盧紅艷

（福建師范大學公共管理學院，福建福州 350007）

國內外城市流動攤販治理經驗及啟示

盧紅艷

（福建師范大學公共管理學院，福建福州 350007）

隨著我國城市流動攤販數量的增多，其所帶來的外部負效應諸如占道經營，擾亂交通秩序；污染環(huán)境，影響市民生活；產品質量及食品衛(wèi)生難以保障；無證經營，擾亂市場秩序等日益嚴峻，迫切要求我國必須對城市流動攤販進行治理。但由于當前我國城市流動攤販治理能力的有限性，這種負面影響并沒有得到有效遏制。而我國香港地區(qū)的“法制化”治理、韓國的“分區(qū)式”治理、泰國的“人性化”治理等國內外城市流動攤販治理經驗對我國城市流動攤販治理能力的提升具有重要作用，如實行疏堵結合管理，引導合法經營，多元化治理等。

城市流動；攤販治理；外部負效應；經驗

十八屆五中全會把“各方面制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展”作為全面建設小康社會新的目標要求［1］。然而，作為我國城市治理重要內容的城市流動攤販治理工作卻一直沒有得到有效改善。2015年12月的中央城市工作會議強調必須“完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市?！保?］而借鑒國內外城市流動攤販治理的成功經驗無疑為我國城市流動攤販治理能力的提升提供了重要途徑。

一、我國城市流動攤販治理的必要性

近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，流動攤販的數量日益增多。在城鎮(zhèn)失業(yè)率持續(xù)高于4%的今天，攤販經濟在一定程度上有利于緩解城市弱勢群體的生存就業(yè)問題，滿足市民需求。然而，攤販經濟的外部負效應也隨之日益惡劣，同時違反了我國相關法律法規(guī)。因此，治理和控制流動攤販成為我國當前城市治理的必然要求。攤販經濟的外部負效應主要表現為以下幾個方面：

（一）占道經營，擾亂交通秩序

城市流動攤販為了迎合市場需求，獲取更多的銷售量，主要在繁華的街道、過街天橋、學校門口、社區(qū)門口、公園門口及廣場周邊等人流量大的城市公共交通路段進行擺攤經營，占據了城市的人行道、非機動車道，有時甚至占據機動車道，嚴重妨礙城市交通的正常運行。一方面，城市流動攤販的經營時間基本是在車流、人流的高峰期，因此，他們的占道經營行為導致原本擁堵的城市道路更加嚴峻，很容易引發(fā)交通事故，給人們的生命安全構成極大的威脅［3］。另一方面，占道經營行為也違反了《中華人民共和國道路交通安全法》第三十一條規(guī)定：“未經許可，任何單位和個人不得占用道路從事非交通活動?！币虼耍覈鞘泄芾聿块T必須依法遏制流動攤販的占道經營行為，防止其擾亂交通秩序，以維護城市交通的正常運行。

（二）污染環(huán)境，影響市容市貌

由于從事攤販經營的城市流動攤販絕大部分是文化程度相對較低的群體，環(huán)保意識差，所以，他們在經營過程中很少有人自覺清理垃圾，導致城市環(huán)境受到污染，嚴重影響市容市貌。首先，垃圾亂堆、亂放、污水亂倒以及廢氣亂排現象普遍，使得攤販所在的城市公共空間垃圾遍地、污水橫流、廢氣沖天，加劇了城市的白色污染、水污染及大氣污染，致使城市環(huán)境質量下降。其次，流動攤販本身的流動性大也加大了污染的覆蓋面，加大了城市環(huán)境的治理難度，不利于現代文明城市的建設。再次，流動攤販的夜間經營大部分至晚上十一、二點，其嘈雜的叫賣聲、人群的喧嘩聲等各種噪音形成了嚴重的噪音污染，直接干擾了市民的正常生活，影響了附近市民的夜間休息。如果政府不對流動攤販的環(huán)境污染行為進行有效控制，將不利于和諧、宜居的現代化城市建設。

