天津市靜海區(qū)人民檢察院課題組

（天津市靜海區(qū)人民檢察院，天津301600）

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檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的構(gòu)建

天津市靜海區(qū)人民檢察院課題組

（天津市靜海區(qū)人民檢察院，天津301600）

摘要：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。當(dāng)前，我國的民事訴訟法修正案已經(jīng)確立了公益訴訟制度，這讓行政公益訴訟制度的確立看到了曙光。由檢察機關(guān)代表提起行政公益訴訟，不僅理論基礎(chǔ)深厚，有當(dāng)事人適格理論的擴張，公共信托理論，訴訟擔(dān)當(dāng)，而且具有豐富的憲政意義，有利于檢察職能的充分發(fā)揮，有利于保障行政訴訟功能和目的的實現(xiàn)。通過理論上的探討將社會需求反映到立法層面，且以行政公益訴訟的啟動為突破口，為破解檢察機關(guān)提起行政公益訴訟難問題出力。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；配套制度

“公益訴訟”是與“私益訴訟”相對應(yīng)的學(xué)理概念，作為司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的主要手段和形式，行政公益訴訟指的是當(dāng)政府等行政主體的違法行為導(dǎo)致對社會不特定多數(shù)人的公共利益制造風(fēng)險或造成損害時，有權(quán)主體依法向人民法院提起的審查該違法行政行為合法性、同時敦促法院糾正該違法行政行為的制度［1］。當(dāng)前，根據(jù)傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，我國的行政訴訟制度主要是以保護(hù)當(dāng)事人私人利益的“主觀訴訟”為其基本訴訟模式，對公共利益的保護(hù)并無涉足，這就容易出現(xiàn)當(dāng)公共利益遭受損害時，無法正常啟動行政訴訟程序的問題。為填補行政訴訟法上這一空白，強化司法權(quán)對行政權(quán)的外部監(jiān)督，加強法治政府建設(shè)，有必要拓展訴權(quán)理論，將行政公益訴訟納入行政訴訟的應(yīng)有范疇，實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)在落實保障公共利益職責(zé)上的監(jiān)督職責(zé)。而要建立完整的公益行訴制度，首先必須解決公益行訴的原告資格即起訴主體問題。因為如果沒有適格的原告，該訴訟程序就無法正常啟動，其他配套制度也會因缺乏“源頭活水”而虛置［2］?；谝陨峡剂?，以下本文專門就行政公益訴訟制度的原告資格問題展開論述，并擬就檢察機關(guān)能否提起行政公益訴訟以及如何提起等問題予以分析討論。

一、問題的提出——從全國首例檢察機關(guān)探索提起行政公益訴訟案說起

2013年9月，貴州省畢節(jié)市金沙縣環(huán)保局通知佳樂建筑安裝工程有限公司（下稱“佳樂公司”）繳納噪音排污費121520元，佳樂公司一直未繳納。后2014年8月金沙縣環(huán)保局又向該公司發(fā)出繳費通知，告知須在限期內(nèi)繳納，逾期將對其進(jìn)行行政處罰。2014年10月13日，佳樂公司繳納了該筆噪音排污費，但已超期，金沙縣環(huán)保局并未對其進(jìn)行行政處罰。金沙縣人民檢察院接到反映，認(rèn)為本縣環(huán)保局對佳樂公司逾期繳納排污費的行為未作行政處罰構(gòu)成行政不作為，佳樂公司的行為已經(jīng)造成對國有財政資金的損害，并于2014年10月20日，將金沙縣環(huán)保局告上法庭，訴請法院督促環(huán)保局履行行政處罰職責(zé)。后金沙縣環(huán)保局及時對該企業(yè)進(jìn)行了處罰，金沙縣人民檢察院認(rèn)為，行政公益訴訟的目的已經(jīng)實現(xiàn)，遂向集中管轄赤水河流域環(huán)境案件的遵義仁懷市人民法院提出撤訴申請，轟動一時的全國首例公益行訴案至此落下帷幕。

