全國人大常委、中國人民大學(xué)教授 鄭功成

專家視角

慈善法賦予了民政部門更多責(zé)任

全國人大常委、中國人民大學(xué)教授 鄭功成

中國人民大學(xué)教授鄭功成和清華大學(xué)教授王名兩位專家參與了慈善法的起草和審議。他們從專家獨(dú)特的視角對(duì)慈善法進(jìn)行了專業(yè)解讀，有利于我們?nèi)轿焕斫獯壬品ā?/p>

2014年4月，中國人民大學(xué)教授鄭功成向全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提交第一份有關(guān)慈善法立法框架的報(bào)告。到2015年10月慈善法草案出臺(tái)，他組織了18次專題研討會(huì)，參加討論的專家學(xué)者與慈善業(yè)界專業(yè)人士多達(dá)400多人次，并在此基礎(chǔ)上形成了16份專題研究報(bào)告，為慈善法起草做出了特殊貢獻(xiàn)。

在起草和審議階段，很多問題曾引發(fā)巨大爭(zhēng)議，比如慈善組織的信息要不要公開、公開到什么程度，網(wǎng)絡(luò)募捐能不能合法化，如何通過稅收優(yōu)惠激勵(lì)人們做慈善，而關(guān)于慈善信托的規(guī)定更是歷經(jīng)了“一上一下再上”的跌宕起伏，作為監(jiān)管部門的民政部門該擔(dān)負(fù)起怎樣的職責(zé)……慈善法不但對(duì)于這些爭(zhēng)論給出了正解，更用法治的手段開啟了中國的善時(shí)代。但是，希望通過一部法律就能解決慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的所有問題，是不現(xiàn)實(shí)的。法律通過之后還要有相應(yīng)的配套法規(guī)政策、相應(yīng)的制度安排，才能構(gòu)建一個(gè)有利于慈善事業(yè)發(fā)展的完整的制度環(huán)境。

信息公開有底線

信息公開之所以要單列一章，就是希望引起公眾足夠的關(guān)注和重視，這在以往的立法中是少有的。以前對(duì)慈善組織雖有年檢制度，但是全靠慈善組織自覺。有些背景特殊的慈善組織，幾年不交年度報(bào)告，政府主管部門拿它們也沒辦法。公眾對(duì)慈善組織不了解，也就很難理解，就會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑。現(xiàn)在把信息公開提升到法律的高度，監(jiān)管部門就有了充分的依據(jù)，公眾與媒體也有了判斷的標(biāo)準(zhǔn)，不公開就是違法，就可以進(jìn)行吊銷資格等處理。相信在立法之后，整個(gè)慈善業(yè)的透明度會(huì)得到提升。

慈善法中的信息公開規(guī)定是有層次的，有底線的。慈善組織的登記事項(xiàng)、備案事項(xiàng)、是否具有公募資格、募捐方案、慈善服務(wù)或項(xiàng)目信息，以及年度報(bào)告等內(nèi)容是必須公開的，要讓公眾和社會(huì)了解，讓媒體監(jiān)督，不公開就是違法行為。

利益相關(guān)方要求信息公開的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，但這種權(quán)益會(huì)有所限制。比如“我”是捐贈(zèng)人，捐了1000塊錢給慈善機(jī)構(gòu)，“我”當(dāng)然有權(quán)利知道這個(gè)錢到哪里去了，但是“我”沒有權(quán)利要求慈善機(jī)構(gòu)把其他捐贈(zèng)的錢也要向“我”報(bào)告。在此，信息公開是有度的。受助人也有權(quán)利知道其受助項(xiàng)目的真正目的與具體條件等。要求慈善組織增加它的透明度，增加它的規(guī)范性，接受社會(huì)的監(jiān)督，這一點(diǎn)是毫無疑問的。

另一種情形也有，不應(yīng)該公開的慈善組織不能公開。如果捐贈(zèng)人不愿意公開、愿意當(dāng)雷鋒，慈善組織就應(yīng)該尊重捐贈(zèng)人的意見，這是保護(hù)捐贈(zèng)人的隱私。還有受助人或受益人，如果他不愿意透露自己的信息，慈善組織也不能公開，比如得了什么病，得到了慈善組織的幫助，他的隱私也應(yīng)該得到保護(hù)。另外，慈善組織在投資活動(dòng)中可能涉及到的商業(yè)機(jī)密，也不能公開。