（三）產品質量及食品衛(wèi)生難以保障

近年來，人們對產品質量及食品安全衛(wèi)生問題的關注度越來越高，流動攤販的產品質量和食品安全問題也引起人們的質疑。首先，流動攤販所經營的產品大多是三無產品，即無生產日期、無質量合格證、無生產廠家等來路不明的商品，存在一定的產品質量問題，質量很難保證。其次，攤販在經營過程中，缺斤短兩、以次充好的現象普遍，這不僅侵犯了消費者的公平交易權，也直接違反了《中華人民共和國產品質量法》第三十六條對銷售者的要求。再次，經營小吃等食品類的流動攤點大部分擺在人流量大的露天公共路段，易受到灰塵污染，加之原料來源的不正規(guī)性，致使食品存在很大的衛(wèi)生安全隱患。另外，大部分食品類攤販未辦理健康證、營業(yè)執(zhí)照，也未經相關衛(wèi)生部門檢查，衛(wèi)生標準不達標，對消費者身體健康構成很大的威脅。

（四）無證經營，擾亂市場秩序

由于大部分城市流動攤販在經營過程中沒有辦理相關營業(yè)執(zhí)照，相對那些具有營業(yè)執(zhí)照在商場經營的合法經營者，以及那些已經進入政府規(guī)定市場且每月還要繳納一定攤位費的合法固定攤販，他們的經營成本相對較低。然而，實質上，這是一種逃避稅收及其他費用的經營行為，屬于不正當競爭關系，不僅侵犯了其他合法經營者的公平競爭權，而且也擾亂了正常的市場經營秩序。另外，城市流動攤販的無照經營行為也違反了《無照經營取締辦法》第二條對銷售者的規(guī)定：“任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經營?！比绻粚@些無證經營的非法流動攤販加以管制，必然會造成攤販無償占用城市公共資源的現象愈演愈烈，最終形成一種導向作用，對于市場經濟的健康可持續(xù)發(fā)展極為不利［4］。

二、國內外城市流動攤販治理經驗

城市流動攤販現象并非我國城市所獨有，如美國紐約、法國巴黎、日本東京等國際化大都市也存在此類現象。國內外城市流動攤販治理的成功經驗，尤其是在文化傳統(tǒng)、生活習俗、法律體系、群眾心態(tài)以及城市發(fā)展階段上與我國相似的亞洲國家和地區(qū)的經驗，對我國當前的流動攤販治理工作具有重要的啟示，因此，本文將韓國、泰國及我國香港地區(qū)的城市流動攤販治理作為研究對象，以促進我國城市流動攤販治理能力的提升。

（一）香港：“法制化”治理

20世紀70年代，我國香港地區(qū)也面臨著攤販問題，對此，香港政府實行了牌照制度管理，通過采取疏導方針將流動攤販納入政府規(guī)范管理之中，以逐步將其納入法制軌道，即“法制化”治理［5］。首先，按照街區(qū)的交通情況及市民的需要確定固定攤位和流動攤位的數目，并向流動攤販頒發(fā)固定牌照或流動牌照。在牌照管理上，嚴格禁止任何人以任何形式公開競投或租用牌照，沒有牌照而進行經營的均為違法經營者。其次，香港政府還通過給予小販一定數額的特惠金，或為其提供固定攤位等補償措施，鼓勵流動攤販自愿申請營業(yè)牌照，以減少流動攤販數量。再次，鑒于流動攤販帶來的負面影響，香港政府對流動攤販實行嚴格的行政審批制度。最后，為了保證管理有法可依，香港的食品衛(wèi)生署相繼出臺了《公共衛(wèi)生及市政條例》、《小販規(guī)例》、《食物業(yè)規(guī)例》、《簡易程序治罪條例》等法規(guī)，并通過食品衛(wèi)生署下設的小販事務隊實施執(zhí)法活動，對違法的流動攤販依法進行處罰。與此同時，香港的行政處罰力度很大，一旦裁定，最高可被監(jiān)禁3個月及罰款1萬元，不能按時繳納的以每日300元計算進行加罰，具有很強的震懾力［6］。