其實，有關(guān)公益行訴的嘗試此前早已有之①，但由檢察機關(guān)作為原告提起行政公益訴訟的探索性嘗試這還是頭一次。行政公益訴訟如何提起，檢察機關(guān)能否成為行政公益訴訟的原告，是構(gòu)建行政公益訴訟制度面臨的首要問題。2014年，黨的十八屆四中全會所做的決定為檢察機關(guān)提起公益行訴提供了政策契機，特別是該決定發(fā)布后，2015年7月1日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》②（下稱《決定》）及2015年7月2日《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》③（下稱《試點方案》）的相繼公布，進(jìn)一步肯定了檢察機關(guān)在發(fā)揮提起公益訴訟方面的重要作用，為解決長久以來公益訴訟（包括行政公益訴訟）主體不明的困惑指明了方向。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）行政公益訴訟界分

行政公益訴訟是“行政訴訟”和“公益訴訟”的有機結(jié)合，其本質(zhì)仍屬于“行政訴訟”的范疇。作為一種特殊訴訟模式，其特殊性體現(xiàn)在它的“公益性”上。所謂“公益”，根據(jù)《辭?！返慕忉?，指的是“有關(guān)社會公眾的福祉和利益”。目前，我國理論和實務(wù)界均認(rèn)為“公益”主要包含國家利益和社會公共利益兩個部分，結(jié)合《辭?！返慕忉專疚倪M(jìn)一步認(rèn)為，行政公益訴訟是為保障社會公眾公共利益而向法院提出的監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的活動。長久以來，我國傳統(tǒng)的行政訴訟奉行以保障當(dāng)事人私人利益的私益行政訴訟為其基本訴訟模式，這在一定程度上是受制于我國傳統(tǒng)“訴權(quán)理論”影響的結(jié)果。我國傳統(tǒng)的訴訟理論認(rèn)為，司法資源存在稀缺性，一項訴訟的啟動必須是與某一訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的人才能提起的活動，從而防止濫訴行為的發(fā)生，維護(hù)有限的司法資源。在該傳統(tǒng)理論制約下的當(dāng)事人利益具有主觀性，因而傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系人基礎(chǔ)上的行政訴訟，學(xué)界稱之為“主觀訴訟”。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，越來越多的諸如環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失、損害消費者權(quán)益等損害群體公眾利益的事件不斷涌現(xiàn)，這些事件雖然對社會公共群體造成了損害，但表面上并不存在直接利害關(guān)系，因而往往無法在現(xiàn)有的行政訴訟制度的框架下啟動司法審查之程序，公民不愿告、不敢告、不能告的情形屢屢發(fā)生，一定程度上縱容了相關(guān)行政主體不作為或濫作為的不良習(xí)慣。與傳統(tǒng)的“主觀訴訟”相對應(yīng)，學(xué)界將這種因損害公民客觀利益而提起的訴訟稱為“客觀訴訟”。顯然，我國現(xiàn)有的立法只存在“主觀訴訟”，而沒有“客觀訴訟”。

按照“客觀訴訟”的模式，與案件沒有直接利害關(guān)系的個人或者組織也可以啟動行政訴訟。這種“客觀訴訟”無疑是對既有的“主觀訴訟”模式下訴訟主體范圍的挑戰(zhàn)，改變過去“主觀訴訟”模式下“權(quán)利范圍”的訴訟標(biāo)準(zhǔn)，取而代之的是以“利益范圍”為其新的訴訟標(biāo)準(zhǔn)［3］。行政公益訴訟制度正是為彌補和實現(xiàn)行政訴訟的“客觀訴訟”目的而生。其實，我國新修改后的《民事訴訟法》第55條已經(jīng)為探索建立民事公益訴訟制度而努力，為今后的行訴制改革提供了借鑒和可能。

（二）法理依據(jù)

