吳玢鋒

治理中心城區(qū)交通擁堵的規(guī)劃思路

吳玢鋒

中心城區(qū)的交通擁堵問題已經(jīng)成為亟須治理的“城市病”，也引起很多對于城市化本身的詬病。本文認為，治理“城市病”要去的是“病”，而不是去“城市”。治理中心城區(qū)交通擁堵要在順應(yīng)城市化規(guī)律的前提下進行。本文結(jié)合深圳市南山區(qū)實際情況，分析導(dǎo)致中心城區(qū)交通擁堵的原因及相應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，提出治理中心城區(qū)交通擁堵的“三提”規(guī)劃思路。

中心城區(qū)；交通擁堵；“三提”規(guī)劃

深圳建設(shè)超大城市，中心城區(qū)需要擴容。深圳市委六屆二次全會指出，南山區(qū)要加快形成與城市中心區(qū)相匹配的經(jīng)濟、科技、文化和國際交往等綜合功能，建設(shè)宜居宜業(yè)的國際化創(chuàng)新型濱海中心城區(qū)。這一表述是對南山打造深圳“雙中心”發(fā)展戰(zhàn)略的充分認可。功能提升需要結(jié)構(gòu)優(yōu)化，結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要規(guī)劃引領(lǐng)。隨著人口和產(chǎn)業(yè)的快速集聚，南山的交通擁堵問題日趨嚴重，迫切需要創(chuàng)新中心城區(qū)規(guī)劃思路來綜合治理。本文結(jié)合深圳南山區(qū)實際情況，對導(dǎo)致中心城區(qū)擁堵的原因及相應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律進行分析，提出治理中心城區(qū)交通擁堵的“三提”規(guī)劃思路。

一、導(dǎo)致中心城區(qū)交通擁堵的原因分析

（一）人多車多

人多車多導(dǎo)致通行壓力大，是交通擁堵的直觀原因。深圳市南山區(qū)的人口和車輛都數(shù)量巨大而且在快速增加。那么，是否應(yīng)該嚴格控制中心城區(qū)的人口和車輛數(shù)量呢？答案是否定的。不過兩者情況有別，當分而論之。

人口集聚是城市發(fā)展的動力源泉，城市化對人類發(fā)展的最大意義是通過人口集聚為人們提供了互相交易的機會和平臺。

人口流動和集聚到城市才能既升級產(chǎn)業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟，又改善民生和保護環(huán)境。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展時代，人的知識和技能本身成為最重要的生產(chǎn)要素，人口將以更快速度在城鄉(xiāng)之間和城市之間大規(guī)模結(jié)構(gòu)化流動。全球化時代的國際競爭主要是城市群和超大城市的競爭。中國經(jīng)濟的超級規(guī)模轉(zhuǎn)型升級需要建設(shè)超級城市群和超大城市。

深圳提出要建設(shè)超大城市，是落實中央城市工作會議精神，迎接經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級期人口結(jié)構(gòu)化流動大潮的主動擔當。南山打造深圳“雙中心”發(fā)展戰(zhàn)略，其實質(zhì)是深圳實施國務(wù)院批復(fù)的《深圳城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》，在南山地域打造又一中心城區(qū)，實現(xiàn)城市主中心擴容為福田—羅湖—南山中心區(qū)。以擴容后的城市主中心為核，建立東進、西拓、北展發(fā)展軸，將為深圳推動各城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)超大城市、發(fā)揮全國經(jīng)濟中心城市作用、貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略和參與國際開放競爭提供核心支撐。

因此，南山的人流密集是超大城市中心城區(qū)價值和競爭力的體現(xiàn)，是城區(qū)發(fā)展的動力和潛力來源。治理南山交通擁堵不能靠控制人口，而是要順應(yīng)未來10～15年南山就業(yè)人口倍增至400余萬的快速增長趨勢，提前謀劃相應(yīng)交通問題。

減少私車通勤要靠便利公交。2014年數(shù)據(jù)顯示，深圳車輛密度480輛/公里，遠超國際上270輛/公里警戒線。而南山區(qū)汽車保有量以50萬輛計算，道路車輛密度更是高達1666輛/公里。因此，限購限行勢在必行。但限購限行本身不是目的，其目的在于爭取時間強化和優(yōu)化公交系統(tǒng)建設(shè)，提升公交的便利程度。便利公交，便就是效率高因而便捷，利就是成本低因而有利。當公交系統(tǒng)便利，市民保有和使用私車的需求和偏好就會降低，車輛密度就會趨向合理。

城市道路擁堵主要是上下班通勤高峰期擁堵。因此，即使車輛保有密度提高，也可以通過提高停車成本和征收高峰期擁堵費等經(jīng)濟手段來降低車輛使用密度。當然，這要根據(jù)公交通勤的便利程度逐步實施，否則，提高了市民通勤成本（包括經(jīng)濟成本和時間成本），卻達不到治理交通擁堵的目的。

