溫州市國土資源局 陳矯健

從實踐的角度看土地征收制度的完善與發(fā)展

溫州市國土資源局 陳矯健

土地征收是國家為了公共利益的需要，經(jīng)依法批準組織實施的行政行為，但是在實踐工作中征地卻是從查清土地權(quán)屬等開始的，并且在征地報批前還要先履行聽證、告知等程序，很多地方還實行了“留地政策”。從征地信訪來看，這些程序的創(chuàng)新設(shè)置不但沒有減少征地紛爭，反而增加了行政成本產(chǎn)生了社會矛盾，值得反思。

一、查清土地權(quán)屬之思辨

查清擬征收地塊的權(quán)屬看起來容易，實則非常困難。由于我國的土地登記工作基礎(chǔ)薄弱，土地權(quán)屬爭議時有發(fā)生，而權(quán)屬爭議的解決并非易事，快則一兩年，慢則幾十年也有，如果擬征收地塊出現(xiàn)權(quán)屬之爭或登記有誤等情況，要查清擬征收土地的權(quán)屬就非常困難了，如果查不清土地的權(quán)屬，也就意味著征地行為無法報批，而這樣的行為在實踐工作中時有發(fā)生。如：溫州蔣家橋舊村改造項目從2003年發(fā)布征收公告，因征收地塊中的214宗土地出現(xiàn)4宗重復登記行為和14宗權(quán)屬不清（集體土地登記為國有），直到2012年該征收和供地行為才得以糾正。再如類似公路、鐵路等國家重點工程建設(shè)項目需要征收土地的可能涉及多個省，如果事先要先查清土地權(quán)屬才能報批征地的話，很不現(xiàn)實，況且這樣的土地權(quán)屬能查清嗎？如果出現(xiàn)土地權(quán)屬爭議的話，是否還要等待土地權(quán)屬爭議解決之后才能報征。所以，事先查清擬征收土地的權(quán)屬后才能批準土地征收不具可操作性。

另外，《土地管理法》并沒有規(guī)定土地征收先必須要查清擬征收土地的權(quán)屬才能報批，只是行政機關(guān)在一些內(nèi)部的通知等有相關(guān)的規(guī)定。所以從政府嚴格依法行政的角度上看，在土地征收前查清擬征收土地的權(quán)屬等缺少法律依據(jù)。另外，《土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝薄＾k理征地補償?shù)怯浀闹饕康木褪菫榱苏{(diào)查核實土地的權(quán)屬及面積等信息，然而現(xiàn)實的征地補償?shù)怯洺绦虮惶崆皩嵤┝耍绦虻怪?。綜上，筆者認為擬征收土地的權(quán)屬及面積等情況應(yīng)當在辦理征地補償?shù)怯洉r調(diào)查核實，而不應(yīng)在土地征收報批前完成，法律制度如此安排使得土地征收批準行為更穩(wěn)定，因為征地組織實施過程中出現(xiàn)的問題，可以在實施過程或行政救濟中解決，否則擬征收土地的權(quán)屬爭議和“錯登”行為將成為土地征收行為的先天性制度缺陷，進而嚴重影響征地行為的嚴肅性及政府的公信力，并且使得原本復雜的征地行為更加復雜化，不利于問題的解決。

二、“收歸”“收回”分設(shè)的思考

在實施土地征收時，應(yīng)將集體土地征收為國有和國有土地收回土地使用權(quán)分別設(shè)立。當前土地征收工作是將集體土地征收為國家所有，不包括擬對征地塊內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時收回，這樣的“收歸”“收回”分設(shè)并非法律制度有意安排，2004年《土地管理法》是根據(jù)《憲法修正案》將“征用”修正為“征收和征用”，所以，對土地征收行為是否同時包括“收歸”和“收回”尚待法律予以明確，但從現(xiàn)實和法律的角度看這兩則應(yīng)當合為一體，實施起來更加合理。

首先，目的相同?！笆諝w”和“收回”從法律上看兩則都是“國家為了公共利益的需要”而實施的行為（當然“收回”還有其他的法定情形）。其次，權(quán)屬難定。針對同一個征地項目而言，用地面積是很容易確定的，但土地的權(quán)屬是很難確定的（同上不再贅述），如果擬征地塊中一旦出現(xiàn)土地權(quán)屬糾紛或土地登記錯誤等行為，必定會影響土地征收行為的合法性；但如果土地征收同時包括“收歸”和“收回”，把土地的權(quán)屬問題留給辦理征地補償?shù)怯洉r解決，這樣就可以保證征地批準行為的合法和相對穩(wěn)定性，既解決了制度上的缺陷，又提高了行政的效率，何樂而不為。再次，“收回”屬征收的一種情形之一?！皣覟榱斯怖娴男枰碧崆笆栈赝恋厥褂脵?quán)具有的強制性符合征收的法律特性（而土地使用年限到期等原因收回土地使用權(quán)的，則屬一般的行政處理范疇，兩則有本質(zhì)上的區(qū)別），針對相同的不動產(chǎn)征收行為，法律沒有必要分別設(shè)立“收歸”和“收回”，否則查清土地權(quán)屬的問題始終將是區(qū)分土地“收歸”和“收回”行為無法逾越的“鴻溝”。