作為典型的客觀訴訟，其是在拓展傳統(tǒng)的原告資格理論基礎(chǔ)上形成的新的訴訟模式，是對既有訴訟制度的創(chuàng)新和挑戰(zhàn)。尤其在以“利益范圍”作為新的訴的標(biāo)準(zhǔn)前提下，其原告范圍進(jìn)一步擴大，使得與案件沒有直接利害關(guān)系的公民或團(tuán)體也能自主啟動訴訟程序。如前所述，由檢察機關(guān)代表提起公益訴訟（包括行政公益訴訟）的初衷已然在政策層面得到落實和回應(yīng)，但是其理論層面的原因似乎少有考量。鑒于行政公益訴訟在本質(zhì)上仍然屬于“行政訴訟”的范疇，因而從宏觀上討論檢察機關(guān)的原告資格問題離不開行政訴訟理論及訴訟框架的基本制約。而從保障行政公益訴訟順利開展的微觀視角分析，我們認(rèn)為，檢察機關(guān)得以作為原告提起行政公益訴訟具有以下法理依據(jù)：

1.當(dāng)事人適格理論的擴張

關(guān)于對該理論的論述，其實上文已有所涉及。所謂“當(dāng)事人適格”，指的是公民、法人或特定組織所具有的對某一訴訟標(biāo)的有權(quán)提出訴訟并訴請法院進(jìn)行審理判決的資格［4］。我國行訴法解釋第12條對此有專門規(guī)定，這成為行政訴訟領(lǐng)域當(dāng)事人是否“適格”的直接評價依據(jù)。然而，在一些特殊領(lǐng)域（如環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域），嚴(yán)格按照該當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)去把握原告資格，往往出現(xiàn)無人起訴的尷尬境況，這種尷尬場景的出現(xiàn)，無不與起訴成本高、難勝幾率小以及“事不關(guān)己高高掛起”的國民劣根性思維存在很大關(guān)系［5］。因此，在關(guān)系百姓切身利益的特定行政執(zhí)法領(lǐng)域，適當(dāng)擴張行政訴訟的原告資格，賦予特定主體以適格當(dāng)事人的身份，有利于公共利益保護(hù)目的的實現(xiàn)。在這種情況下，誰最有資格獲取該擴張后的原告資格呢？當(dāng)然是檢察機關(guān)。

2.公共信托理論

信托制度起源于英國。所謂信托，指的是受托人按照委托人的意思，獨立對受托財產(chǎn)進(jìn)行管理、處分的行為。根據(jù)信托規(guī)則，信托關(guān)系一旦設(shè)立，便會同時產(chǎn)生兩層財產(chǎn)權(quán)：一是“普通法上的所有權(quán)”；一是委托人（受益人）對信托財產(chǎn)本來的所有權(quán)，稱為“衡平法上的所有權(quán)”［6］。美國學(xué)者約瑟夫·薩克斯認(rèn)為，任何代表公共利益的財產(chǎn)本身就包含兩層所有權(quán)，即普通法和衡平法意義上的雙層所有權(quán)。以空氣和水源為例，作為公共財物，它們從來都不屬于任何一個特定的人，而是為全民共同所有，國家（政府）作為公共利益的代表和保護(hù)者，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起管理和保護(hù)空氣、水等涉及公共利益的財產(chǎn)不受破壞的職責(zé)［7］，這就在公民政府之間天然地產(chǎn)生了一種信托關(guān)系?；谛磐胸敭a(chǎn)（空氣、水等）的公共性，我們將這種信托稱之為“公共信托”。

在“公共信托”關(guān)系中，受托人（政府）基于委托人的委托而將公共利益交于其管理，此時，政府只有管理和維護(hù)的義務(wù)，而沒有破壞與踐踏的權(quán)利。當(dāng)信托財產(chǎn)（公共利益）遭受損害時，作為委托人的國民是可以自己或隨時委托特定主體提起公益訴訟，要求政府履行義務(wù)的。而在這一點上，代表公共利益的檢察機關(guān)無疑是代表國民行使權(quán)利的最佳選擇。公共信托理論使與沒有信托財產(chǎn)具有直接利害關(guān)系的檢察機關(guān)也得以自己名義參與訴訟活動成為了可能。