（二）道路容量不足

道路容量不足導(dǎo)致通行速度慢，是交通擁堵的直接原因。城市道路主要包括地面交通和軌道交通，南山在這兩個方面的容量都不足，尤其是軌道交通。

地面交通容量不足。南山的路網(wǎng)密度，高速路、次干路、支路等遠低于深圳城市規(guī)劃標準，快速路、主干路雖達到現(xiàn)行規(guī)劃標準，但也擁堵嚴重，其容量已經(jīng)過載。除了路網(wǎng)密度不夠，還有對外通道資源有限導(dǎo)致高峰期通勤交通壓力巨大、“微循環(huán)”梗阻導(dǎo)致干路擁堵很難分流等問題。

軌道交通容量不足。一是軌道線網(wǎng)密度較低。福田區(qū)當前軌網(wǎng)密度每平方公里0.52公里，遠景規(guī)劃每平方公里1.52公里；當前500米軌道覆蓋率28%，遠景規(guī)劃49%。而南山區(qū)當前軌網(wǎng)密度每平方公里僅0.25公里，遠景規(guī)劃每平方公里僅0.69公里；當前500米軌道覆蓋率僅12%，遠景規(guī)劃僅27%。

二是缺乏南北向軌道線路。南山轄區(qū)南北方向地形狹長，但過去布局的軌道主要都是東西向過境軌道，南北向軌道線路缺乏，如，南海大道、后海大道、前海路、南新路、沙河?xùn)|路和沙河西路沿線都是高密度居民區(qū)和產(chǎn)業(yè)片區(qū)，但缺乏南北向軌道覆蓋。

三是重點片區(qū)軌道規(guī)模不足。在深圳市公布的九大未來重點發(fā)展區(qū)域中，南山有六個在列。其中前海自貿(mào)片區(qū)、蛇口自貿(mào)片區(qū)是國家層面的戰(zhàn)略布局，深圳灣、后海、留仙洞、高新北四個片區(qū)則是深圳的重點戰(zhàn)略區(qū)域。其中前海片區(qū)規(guī)劃軌道網(wǎng)密度將達到每平方公里2.47公里，可以說是軌道密集。而蛇口、深圳灣、后海、留仙洞、高新北等其余五個片區(qū)現(xiàn)有及規(guī)劃的軌道線路、站點與前海相比差距巨大，遠不能滿足現(xiàn)有片區(qū)交通需求及將來與前海協(xié)同發(fā)展的銜接交通需求。

（三）職住分離和住服分離

職住分離導(dǎo)致通勤距離長。職住分離即就業(yè)和居住的空間分離，它帶來了偏高的交通需求和交通成本，在交通設(shè)施供給不充分情況下，就會造成交通擁堵。南山的職住分離問題頗為突出。有專家指出，居住和就業(yè)同在南山只占59%，福田是67%、羅湖是72%，所以南山的職住分離在中心城區(qū)中最突出?？萍紙@等重點片區(qū)產(chǎn)城融合不足，因而導(dǎo)致“上班時間進不去，下班時間出不來”的潮汐式交通高峰擁堵。隨著這些片區(qū)周邊舊城改造項目的推進，如不提前謀劃舊改項目的供給總量和供給結(jié)構(gòu)等規(guī)劃工作，原來在這些舊城居住的企業(yè)員工等會面臨“擠出效應(yīng)”，不得不到更遠距離居住，南山的職住分離問題會更趨嚴重。

住服分離導(dǎo)致通勤頻次高。住服分離是指居住和民生服務(wù)設(shè)施的空間分離。居住地缺少民生服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致市民為了靠近這些設(shè)施產(chǎn)生額外的通勤頻次，對城市交通形成沒有經(jīng)濟效率的額外壓力，也降低了民生幸福指數(shù)。民生服務(wù)設(shè)施應(yīng)以市民可達性為優(yōu)先考慮，協(xié)調(diào)配置到人口密集區(qū)。南山的住服分離問題，首先體現(xiàn)在民生服務(wù)設(shè)施不足，存在一些短板。如，目前南山?jīng)]有一所市級醫(yī)院。每千名常住人口病床數(shù)低于全市平均水平，僅相當于福田的1/3。其次是民生服務(wù)設(shè)施配置不平衡。如，目前全區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在南部，北部片區(qū)的教育資源相對薄弱。

二、治理中心城區(qū)交通擁堵的“三提”規(guī)劃思路

（一）提速：發(fā)展軌道交通

中心城區(qū)需要中心軌網(wǎng)。對于超大城市來說，軌道交通應(yīng)是公共交通供給的主要途徑。

根據(jù)空間的時間價值原理（空間的價值來自于讓人們以最短時間到達想要去或者需要去的地方，即通常所說地段價值的來源），城市是有邊界（城市邊界可以跨越行政區(qū)劃，但會受行政區(qū)劃影響）的，也是有中心（南山的中心城區(qū)地位奠基于其獨特的經(jīng)濟地理空間特征和改革開放時代特征）的。中心城區(qū)的交通順暢帶來的產(chǎn)業(yè)集聚溢出效應(yīng)和輻射帶動能力對于整座城市發(fā)展都至關(guān)重要。南山作為超大城市的中心城區(qū)，是在高密度人口和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)繼續(xù)高速發(fā)展，地面交通已經(jīng)飽和甚至過載，而軌道交通又顯著不足，迫切需要建設(shè)高密度軌道交通網(wǎng)絡(luò)來支撐。從這個意義上說，中心城區(qū)需要中心軌網(wǎng)。