首先，民政部門的監(jiān)管一定要有力度，只要把權(quán)威立起來，就能使絕大部分慈善組織成為守規(guī)矩的組織。其次，推進(jìn)慈善組織信息公開，讓媒體、公眾都來做啄木鳥，對(duì)慈善組織給予嚴(yán)密的社會(huì)監(jiān)督。再次，推動(dòng)慈善組織完善內(nèi)部治理，使其治理機(jī)制起到自我約束的作用。慈善組織生存發(fā)展很重要的兩點(diǎn)是：組織的公信力以及組織成員的公信力。聲望高的人加入慈善組織的募捐委員會(huì)、項(xiàng)目委員會(huì)或顧問委員會(huì)后，大家就會(huì)更相信這個(gè)組織，因?yàn)樗麄兿嘈胚@些人不會(huì)拿自己的聲譽(yù)來冒險(xiǎn)。所以說，有聲望的人士實(shí)際上扮演的是個(gè)監(jiān)護(hù)人的角色。先前有些名人可能由于缺乏警惕性被偽慈善組織利用，但以后只要民政部門多提醒，相信大家就會(huì)注意規(guī)避。

行業(yè)自律也同樣重要，而且應(yīng)該是最有效的。將來慈善行業(yè)要成立聯(lián)合會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)，如果會(huì)員單位違法行事，行業(yè)協(xié)會(huì)就可以建議民政部門根據(jù)慈善法將其清除出去。

互聯(lián)網(wǎng)慈善如何禁止欺詐

現(xiàn)在，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為當(dāng)代慈善事業(yè)發(fā)展的重要途徑，有必要對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)加以法律規(guī)制。網(wǎng)絡(luò)有其特殊性，法律規(guī)制嚴(yán)了，不利于網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)的開展；規(guī)制寬松了，難免有不法之徒會(huì)借助網(wǎng)絡(luò)詐捐。這不僅會(huì)挫傷善心，而且會(huì)阻礙慈善事業(yè)的發(fā)展。所以，立法既要使網(wǎng)絡(luò)募捐合法化，也要明確發(fā)出信號(hào)：禁止欺詐性的募捐行為。

目前主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是慈善組織在互聯(lián)網(wǎng)開展募捐，需要在慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布募捐信息，這實(shí)際是要讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任。

二是非慈善組織或者不具有募捐資格的組織或個(gè)人，要在網(wǎng)絡(luò)上開展募捐，需要與具有公開募捐資格的慈善組織合作，募捐的資金由慈善組織管理并把關(guān)。

也就是說，網(wǎng)絡(luò)募捐要進(jìn)入有序狀態(tài)，不是任何人、任何機(jī)構(gòu)可以在任何網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上進(jìn)行募捐的，而是需要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)與依法成立并具有公開募捐資格的慈善組織切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任?，F(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)募捐，已經(jīng)發(fā)生過多起詐捐案例，也發(fā)生過多起因信息不對(duì)稱而引發(fā)愛心官司的案例，在缺乏組織與規(guī)則的條件下，問責(zé)的社會(huì)成本也太高了。有句話叫“跑得了和尚跑不了廟”，通過合法的慈善組織是可以問責(zé)的。

在微信朋友圈求助，還需要法律實(shí)施細(xì)則來明確。因?yàn)槲⑿排笥讶仁鞘烊巳?，也?huì)一圈一圈地向不熟悉人群擴(kuò)展，既具有私人性，也具有一定程度的公共性。如果是個(gè)人求助，這種行為在慈善法中沒有被列為募捐行為，公眾在接收到這樣的求助信息后需要自己理性判斷并做出行動(dòng)；如果求助是假的，肯定要按照刑法等法律法規(guī)來進(jìn)行處罰，有關(guān)人員要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但如果是以幫助他人的名義而發(fā)起公開募捐，則應(yīng)當(dāng)納入法律規(guī)制的范疇，尋找合法且具公開募捐資格的慈善組織合作。