3.訴訟擔(dān)當(dāng)

所謂訴訟擔(dān)當(dāng)，指的是在某一訴訟活動中，當(dāng)事人因故不能參加訴訟時，與案件無直接利害關(guān)系的第三人得以自己名義參與訴訟，訴訟后果及于原當(dāng)事人的制度。訴訟擔(dān)當(dāng)理論是對傳統(tǒng)適格當(dāng)事人理論的突破，其結(jié)果是造成訴訟當(dāng)事人與原實體法律關(guān)系主體的分離。在該理論的影響下，訴訟關(guān)系當(dāng)事人可以不再僅是原實體法律關(guān)系的當(dāng)事人，從而為檢察機關(guān)代表國民提起行政公益訴訟提供了可能。

（三）檢察機關(guān)代表提起行政公益訴訟的憲政意義

1.有利于檢察職能的充分發(fā)揮

在我國，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其基本職能在于保障國家各項法律法規(guī)正確實施。在實踐中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用集中體現(xiàn)在對訴訟活動的監(jiān)督以及對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)方面。

首先，在我國雖然檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)涵蓋對民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟的監(jiān)督，但就檢察機關(guān)的公益訴權(quán)（公訴權(quán)）而言，現(xiàn)階段則只包括對刑事犯罪的公訴權(quán)一個方面，其他如民事公益訴訟、行政公益訴訟均不涉及。這就容易導(dǎo)致當(dāng)出現(xiàn)涉及公民民事/行政公益案件時，檢方?jīng)]法發(fā)揮監(jiān)督職能的情形，從而使許多行政違法行為成為檢察機關(guān)法律監(jiān)督的“漏網(wǎng)之魚”。盡管對于后者而言，檢察機關(guān)可以采取其他方式（如檢察建議、抗訴）等方式加以彌補，但檢察機關(guān)法律監(jiān)督的功用已大為削減。

其次，針對自偵案件偵查而言，其在行使中無不存在同樣的問題。檢察機關(guān)偵查職務(wù)犯罪，在實踐中行政公務(wù)人員因不作為或者濫用職權(quán)而觸犯刑律最后被檢察機關(guān)立案偵查的案件不在少數(shù)，這就表明檢察機關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查職責(zé)的同時，一些損害國家利益的行政違法行為同時也會浮出水面。此時，礙于檢察機關(guān)行政公益訴權(quán)的缺失，檢察機關(guān)能做的也僅是將犯罪分子繩之以法訴諸刑事訴訟加以審判定罪，而對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的損害國家利益的行政違法行為則只能提出檢察建議或訴諸其他監(jiān)督手段予以矯正。檢察機關(guān)的監(jiān)督乏力也是某些政府機關(guān)敢頂風(fēng)作案的重要原因之一。因此，檢察機關(guān)如果能提起行政公益訴訟，有助于從根本上彌補和加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，這是從檢察監(jiān)督職責(zé)自我完善的內(nèi)在需求而言的，因而意義重大、刻不容緩。

2.有利于保障行政訴訟功能和目的的實現(xiàn)