南北、成網(wǎng)、加密。南山區(qū)委書記姜建軍同志結(jié)合南山實際情況，提出了南山軌道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的三個關(guān)鍵詞——南北、成網(wǎng)、加密。

“南北”通達。解決南山交通問題必須按照人流走向補齊短板，解決南北交通問題。如，南海大道、后海大道、前海路、南新路、沙河?xùn)|路和沙河西路等南北向通道擇重點逐步解決軌道覆蓋問題。

環(huán)線“成網(wǎng)”。建設(shè)軌道環(huán)線是治理交通擁堵先進城市的經(jīng)驗，如，東京中心高密度城區(qū)有環(huán)城鐵路和環(huán)城地鐵，上下雙層軌道環(huán)線。南山六大重點發(fā)展片區(qū)呈放射狀，需要一條環(huán)線連接成網(wǎng)聚核，形成南山發(fā)展的“核裂變”，形成與深圳中心城區(qū)相匹配的輻射帶動城市發(fā)展的綜合功能。

“加密”織網(wǎng)。要以南山各片區(qū)高度密集的人口和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為軌道匯集節(jié)點“加密”織網(wǎng)，建設(shè)合縱連橫的中心城區(qū)軌道網(wǎng)絡(luò)。

（二）提高：建設(shè)緊湊城市

中心城區(qū)要高。中央城市工作會議提出要樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念?！熬o湊城市”不能“攤大餅”，而是要“摞小餅”。集約用地，建更高的建筑，這樣才能充分發(fā)揮人口和產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。南山作為超大城市中心城區(qū)，面臨人口和產(chǎn)業(yè)超級規(guī)模集聚的壓力，必須要突破空間瓶頸，向空中發(fā)展。也就是說，要顯著提高中心城區(qū)的容積率，建高樓。有了相當數(shù)量的高層建筑和超高層建筑，才能在單位面積上提供更多就業(yè)機會和居住機會，緩解職住分離，縮短通勤距離，減少交通擁堵。同時，建高樓才能留出更多地面空間和通道，才能建設(shè)更多城市公園等開放空間，為市民創(chuàng)造更加舒適的通行環(huán)境。

從城區(qū)房價的角度看，對標中心城區(qū)的綜合功能和人口集聚規(guī)模，顯著提升片區(qū)整體容積率，才能實現(xiàn)住房供給和需求的大致平衡，保持房價穩(wěn)定健康發(fā)展，平抑營商成本和生活成本的非良性上漲，提升宜居宜業(yè)水平和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

混合功能和職住平衡。建設(shè)“緊湊城市”，還要求城市建設(shè)混合就業(yè)、居住和民生服務(wù)設(shè)施等用地功能，實現(xiàn)職住平衡和住服平衡?；旌瞎δ芸梢栽谝粋€片區(qū)內(nèi)實現(xiàn)，這樣市民可以用步行或自行車方式通勤；也可以在一棟樓內(nèi)實現(xiàn)混合功能，構(gòu)筑立體城市，那么市民運用電梯就可以通勤了。需要注意的是，追求混合功能和職住平衡的規(guī)劃，要在推動產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)上做“加法”，而不能靠人為分散工作機會做“減法”，要因地制宜推進。

（三）提質(zhì)：優(yōu)化城市更新

加快城市更新。城市“精明增長”，要求用足城市存量空間，開展城市更新，以釋放新的更加優(yōu)質(zhì)的增長空間。加快城市更新，才能筑牢“地基”，消除安全隱患，夯實深圳長遠發(fā)展基礎(chǔ)，提升市民幸福感。南山要加快對城中村、舊小區(qū)和舊工業(yè)區(qū)等舊城區(qū)的改造，重新規(guī)劃，顯著提高拆建比以積極增加居住和產(chǎn)業(yè)空間供給總量，強化市政基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以緩解職住分離和住服分離問題。同時，通過平面收縮、立體長高的改造可以拓寬和打通原舊城區(qū)的道路，暢通交通“微循環(huán)”。

優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。南山的城市更新，除了增加總量供給，還要優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，緩解對中低收入就業(yè)人群的“擠出效應(yīng)”。一是優(yōu)化戶型結(jié)構(gòu)。南山就業(yè)人群的特點是年輕人多、白領(lǐng)多，他們對戶型的需求或者說能承擔的戶型主要是“小而精”，即小戶型、精品化。因此，應(yīng)通過規(guī)劃控制、激勵和引導(dǎo)項目實施主體多提供此類戶型。二是優(yōu)化保障房供給結(jié)構(gòu)。要通過提高拆建比等方式適當提高城市更新保障房配建比例。保障房既要“保低”，更要“保才”。深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）提出，保障房面向人才群體供應(yīng)不少于70%。根據(jù)南山就業(yè)人群的特點，人才保障房的比例還可適當提高。

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）03-0123-03

2016-03-09

吳玢鋒，深圳市委黨校南山分校副校長、副教授、博士。