三、征收土地應(yīng)當包括地上建筑物

在實施土地征收時，應(yīng)當同時將土地及地上建筑物和其他設(shè)施一并征收為國有。對征收土地涉及地上建筑物時，《土地管理法》第四十七條第三款規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。溫州之前的做法是將集體土地先征收為國有，然后根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》對房屋再進行征收、補償和拆遷，《國有土地上房屋征收與補償條例》施行后仍然按照之前的做法實施，直到2014年的一個行政訴訟案件涉及對集體土地上建筑物的征收，法院認為行政機關(guān)針對同一不動產(chǎn)同時實行兩次的征收行為不當，故而撤銷了該行政行為。之后，溫州根據(jù)法院的判決，對集體土地及地上建筑物的征收行為作了相應(yīng)的政策性調(diào)整，即在征收集體土地的同時將集體土地上的建筑物和其他設(shè)施一并征收，只是對土地的補償按照現(xiàn)行的土地管理法進行，而房屋的補償則參照《國有土地上房屋征收與補償條例》進行補償。土地和地上建筑物是不可分的，所以征收土地的同時應(yīng)當包括對地上建筑物和其他設(shè)施的征收。

四、行政救濟的現(xiàn)實

“無救濟就無行政”。土地征收行為的行政救濟最為復雜，具體表現(xiàn)為土地征收行為的某個程序環(huán)節(jié)都可能通過行政救濟方式解決，如：對征地補償安置方案不服可以向批準該方案的上一級人民政府申請行政復議。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。法院甚至受理履行土地征收公告程序的行政訴訟案件等等。另外，還有大量是通過信訪反映的事項。如：認為政府沒有履行征地前的告知、確認（或村民不同意征收土地）等程序強征土地；出現(xiàn)最多的是反映征地補償費沒有到位等問題。

筆者認為，土地征收行為從批準到最后支付補償和交地是一個完整的行政行為，除了征地補償標準存在政府行使自由裁量權(quán)，需要通過行政裁決解決外（執(zhí)行片區(qū)綜合價后，從理論上看基本上不存在征地補償標準自由裁量權(quán)的行使），上述征地的所有程序環(huán)節(jié)和信訪反映的行為，應(yīng)當通過針對土地征收行為尋求法定的行政救濟方式解決。這不僅是權(quán)利人（信訪人）依法解決其信訪問題，維護自身合法權(quán)益的最有效的法定途徑，同時也是政府依法行政、建設(shè)法治國家的需要。這里需要指出的是由于當前政府是將征地補償費（包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費）全部支付給被征收土地的所有權(quán)人，因此，如果被征收土地的使用權(quán)人提出征地補償費沒有給付或給付不足的，應(yīng)當將被征收土地的所有權(quán)人列入第三人，參與行政救濟活動就可以解決這類問題。所以，土地征收行為沒有必要在每個具體程序環(huán)節(jié)上都設(shè)立行政救濟。另外，為確保行政效率和維護土地權(quán)利人的合法權(quán)益的實現(xiàn)，建議對存在土地權(quán)屬爭議的，在法律制度上設(shè)立征收不動產(chǎn)權(quán)益提存和證據(jù)保全程序。在不動產(chǎn)權(quán)屬不清的情況下，政府將擬征收不動產(chǎn)的相關(guān)“權(quán)益”和“證據(jù)”提存或保存在第三方（公正機構(gòu)）后，就可以行使征收的權(quán)力，用合理的行政程序設(shè)計，來解決征收的行政效率和維護權(quán)利人的合法權(quán)益之間的矛盾問題。

五、“公共利益”法律概念的模糊處理

從我們找不出也說不出不是為了“公共利益”而實施的土地征收行為，可以看出“公共利益”有被“濫用”之嫌。筆者認為土地征收目的的多重性使得“公共利益”的法律概念只好作技術(shù)上的模糊處理，或者避而不談。“輕”所有權(quán)，“重”使用權(quán)是土地管理制度的發(fā)展方向。集約節(jié)約用地，做到“物盡其用”這是對“物”的最大“尊重”，但不管土地管理制度如何發(fā)展，其根本性問題在于各方利益的分配問題，這是今后土地管理制度改革成敗的關(guān)鍵。在此思想下，土地征收的范圍可能會被縮小，而“公共利益”的范圍也會隨之縮小，但“公共利益”的法律概念仍將被模糊化處理，如商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項目是為了落實土地利用總體規(guī)劃以及年度計劃，但是為了實現(xiàn)城市規(guī)劃而實施的難道就不是為了“公共利益”了嗎？所以，“公共利益”的法律概念只能是模糊處理。

