)社會(huì)自治權(quán)的角度看存在治理越位的情況

在傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式下，個(gè)別地方政府部門對(duì)律師協(xié)會(huì)、人民調(diào)解組織存在不當(dāng)干預(yù)，在社會(huì)治理中超越了應(yīng)然定位，制約了行業(yè)自治、基層自治作用的發(fā)揮。

律師協(xié)會(huì)行業(yè)自治不夠充分。一是“兩結(jié)合”管理體制不盡完善。就律師協(xié)會(huì)與司法行政機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，個(gè)別省市“形實(shí)不分”，律協(xié)會(huì)長由司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，協(xié)會(huì)秘書處和司法行政機(jī)關(guān)律師工作管理部門合署辦公；有的省市“形分實(shí)不分”，律協(xié)會(huì)長雖由律師擔(dān)任，但大多兼職，協(xié)會(huì)秘書處雖機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)相對(duì)獨(dú)立，但秘書長由司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。地市級(jí)律師協(xié)會(huì)，一半以上由司法行政機(jī)關(guān)代管，行政色彩較濃。二是職責(zé)分工不盡合理。資格管理權(quán)、行規(guī)制定權(quán)、懲戒處分權(quán)等是體現(xiàn)行業(yè)自治的核心權(quán)力，但律協(xié)享有的職權(quán)有限。在資格管理權(quán)上，律協(xié)只享有實(shí)習(xí)律師的考核權(quán)和律師個(gè)人年度考核權(quán)；在行規(guī)制定權(quán)上，律協(xié)有權(quán)制定行業(yè)管理規(guī)范，但權(quán)威性有限；在懲戒處分權(quán)上，律協(xié)只享有幾乎不牽涉律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的諸如警告、公開譴責(zé)、取消會(huì)員資格等行業(yè)處分權(quán)。三是律師協(xié)會(huì)自身建設(shè)不盡規(guī)范。全國律協(xié)制定有章程，行業(yè)管理“有章可依”，但章程較為原則，且對(duì)地方的指引力、約束力不足，各地做法各異，缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性。比如，省市律協(xié)會(huì)長的換屆和任期，有的每屆任期三年，有的四年，有的五年；有的只能任一屆，有的可任兩屆，有的未規(guī)定連任期限。

人民調(diào)解組織有日趨行政化傾向。目前，不少地方縣級(jí)以上調(diào)委會(huì)以及專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織由政府設(shè)立，有固定的辦公場所，辦公經(jīng)費(fèi)財(cái)政全額撥款，負(fù)責(zé)人由政府領(lǐng)帶干部擔(dān)任，調(diào)解員有的有編制，工資或補(bǔ)貼由財(cái)政保障，這些調(diào)解組織性質(zhì)上究竟屬于民間性質(zhì)的人民調(diào)解組織還是行政性質(zhì)的調(diào)解組織難以界定。人民調(diào)解組織建設(shè)的日趨行政化，有背離其群眾性、民間性、自治性特征的危險(xiǎn)，如任其發(fā)展下去，有淪為行政調(diào)解的外衣而喪失生命力的危險(xiǎn)。此外，《人民調(diào)解法》明確規(guī)定只有村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織可以設(shè)立人民調(diào)解組織，由縣級(jí)政府部門以上的機(jī)關(guān)設(shè)立的人民調(diào)解組織合法性存疑。