慈善法中對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐進(jìn)行一定規(guī)制，在短期內(nèi)肯定會(huì)影響一部分有愛心的人士，他們會(huì)覺得在網(wǎng)絡(luò)上做公益不如過去那么方便了。但是從整個(gè)慈善事業(yè)的健康發(fā)展出發(fā)，還是要進(jìn)入到有組織的、有序的社會(huì)氛圍與法制軌道上。當(dāng)然，讓網(wǎng)絡(luò)募捐符合慈善宗旨，杜絕欺詐行為，光靠慈善法還不夠，還需要其他制度安排與部門配合，如網(wǎng)絡(luò)管理方面的法律制度與監(jiān)督部門、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者等負(fù)起責(zé)任。

稅收優(yōu)惠背后的公平與自主權(quán)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展的最大動(dòng)力機(jī)制當(dāng)然是人們的道德，善愛的心靈。但如果從制度方面來講，最重要的還是稅收的減免與稅制安排。

在這方面，此次立法是有進(jìn)步的。一是對(duì)慈善組織申請(qǐng)稅收減免一視同仁，強(qiáng)調(diào)公平性。慈善法規(guī)定，取得民政部門認(rèn)證資格的慈善組織，在享受稅收減免的優(yōu)惠上應(yīng)該是一視同仁的。之前，慈善組織都要向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，一事一議、一案一批，可能有的能獲得批準(zhǔn)，有的不能，這就不公平。只要是依法成立的慈善組織就能享受同等的稅收減免的優(yōu)惠，這是慈善法促進(jìn)稅收優(yōu)惠政策走向公平的規(guī)制。

二是企業(yè)捐款稅收減免額度的結(jié)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在法律允許企業(yè)捐款，稅收減免優(yōu)惠的額度是企業(yè)利潤(rùn)的12%。但有的企業(yè)今年經(jīng)營效益不好沒錢捐，12%的稅收減免不就浪費(fèi)了嗎？有的企業(yè)今年的經(jīng)營效益很好，想多捐一點(diǎn)，那超過12%之上就不減免稅費(fèi)了。現(xiàn)在慈善法規(guī)定可以三年結(jié)轉(zhuǎn)，就是如果企業(yè)當(dāng)年捐贈(zèng)支出超過稅法規(guī)定的，準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。它既照顧了企業(yè)參與慈善的意愿，也兼顧了企業(yè)經(jīng)營可能發(fā)生的變化，給了企業(yè)參與慈善的自主權(quán)。這不但解決一些現(xiàn)實(shí)問題，還表明將來我們國家的大額捐款會(huì)增加，這當(dāng)然是慈善事業(yè)發(fā)展的利好消息。

三是對(duì)帶有扶貧濟(jì)困用途的捐贈(zèng)要采取特殊的優(yōu)惠政策。雖然沒說規(guī)定優(yōu)惠多少，但發(fā)出了一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)，讓有愛心的企業(yè)和個(gè)人更便于參與慈善，參與慈善的自主權(quán)有更大的調(diào)整空間。

慈善界對(duì)慈善法如何很好地解決稅收的優(yōu)惠問題寄予了很高的期望，但我要講的是這個(gè)問題要分兩面看，真正要構(gòu)建有利于我國慈善事業(yè)的稅收環(huán)境，主要不是靠慈善法，而應(yīng)該是稅法——不能期望通過慈善法來解決慈善的稅收問題。慈善法只能部分地解決稅收政策的問題，只能提出原則和導(dǎo)向，然后繼續(xù)推進(jìn)稅法的改革和政策的調(diào)整。要想使慈善法真正發(fā)揮作用，還必須對(duì)相關(guān)法規(guī)與政策進(jìn)行必要的調(diào)整。例如減免稅的稅種、額度等，以后還得提升。此外，還要研究遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅。如果沒有這些稅，那么慈善稅收減免的激勵(lì)力度就不是很大，但這要由另外的稅法來規(guī)定。

慈善信托連接財(cái)富與慈善

慈善法起草之初，慈善信托是否要納入慈善法進(jìn)行調(diào)整，有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國已經(jīng)有了《信托法》，其中有關(guān)于公益信托的規(guī)定，慈善法沒有必要重復(fù)規(guī)定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《信托法》雖有公益信托的規(guī)定，但多年沒有被激活。公益信托的管理機(jī)關(guān)說不清楚是誰，有的找民政部，搞教育的找教育部，搞文化的找文化部，主管機(jī)關(guān)都不明確，更不要說財(cái)政、稅收政策。所以，慈善信托這次立法當(dāng)中經(jīng)歷了“一上一下再上”的過程，二審稿拿下后現(xiàn)在又被放上去了。慈善信托是發(fā)展慈善事業(yè)的重要模式，沒有慈善信托的慈善法是不完整的。