六、完善征用制度

2004年，《土地管理法》根據(jù)《憲法修正案》將“征用”修正為“征收和征用”后，原來的“征用”變?yōu)楝F(xiàn)在的“征收”，而法律規(guī)定的“征用”行為基本上就沒有了，但事實上土地“征用”行為一直在發(fā)生（如眾多的臨時用地應(yīng)當適用土地征用行為，但是一直沒有用），這是法律缺失土地征用制度和原來的臨時用地許可制度一直在使用造成的，所以應(yīng)當盡快完善土地征用的法律制度。

首先，臨時用地許可制度是建立在臨時使用地合約之上，難以有效實現(xiàn)行政管理的目的。如：建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查等必須使用臨時用地才可以進行施工或勘查，然而臨時用地的使用者與土地權(quán)利人又無法達成臨時使用土地的協(xié)定，這樣行政機關(guān)就沒辦法批準臨時用地，臨時用地使用者為了能夠與土地權(quán)利人達成臨時使用土地的協(xié)定，只能以犧牲利益為代價來換取簽訂臨時使用地合同，這是法律制度原因造成的。但是，如果采用土地征用的方式就不存在上述問題了，因為土地征用的補償是法定的，并且有國家行政強制力保障其順利實施。另外，從批后管理來看，土地征用的補償和恢復土地原狀等行為應(yīng)當由法律設(shè)定，而不是合同約定的，只有這樣才能更好地進行有效的土地行政管理。

其次，土地征用的適用范圍。土地征用應(yīng)當以公共利益需要或是為了實現(xiàn)行政管理為目的，并且不以長期占有為目的的用地行為。土地征用除了適用于現(xiàn)行的臨時用地外，還應(yīng)當將普通建筑沙石開采所需要的（施工作業(yè)、堆場，通行道路），以及因自然災害、抗災搶險等臨時所需要的緊急用地納入其中。

最后，從立法的角度看，《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對相同的行政管理事務(wù)同時設(shè)立兩個不同的行政許可是沒有必要的，也不符合現(xiàn)代精簡的行政理念。所以，建議將《土地管理法》的臨時用地許可和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可合并設(shè)立為臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可。

七、征地補償要合理

補償是土地征收行為中最核心的問題，關(guān)系著政府與土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人等各方利益，已成為土地征收過程當中最突出的問題。各地執(zhí)行片區(qū)綜合價看似公平合理，但在執(zhí)行“留地政策”的地方，征地補償是由“留地政策”決定的，同一個縣（市、區(qū)）執(zhí)行的留地政策兌現(xiàn)后的差價高達幾倍，特別是中心城區(qū)的“留地政策”兌現(xiàn)后是片區(qū)綜合價的幾十倍。如果將“留地政策”兌現(xiàn)折價后，溫州大多數(shù)地方的征地補償總費用遠超《土地管理法》第四十七條的規(guī)定的“平均年產(chǎn)值的三十倍的標準”。如此巨大的利益不平衡引發(fā)社會矛盾再所難免，甚至出現(xiàn)了被征地單位為達到自己的目的（取得更多的征地補償）而拒領(lǐng)取征地款，政府支付不了征地款的怪事，然而最值得我們反思的是在實際征地中越是“價高”的地方，反而越難征地。相反沒有“留地政策”，也沒有其它額外補償?shù)牡胤椒炊菀讓嵤┩恋卣魇招袨椤?/p>

筆者認為：征地補償并非越高越好，在相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高征地補償標準最為理想。征地補償主要有三方面構(gòu)成，其相對應(yīng)的主要構(gòu)成因素：一是土地補償相對應(yīng)的要與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)；二是征收耕地的安置補償主要考慮農(nóng)民的失業(yè)安置問題，這些年的社保很好地解決了該問題，其經(jīng)驗值得認真總結(jié)；三是對土地上的附著物和青苗的補償可以按照市場價格計算。由上可知，征地補償制度設(shè)計的關(guān)鍵是如何合理制訂土地補償費用及以什么方式支付的問題。這里需要特別指出的是“留地政策”的本質(zhì)就是土地征收的另一種補償方式，如果算征地費用的總成本，政府額外支付土地征收補償費用，和政府直接將“留地”給被征地單位，再由被征地單位進行交易取得收益，二者實質(zhì)是一樣的，無非是多了一個名義由“明補”為“暗補”而已；另外，如果“留地政策”是為了解決被征地單位發(fā)展集體經(jīng)濟所需要使用的土地問題，被征地單位完全可以通過依法申請的方式取得國有或集體建設(shè)用地用于經(jīng)濟建設(shè)；如果是為了提高征地補償標準的話，根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當由國務(wù)院作出，所以從依法行政的角度看，當?shù)卣疀]有必要也不應(yīng)該設(shè)立法律之外的土地征收補償，也即“留地政策”。綜上，土地征收是國家為了公共利益的需要，根據(jù)項目批準后組織實施的行政行為，土地征收包括對集體土地的征收和對國有土地的收回，在作出土地征收的同時地上的建筑物和其他設(shè)施也一并征收，土地征收的補償要合理，行政救濟要充分予以保障，更重要的是政府要嚴格依法行政，履行土地征收的法定程序，只有這樣才能切實保護被征地人的合法權(quán)益。