（二）韓國：“分區(qū)式”治理

韓國對城市流動攤販主要實行“分區(qū)式”治理，他們將流動攤販的經營場所分為三大區(qū)域：第一類為“絕對禁止區(qū)域”，指嚴重影響市容和交通的區(qū)域，主要包括主干道、火車站、汽車站、廣場的輔助干線等區(qū)域。第二類為“相對禁止區(qū)域”，指對市容和交通危害程度較小的區(qū)域，但這些地方對攤位規(guī)模、范圍及經營時間都有一定限制，同時實行嚴格的管理。第三類為“誘導區(qū)域”，指對市容和交通基本無影響的區(qū)域，包括城市中心閑置空地、河溪兩側道路、傳統(tǒng)市場內道路。政府一般都會允許攤販在這些地方擺攤，但對經營時間和范圍也有一定限制。韓國政府在攤販管理上非常人性化，負責攤販管理工作的不是政府部門而是文化觀光部門，他們認為小攤是一種道路文化，不僅可以美化城市，也可以滿足市民需求。因此，攤販所在事務處一般不會驅趕攤販，如有的攤主將大型客車改裝成流動式超市或時裝屋開展營業(yè)活動，執(zhí)法人員不會驅趕他們，政府、媒體及市民也不會對他們進行批評指責。另外，韓國政府允許攤販成立自治組織來維護自身利益，如他們成立了“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”并擁有自己的網站。

（三）泰國：“人性化”治理

泰國政府主張實行人性化管理，維護攤販的利益，對流動攤販采取保護政策。他們認為民眾的生存權高于一切，流動攤販的生存權比市容重要，也比市民走路的便利更重要。如果不讓他們擺攤，很多人可能去盜竊，直接威脅到社會治安。但是，維護流動攤販的利益并不代表泰國政府對他們放縱不管，市政當局設有專門的部門負責登記、管理攤販，向他們頒發(fā)許可證，并規(guī)勸流動攤販為行人留出1米寬的過道。例如，曼谷共有268條指定的設攤街道，合法登記的攤點1萬多個，非法未登記的攤點1.5萬個，他們占據了466個街區(qū)，非法的多于合法的。然而，政府并沒有對他們進行嚴厲的打擊，而是充分理解他們的艱辛并采取一定措施保障攤販利益，即所有攤販不用繳稅（按泰國法律，年收入2.5萬株以下不用繳稅），也不準其他人欺負攤販［7］。所以，雖然也有管理人員去查攤販有無許可，但一般以轟跑為準則，即便是真正抓住了，也不會沒收經營商品及工具，處罰金額也不會超過500株。另外，曼谷市政府還通過為攤販提供其他的就業(yè)渠道來引導非法流動攤販主動退出攤販行業(yè)。

三、國內外城市流動攤販治理經驗啟示

縱觀國內外城市流動攤販的治理狀況，雖然國情不同，其治理側重點及對策亦不同，但日益呈現出一種共性發(fā)展趨勢，即旨在法制化和人性化。因此，立足我國國情，研究并借鑒他們的成功經驗，本文提出以下幾個方面的城市流動攤販治理對策：

（一）疏堵結合管理

在城市流動攤販治理過程中，韓國的分區(qū)式治理本質是給流動攤販一定的生存空間，泰國的人性化治理在于維護攤販的生存權。結合韓國和泰國的治理經驗，我國可以對流動攤販實行疏堵結合的人性化治理方式：以疏為主，以堵為輔，進行分區(qū)、分類、分時段管理。首先，分區(qū)域管理。對于不同區(qū)域的流動攤販采取不同的管理標準，對于人流量大的主干道、火車站、地鐵口、公交站等交通擁堵區(qū)，禁止流動攤販占道經營，對于人流量小的區(qū)域適當允許經營。其次，分類管理。針對不同種類的流動攤販群體，進行分類管理。對于經營小吃、大排檔等嚴重影響城市環(huán)境的攤點，在確保食品安全衛(wèi)生的基礎上，引導其入室經營，嚴格要求其辦理相關營業(yè)執(zhí)照，對于未達到要求的應堅決予以取締。對于服裝類、裝飾類等對環(huán)境無污染的攤點，根據攤點數量及其規(guī)模將其歸入相應區(qū)域管理。最后，分時間段管理。根據不同時間段的人流量對流動攤販實行時間段管理，在人流量大的早、晚交通高峰期嚴格禁止攤販經營，其他時間適當允許攤販經營并規(guī)范其管理。