（三）從保障公民權(quán)的角度看存在保障水平不高的情況

由于我國城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)矛盾突出，法律服務(wù)體系還不完善，法治信仰尚未在全社會(huì)樹立等原因，對(duì)公民合法權(quán)益的保障水平參差不齊。1．法律服務(wù)資源的分布不平衡。法律服務(wù)資源分布不平衡，直接影響公民是否實(shí)際享有法律服務(wù)、合法權(quán)益是否得到有效保障。律師是法律服務(wù)資源的主體，律師資源分布是否平衡直接決定法律服務(wù)資源分布是否平衡。目前，全國各地律師事務(wù)所基本上都設(shè)在縣級(jí)以上的城市城區(qū)，非城市城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有律師事務(wù)所。律師資源主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省會(huì)城市、中心城市等大中城市，縣級(jí)城市律師數(shù)量較少，而農(nóng)村地區(qū)幾乎沒有律師，律師資源分布失衡。2．法治宣傳教育的實(shí)效還不高。公民法治意識(shí)的強(qiáng)弱，直接影響對(duì)其權(quán)利的認(rèn)知和保護(hù)。不少地方法治宣傳只注重宣傳法律條文，忽視法治意識(shí)、法治精神的培育，而法治并不體現(xiàn)在普通公民對(duì)法律條文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意識(shí)、法治觀念熔鑄到公民的頭腦中，體現(xiàn)在公民的日常行為中。對(duì)此，十八屆四中全會(huì)已對(duì)普法的要求從“法制宣傳教育”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ涡麄鹘逃薄４送?，基層依法治理只是法治宣傳教育的延伸，不是法治宣傳教育的重點(diǎn)。隨著全面依法治國的推進(jìn)，不少省區(qū)市都建立了由?。▍^(qū)市）委統(tǒng)籌推進(jìn)法治建設(shè)的格局，由司法行政部門主導(dǎo)推進(jìn)基層依法治理將更加有心無力。

三、路徑選擇：轉(zhuǎn)型升級(jí)

提升司法行政參與社會(huì)治理的能力，既要順應(yīng)社會(huì)治理的基本要求，從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼保忠鉀Q存在的問題，推動(dòng)司法行政科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，簡言之，就是要“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。

（一）價(jià)值取向的理性選擇

價(jià)值取向是社會(huì)治理的指明燈，直接決定著社會(huì)治理的總體工作格局。司法行政參與社會(huì)治理價(jià)值取向的選擇，既要遵循社會(huì)治理的一般特點(diǎn)和內(nèi)在要求，又要遵循司法行政的行業(yè)特征和發(fā)展規(guī)律。

1．以人為本的價(jià)值取向。以人為本的價(jià)值取向，是社會(huì)治理最基礎(chǔ)層面的價(jià)值取向?！叭恕笔巧鐣?huì)構(gòu)成的核心要素，整個(gè)社會(huì)治理過程和一切治理活動(dòng)都是由人承載的，唯有千千萬萬組成社會(huì)的“人”獲得了幸福，社會(huì)治理才實(shí)現(xiàn)了它根本的價(jià)值。司法行政在社會(huì)治理中選擇則以人為本的價(jià)值取向，就必須堅(jiān)持從“人”的角度出發(fā)思考和謀劃工作，正確處理好維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)從“維穩(wěn)”向“維權(quán)”轉(zhuǎn)變，向“提升教育矯治質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。

2．法律至上的價(jià)值取向。法律至上的價(jià)值取向，是社會(huì)治理方式和手段層面的價(jià)值取向。法治是我國憲法確定的治國理政的基本方式，理所當(dāng)然也應(yīng)是社會(huì)治理的基本方式。司法行政在社會(huì)治理中選擇法律至上的價(jià)值取向，就必須致力于法治社會(huì)建設(shè)，培育全民法治思維和法治信仰，推進(jìn)社會(huì)治理逐步實(shí)現(xiàn)從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變。

3．協(xié)同合作的價(jià)值取向。協(xié)同合作的價(jià)值取向，是社會(huì)治理主體關(guān)系層面的價(jià)值取向。社會(huì)治理要求治理主體多元化，要求政府的職責(zé)與邊界接受法律的制約，把市場的還給市場，把社會(huì)的還給社會(huì)，從管不好和不該管的領(lǐng)域中退出。司法行政在社會(huì)治理中選擇協(xié)同合作的價(jià)值取向，就必須正確處理好司法行政機(jī)關(guān)和司法行政系統(tǒng)社會(huì)組織之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)從“政府本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變。

4．公平正義的價(jià)值取向。公平正義的價(jià)值取向，是社會(huì)治理目標(biāo)層面的價(jià)值取向。公平正義是人類社會(huì)一直探索與追尋的理想狀態(tài)，是衡量社會(huì)全面進(jìn)步的重要尺度，也是轉(zhuǎn)型國家社會(huì)秩序重建的必然要求。司法行政在社會(huì)治理中堅(jiān)持公平正義的價(jià)值取向，就必須切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，逐步實(shí)現(xiàn)從“善政”向“善治”的轉(zhuǎn)變。