慈善信托是行善的一種方式，既是一種行為，也可以視為一個(gè)組織——有人把錢拿出來，委托人管理，產(chǎn)生的收益用于慈善，這當(dāng)然是值得鼓勵(lì)的。它和一般慈善的差異在于，某某億萬富翁，把錢一次性捐出來了，這和他的子孫后代就沒有關(guān)系了；而如果是信托基金，他的家族可以長(zhǎng)久掌控下去，這種模式比較符合我國的文化，可以不要子女亂花錢，但不能丟掉家族的榮譽(yù)，通過慈善信托傳承下去了。慈善信托在慈善法里有專門的一章來規(guī)制，明確了委托人、受托人、受益人和檢查人的法律關(guān)系，為先富起來的群體回饋社會(huì)提供了一個(gè)新途徑。

慈善信托在美國也是一個(gè)慈善的品種，在我國也有需求，現(xiàn)在已經(jīng)有個(gè)別的億萬富豪在我國慈善信托政策還不太具備的情況下，只能跑到境外去設(shè)立了。我們還是要通過立法發(fā)出信號(hào)，為設(shè)立慈善信托者創(chuàng)造條件并提供法律保障。

民政部門被賦予更多權(quán)力

慈善法賦予了民政部門在監(jiān)管慈善事業(yè)方面的主管角色和權(quán)威性?，F(xiàn)在講的慈善監(jiān)管跟以往還不一樣，要轉(zhuǎn)變觀念。過去更多強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)督慈善組織，現(xiàn)在更多強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)督慈善活動(dòng)。比如宗教部門過去只管登記資料，不管真假?，F(xiàn)在是要監(jiān)管整個(gè)慈善活動(dòng)，包括慈善組織的慈善活動(dòng)和非慈善組織的自然人、法人的慈善活動(dòng)。再一個(gè)變化，慈善法賦予了民政部門更多的權(quán)力，它甚至可以查某個(gè)銀行賬戶。賦予監(jiān)管部門必要的執(zhí)法手段和權(quán)威，有利于管理整個(gè)慈善事務(wù)。

一部門主管，全方位監(jiān)管，多種手段并用，這是我對(duì)慈善法中監(jiān)督體制的理解。監(jiān)管部門被賦予全權(quán)的同時(shí)，也要承擔(dān)全責(zé)。民政部門要承擔(dān)責(zé)任，還得下很大的功夫。首先，要盡快打造稱職的監(jiān)管隊(duì)伍，理順監(jiān)管機(jī)制。民政部門內(nèi)部也是多條管理的，民間組織管理局、社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司、社會(huì)工作司、救災(zāi)司、社會(huì)救助司等，要盡快明確各自的監(jiān)管職責(zé)。如果不能自上而下地理清楚，下面操作起來就可能亂套。另外后續(xù)還要有相應(yīng)的監(jiān)管手段。

當(dāng)然，權(quán)力大意味著責(zé)任也大。首先，將來民政部門必須及時(shí)受理創(chuàng)辦申請(qǐng)、公開信息，切實(shí)幫助慈善組織打擊“李鬼”。其次，將來所有的慈善組織和慈善行為都將被納入民政部門的監(jiān)管范圍。之所以包括慈善行為，是因?yàn)橛械慕M織雖然不是慈善組織，但也有慈善行為。例如，以往災(zāi)害發(fā)生后，很多組織甚至個(gè)人都會(huì)發(fā)起募捐活動(dòng)。將來，民政部門就要對(duì)這些慈善行為給予監(jiān)管、規(guī)范。

在法治社會(huì)，公權(quán)力機(jī)關(guān)要記住兩句話：法有規(guī)定必須為，法無授權(quán)不可為。慈善法規(guī)定了監(jiān)督部門哪些該做，這是權(quán)力邊界，也是責(zé)任邊界。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完善，執(zhí)法都很困難，法律規(guī)定其必須為的都為不了，就會(huì)失職。

（本文根據(jù)鄭功成教授在《南方都市報(bào)》《中國慈善家》等媒體上文章綜合整理）