（二）引導合法經營

治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以實現公共利益的最大化［8］。因此，治理的關鍵在于引導攤販合法經營，我國香港地區(qū)規(guī)范引導攤販合法經營的“法制化”管理值得借鑒。因此，城市管理者可以制定相關政策規(guī)章引導流動攤販合法經營。首先，實行發(fā)牌管理，對于申請許可的流動攤販發(fā)放合法牌照。其次，制定合理的固定攤點申請費。城市管理者可以根據當地攤販群體的收入水平，制定合理的攤位申請費，引導流動攤販歸入政府劃定的區(qū)域經營。同時，當把固定攤位的轉租權交給政府，以防止個人承包商惡意抬高價格，從而達到規(guī)范固定攤位管理的目的。再次，對固定攤販實行積分制管理并劃分不同的優(yōu)惠等級，積極引導固定攤販轉為個體工商戶。即如果在規(guī)定的時間段內不違法違規(guī)，可給予加分獎勵，當分值增加到規(guī)定的等級標準，可給予固定攤販轉入個體工商戶的相應政策補助金。通過這種激勵機制和優(yōu)惠措施鼓勵并引導固定攤販轉入個體工商戶經營，不僅可以減少攤販數量，而且可以實現流動攤販的和諧治理。

（三）多元化治理

治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和［8］。治理在于多元主體的共同參與合作，所以韓國政府通過允許攤販成立“全國攤點業(yè)主聯(lián)合會”來參與城市流動攤販治理的方式值得我國借鑒。因此，結合我國國情，實行多元主體共同治理是當前我國城市治理的必然趨勢。我國可以通過“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性”，來提高城市的治理能力［9］。因此，在流動攤販治理過程中，我們可以采取以政府為主體，流動攤販和市民協(xié)同治理的方針。首先，鼓勵并支持流動攤販建立自治組織，在進行自我管理和監(jiān)督的同時也可以向城市管理者提供治理意見；其次，成立當地市民的決策委員會，鼓勵市民建言獻策，參與到城市流動攤販治理之中；再次，城市管理者當結合攤販和市民的意見適時調整治理策略與方法。與此同時，城市管理者當幫助攤販自治組織和市民決策委員會規(guī)范管理，以推動其管理規(guī)范化。

四、結語

城市流動攤販問題是當前我國大部分城市面臨的重要城市問題，攤販經濟的外部負效應不僅不利于人們生活水平和生活質量的提高，更不利于現代文明城市的建設，而國內外城市流動攤販的成功治理經驗對我國城市流動攤販治理具有重要的指導意義。在結合我國城市特殊性基礎上借鑒國內外城市流動攤販的成功治理經驗，將有利于提升我國城市流動攤販治理能力，完善治理體系，推進我國治理能力和治理體系的現代化，從而減輕攤販經濟的負面影響，推動我國各地“建設一個和諧宜居，富有活力，各具特色的現代化城市”［10］。

［1］中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報［N］.人民日報，2015-10-30（1）.

［2］中央城市工作會議舉行［N］.人民日報，2015-10-30（1）.

［3］劉玲玲，劉承水，史兵.流動攤販的外部性分析及其治理政策——以北京市為例［J］.技術經濟與管理研究，2014，（5）：82.

［4］岳婷.城市流動攤販綜合治理問題研究［D］.天津大學，2013.24.

［5］張李立.問題與對策：流動攤販的治理研究［D］.蘇州大學，2013. 19.

［6］牛汝寶.城市化進程中流動攤販治理研究——以淄博市為例［D］.天津大學，2013.35

［7］鄒德浩.管理小攤販各國尋良策［EB/OL］.http：//news.sohu.com/ 20130622/n379564288.shtml.

［8］［9］［10］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

Domestic and Urban Street Vendors Management Experience and Enlightenment

LU Hong-yan
（School of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China）

With the increasing number of our urban street vendors，they lead to external negative effects such as roadside stall business，disturbing traffic order;polluting the environment，affecting people’s lives; product's quality and food hygiene is difficult to protect;unlicensed，disturbing the order of market，etc，is becoming more and more serious，which urgen our government must govern the urban street vendors.However，due to the limited nature of the current governance of urban street vendors，these negative effects has not been effectively curbed.“l(fā)egalization”governance in China’s Hong Kong region，South Korea’s“partition type”governance，Thailand“humane”treatment and other domestic and international experiences play an important role in our urban street vendors governance capacity’s improvement，such as the implementation of sparse combining guidance management，guiding legitimate business，diversification governance and so on.

urbangovernancemobilevendors；externalnegativeeffects；domesticandinternational governance

D630.1

A

1009-6566（2016）06-0029-04

2016-09-11

盧紅艷（1989—），女，河南商丘人，福建師范大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為公共管理理論與實務。