（二）社會(huì)組織的培育發(fā)展

社會(huì)組織是社會(huì)治理中除政府之外最為重要的治理主體。培育發(fā)展司法行政系統(tǒng)各類社會(huì)組織，激發(fā)其活力，使其具有相對(duì)獨(dú)立性，是提升治理能力的必然選擇。

1．律師協(xié)會(huì)的培育發(fā)展。一是完善“兩結(jié)合”管理體制。完善“兩結(jié)合”管理體制的出發(fā)點(diǎn)，既要確保律師行業(yè)正確發(fā)展方向，又要充分發(fā)揮律協(xié)行業(yè)自治作用。既然是行業(yè)自治，律協(xié)會(huì)長理應(yīng)由律師擔(dān)任，但要注重推薦、選拔政治素質(zhì)過硬的律師擔(dān)任。在工作機(jī)制上，實(shí)行律協(xié)黨委（黨組、黨工委）領(lǐng)導(dǎo)下的會(huì)長負(fù)責(zé)制，黨委（黨組、黨工委）書記由司法廳（局）長或分管律師工作的副職擔(dān)任。二是強(qiáng)化律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理。強(qiáng)化律師行業(yè)黨的建設(shè)，構(gòu)建律師事務(wù)所黨支部有效參與律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)發(fā)展、管理、重大問題決策等工作機(jī)制。合理配置司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)職能，在強(qiáng)化律協(xié)教育培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)維權(quán)、行業(yè)規(guī)范等現(xiàn)有職能的基礎(chǔ)上，通過修法或委托授權(quán)的方式，將司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的專業(yè)性要求很強(qiáng)的與律師業(yè)發(fā)展方向關(guān)聯(lián)度不大的管理職權(quán)適度移交律協(xié)行使。在資格管理權(quán)上，執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入逐步交由律協(xié)負(fù)責(zé)，或者前期具體工作由律協(xié)負(fù)責(zé)，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)最后的審查和發(fā)證。在懲戒處分權(quán)上，世界各國很少有司法行政機(jī)關(guān)行使懲戒處分權(quán)的，可將暫停執(zhí)業(yè)以下的行政處罰權(quán)逐步交由律協(xié)負(fù)責(zé)，律協(xié)作出行政處罰后報(bào)司法行政機(jī)關(guān)備案。當(dāng)然，司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不能缺失，律師協(xié)會(huì)代表的是行業(yè)利益，司法行政機(jī)關(guān)代表的是社會(huì)公共利益，當(dāng)行業(yè)利益有違社會(huì)公共利益時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令律師協(xié)會(huì)予以糾正。三是規(guī)范律師協(xié)會(huì)自身建設(shè)。分類細(xì)化全國律協(xié)章程，提升全國律協(xié)章程及行業(yè)管理規(guī)范對(duì)地方律協(xié)的指引力、約束力，在全國建立起統(tǒng)一的律師協(xié)會(huì)內(nèi)部組織規(guī)則、程序規(guī)則，把律師協(xié)會(huì)建成組織體系完整、職能定位清晰、規(guī)章制度健全、運(yùn)行規(guī)范統(tǒng)一的行業(yè)自律組織。

2．律師事務(wù)所的培育發(fā)展。一是完善組織形式。律師業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律，我國律師事務(wù)所組織形式的完善應(yīng)以有利于律師業(yè)發(fā)展、有利于服務(wù)社會(huì)為標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)逐步放開組織形式的選擇，增加承擔(dān)有限責(zé)任的組織形式；合理調(diào)控組織形式比重，統(tǒng)籌個(gè)人所、合伙所、國資所在律師機(jī)構(gòu)中的占比；完善律師事務(wù)所結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以品牌大所為發(fā)展龍頭、特色強(qiáng)所為發(fā)展方向、民生小所為發(fā)展基礎(chǔ)的律師事務(wù)所組織體系。二是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。切實(shí)落實(shí)國家關(guān)于律師制度改革的各項(xiàng)舉措，保障執(zhí)業(yè)權(quán)利，建立健全損害律師執(zhí)業(yè)權(quán)利責(zé)任追究制度；加強(qiáng)政策扶持，加大政府購買律師法律服務(wù)力度，完善律師行業(yè)財(cái)稅、勞動(dòng)用工和社會(huì)保障政策，扶持創(chuàng)建品牌律師事務(wù)所；規(guī)范法律服務(wù)市場，嚴(yán)厲打擊假冒律師執(zhí)業(yè)行為，整治行業(yè)內(nèi)部不正當(dāng)競爭、不誠信執(zhí)業(yè)行為；提升律師社會(huì)地位，完善法律職業(yè)共同體，建立健全招錄符合條件的律師擔(dān)任立法工作者、法官、檢察官制度，吸納優(yōu)秀律師擔(dān)任各級(jí)人大代表、政協(xié)委員。

3．人民調(diào)解組織的培育發(fā)展。一是完善調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。對(duì)少數(shù)尚未建立人民調(diào)解組織的村居“查漏補(bǔ)缺”，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)村居的全覆蓋；根據(jù)實(shí)際需要，在矛盾多發(fā)領(lǐng)域適度發(fā)展行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織。二是規(guī)范調(diào)解組織設(shè)立。對(duì)已設(shè)立的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，設(shè)立主體不符合規(guī)定的，變更設(shè)立主體。對(duì)擬設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的，應(yīng)堅(jiān)持民間性這一特點(diǎn)，宜由相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體或者其他組織設(shè)立，也可依托現(xiàn)有人民調(diào)解組織設(shè)立調(diào)解工作室。三是加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。人民調(diào)解協(xié)議可向法院申請司法確認(rèn)，理應(yīng)具有相當(dāng)?shù)摹胺ㄖ巍焙俊鹘y(tǒng)的人民調(diào)解是“情理法”的融合，“情”擺在第一位，但從《人民調(diào)解法》的立法精神來看，“法”應(yīng)擺在第一位，“情理法”應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ɡ砬椤薄ｍ槕?yīng)這一要求，新任調(diào)解員選任、現(xiàn)任調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)都應(yīng)注重法律知識(shí)、法律技能、法律素養(yǎng)的考查、培養(yǎng)。

（三）社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展

創(chuàng)新是發(fā)展的動(dòng)力。推進(jìn)司法行政參與社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展，重在抓住主要矛盾，從不適應(yīng)社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手。

1．法律服務(wù)體系建設(shè)的分層設(shè)計(jì)。一是以增強(qiáng)基層法律服務(wù)力量為基點(diǎn)實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)資源平衡分布。調(diào)整政策導(dǎo)向，適度發(fā)展基層法律服務(wù)工作者；整合法律服務(wù)資源，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，建立激勵(lì)律師等法律服務(wù)人才跨區(qū)域流動(dòng)機(jī)制，逐步解決基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律服務(wù)資源不足和高端人才匱乏問題。二是以保障社會(huì)公平正義為前提實(shí)現(xiàn)基本公共法律服務(wù)均等化?；竟卜煞?wù)均等化并不是平均主義，而是在承認(rèn)有限差別的前提下，保證公民需要時(shí)能獲得及時(shí)有效的法律幫助，其實(shí)質(zhì)是“底線均等”。動(dòng)態(tài)調(diào)整援助范圍，適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，惠及更多困難群體；健全公益法律服務(wù)制度，加大政府購買力度，推動(dòng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)；推進(jìn)信息化服務(wù)，加快建成公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是以拓展服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)實(shí)現(xiàn)更大范圍的法律服務(wù)。拓展公益性法律服務(wù)，對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴逐步實(shí)行由律師代理制度，對(duì)聘不起律師的申訴人納入法律援助范圍，健全律師參與信訪、調(diào)解、群體性案（事）件處置和社區(qū)工作等公益法律服務(wù)機(jī)制。拓展非公益性法律服務(wù)，加強(qiáng)非訴訟業(yè)務(wù)的研究和開發(fā)，提高非訴訟法律事務(wù)參與度；適應(yīng)國家“一帶一路”戰(zhàn)略和對(duì)外開放的需要，發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)。四是以提高服務(wù)質(zhì)量為方向?qū)崿F(xiàn)更高層次的法律服務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度、法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度；加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立健全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、執(zhí)業(yè)評(píng)價(jià)體系；推進(jìn)專業(yè)化發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等合理分工、優(yōu)勢互補(bǔ)的“一元多型”律師結(jié)構(gòu)，探索建立分級(jí)出庭制度；強(qiáng)化執(zhí)業(yè)監(jiān)管，健全監(jiān)督、失信懲戒機(jī)制，對(duì)因違法違紀(jì)被吊銷執(zhí)業(yè)證書的終身禁止從業(yè)。

2．法治信仰形成的多維舉措。一是凸顯針對(duì)性實(shí)效性加強(qiáng)法治宣傳教育。理順普法體制機(jī)制。在全面推進(jìn)依法治國背景下，從中央到地方都成立了法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了新的體制機(jī)制，傳統(tǒng)的由普法辦主導(dǎo)法治宣傳教育的體制機(jī)制面臨重大改革，急需理順?？茖W(xué)制定普法規(guī)劃。認(rèn)真總結(jié)30年普法工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)國家“七五”普法規(guī)劃，及時(shí)制定地方“七五”普法規(guī)劃。嚴(yán)格落實(shí)普法責(zé)任。積極推進(jìn)“誰執(zhí)法誰普法”、“誰管理誰普法”責(zé)任制的落實(shí)，構(gòu)建大普法格局，形成普法最大合力。二是凸顯大眾性先進(jìn)性加強(qiáng)法治文化建設(shè)。貼近百姓生活，把法治文化納入文化建設(shè)總體布局一體推進(jìn)，組織開展群眾喜聞樂見的法治文化活動(dòng)，推動(dòng)法治文化的生活化；把握文化本質(zhì)，激勵(lì)法治文化產(chǎn)品的創(chuàng)作和推廣，增加產(chǎn)品數(shù)量，提高產(chǎn)品質(zhì)量，推動(dòng)法治文化的藝術(shù)化；遵循傳播規(guī)律，加強(qiáng)新媒體新技術(shù)在普法中的運(yùn)用，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”行動(dòng)，推動(dòng)法治文化的現(xiàn)代化。三是凸顯整體性基礎(chǔ)性加強(qiáng)基層依法治理。健全體制機(jī)制，融入國家和地方改革和法治建設(shè)整體工作部署；科學(xué)定位設(shè)計(jì)，制定“七五”普法規(guī)劃時(shí)謀劃好基層依法治理；鞏固傳統(tǒng)做法，深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理。

3．特殊人群治理的改革創(chuàng)新。一是以創(chuàng)新思維提升監(jiān)獄教育改造質(zhì)量。教育改造罪犯是監(jiān)獄工作的中心任務(wù)，是確保監(jiān)獄穩(wěn)定的根本措施。創(chuàng)新監(jiān)獄監(jiān)區(qū)設(shè)置，依據(jù)獄政警務(wù)設(shè)施、監(jiān)管技術(shù)裝備、警力配備、勞動(dòng)方式等因素，分級(jí)設(shè)置高度戒備、中度戒備、低度戒備監(jiān)獄或監(jiān)區(qū)，為提高教育矯治的科學(xué)化、專業(yè)化水平創(chuàng)造條件。創(chuàng)新教育改造舉措，實(shí)施分類施教，對(duì)不同的罪犯因人施教；完善教育方式，探索應(yīng)用循證矯正等針對(duì)性矯正手段，強(qiáng)化信息化建設(shè)成果在教育改造實(shí)踐中的應(yīng)用，加強(qiáng)心理矯治、入監(jiān)教育、出監(jiān)教育以及親情和社會(huì)幫教；改革執(zhí)業(yè)技能培訓(xùn)，善于借助社會(huì)力量和職業(yè)院校教育資源，加強(qiáng)與企業(yè)的合作，積極探索“開放式”辦學(xué)，使罪犯真正學(xué)會(huì)和掌握出獄后就業(yè)謀生的技能，提高刑滿釋放后就業(yè)率。創(chuàng)新監(jiān)督管理，推進(jìn)獄務(wù)公開，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光執(zhí)法機(jī)制，更多運(yùn)用現(xiàn)代化、信息化手段，依法公開執(zhí)法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果等，杜絕暗箱操作；健全完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，依法開展減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等執(zhí)法行為。二是以底線思維嚴(yán)肅社區(qū)矯正執(zhí)法。確保社區(qū)矯正執(zhí)法的嚴(yán)肅性，落實(shí)刑罰執(zhí)行的懲罰性，是當(dāng)前社區(qū)矯正應(yīng)解決的大問題。構(gòu)建基本的法律制度。加快制定《社區(qū)矯正法》，明確社區(qū)矯正的執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法措施、執(zhí)法保障等，為社區(qū)矯正執(zhí)法提供最基本的指引。落實(shí)基本的監(jiān)管措施。對(duì)違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員依法給予必要的處罰，包括警告、治安處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行的收監(jiān)執(zhí)行等，有效發(fā)揮處罰措施的警示和威懾作用，維護(hù)刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。提供基本的工作保障。通過增設(shè)行政或事業(yè)編制、政府購買服務(wù)等方式確保每個(gè)司法所至少3人，為社區(qū)矯正執(zhí)法提供最基本的人力保障；加強(qiáng)信息化建設(shè)，普遍推行GPS定位管理，為社區(qū)矯正執(zhí)法提供最基本的信息化服務(wù)。當(dāng)然，在確保社區(qū)矯正執(zhí)法嚴(yán)肅性的基礎(chǔ)上，適當(dāng)構(gòu)建有效的幫扶機(jī)制也確有必要。三是以戰(zhàn)略思維確保戒毒可持續(xù)發(fā)展。原勞教場所轉(zhuǎn)型為戒毒場所后，如何確?？沙掷m(xù)發(fā)展成為了頭等大事。統(tǒng)籌戒毒規(guī)劃，確立“強(qiáng)制隔離戒毒為主，戒毒康復(fù)為輔，輻射社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)”的發(fā)展思路；改革戒毒體制，變“兩段制”為“一段制”，強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行由司法行政機(jī)關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)；轉(zhuǎn)變工作方式，樹立以人為本、綜合矯治理念，構(gòu)建具有司法行政特色的戒毒模式；加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，建成一批功能完善、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的戒毒場所，建設(shè)一支專業(yè)化強(qiáng)的戒毒工作隊(duì)伍。四是以法治思維推進(jìn)出獄人保護(hù)發(fā)展。以安置幫教為基礎(chǔ)構(gòu)建具有中國特色的出獄人保護(hù)制度，以法治思維而非行政思維推進(jìn)出獄人保護(hù)的發(fā)展，是較為合理的路徑趨向。開展專門立法。制定專門的出獄人保護(hù)法，對(duì)保護(hù)的目的、對(duì)象、內(nèi)容、措施、期限、程序等予以規(guī)范，明確出獄人的權(quán)利義務(wù)和社會(huì)有關(guān)部門的權(quán)責(zé)，以立法形式推進(jìn)出獄人保護(hù)機(jī)制的完善。完善組織體系。鑒于當(dāng)前各級(jí)政府面臨經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、穩(wěn)定等各種壓力，傾注到特殊人群精力有限的客觀實(shí)際，構(gòu)建出獄人保護(hù)“政府主導(dǎo)，社會(huì)關(guān)注，公眾參與”的全新框架，與此相適應(yīng)建立以政府為主體、人民團(tuán)體和民間組織為兩翼、社會(huì)志愿者為補(bǔ)充的基本組織體系架構(gòu)模式，乃當(dāng)下我國出獄人保護(hù)發(fā)展的必由之路。拓寬保護(hù)措施。從擴(kuò)大保護(hù)對(duì)象、延伸保護(hù)時(shí)間、確保物質(zhì)援助、加強(qiáng)就業(yè)扶持、撕掉罪犯標(biāo)簽、發(fā)動(dòng)民間力量等方面，辟展新的保護(hù)手段與可行性路徑，開辟出獄人保護(hù)事業(yè)的嶄新篇章。

（責(zé)任編輯朱騰飛）

?本文系司法部2014年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項(xiàng)目編號(hào)14GH1003。