行政訴訟有別于民事訴訟與刑事訴訟的一個重要原因在于訴訟目的及功能定位上的差別。民事訴訟的主要目的在于解決平等主體間的民事權(quán)益糾紛，實現(xiàn)定紛止?fàn)?；刑事訴訟的目的在于打擊犯罪、恢復(fù)社會秩序、實現(xiàn)社會安寧。而行政訴訟的目的則主要在于實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。可見，行政訴訟本身含有權(quán)力監(jiān)督的成分，其并非是一項簡單的告訴與訟爭。在傳統(tǒng)的行政訴訟活動中，由于訴訟標(biāo)的僅是損害個別相對人直接利益的行政行為，因而司法監(jiān)督的目的并不難實現(xiàn)。但是，對于涉及違反（侵害）多數(shù)人公共利益的行政決策（如批準(zhǔn)決定在當(dāng)?shù)亟⒑穗娬荆╊I(lǐng)域，由于政府的行為往往與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)、政績考核相掛鉤，加之相關(guān)利益性團(tuán)體的支持，這就使得當(dāng)出現(xiàn)行政糾紛時，法院很難實現(xiàn)糾正違法行政行為（司法審查）之目標(biāo)。此時，賦予檢察機關(guān)的行政公益訴訟原告資格則可以直接、有效地促進(jìn)行政機關(guān)依法行政目標(biāo)的實現(xiàn)。

首先，根據(jù)現(xiàn)有的行政訴訟制度，行政公益案件在現(xiàn)階段是無法提起行政訴訟的，其中一個根本原因在于法院依據(jù)現(xiàn)有的制度無法準(zhǔn)確確定行政公益案件的具體受害人，在法律沒有規(guī)定公益代表人的情況下，就造成了該類案件無人可以維權(quán)的局面。其次，在傳統(tǒng)行政訴權(quán)理論的影響下，行政相對人僅可對損害自身利益且與自己有直接利害關(guān)系的違法行政行為有權(quán)提起行政訴訟，也即在行政訴訟中對行政機關(guān)監(jiān)督的主體除法院外，只剩下行政相對人。然而，在遇到侵害公共利益?zhèn)€體相對人無權(quán)起訴的情況下，對行政機關(guān)的監(jiān)督主體資格隨即消失。這就容易造成在行政監(jiān)督弱化的情況下行政主體任意胡作為、亂作為的情形。倘若賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟的原告資格，則結(jié)局便可大不相同。

三、公益行政訴訟（檢察機關(guān)提起）的制度構(gòu)建

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的成功開展離不開相關(guān)配套制度的落實及其措施保障?！稕Q定》的授權(quán)僅僅為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟實踐提供了合法性基礎(chǔ)，《試點方案》的出臺也僅為檢察機關(guān)探索提起行政公益訴訟提供了政策性方向及依據(jù)，欠缺具體配套制度及保障性措施。但可喜的是，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》④（下稱《實施辦法》）的公布已為之提供了依據(jù)，為未來試點成功以后將成熟經(jīng)驗正式納入修改后的法律開啟了制度先河。下面，我們就結(jié)合前不久剛剛出臺的《實施辦法》進(jìn)行梳理、歸納和總結(jié)。

（一）明確行政公益訴訟提起中檢察機關(guān)的身份地位

目前世界主流國家對于公益訴訟的提起均認(rèn)可檢察機關(guān)的啟動主體地位，但在具體的身份承擔(dān)上往往大相徑庭。

1.“當(dāng)事人說”。此種觀點認(rèn)為，公益訴訟的提起針對的是國家利益或社會公共利益，檢察機關(guān)作為法定國家機關(guān)，天然的是以維護(hù)以上兩種利益為己任，也是其存在的價值之所在。因此，檢察機關(guān)應(yīng)該當(dāng)然地作為“原告”，并以“當(dāng)事人”的身份出現(xiàn)，享有當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，承擔(dān)當(dāng)事人應(yīng)該擔(dān)負(fù)的義務(wù)。

2.“公益代表人說”。持此種觀點的學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)在公益訴訟（包括行政公益訴訟）中的地位是以維護(hù)公共利益為基礎(chǔ)奠定的，所以，他們在訴訟中的身份應(yīng)該是公共利益代表人。

3.“非刑事公訴人說”。該種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中與在刑事訴訟中相類似，其身份都是“公訴人”。

針對以上三種觀點，我們認(rèn)為，“當(dāng)事人說”的觀點沒有區(qū)分實體權(quán)利與程序權(quán)利，對于檢察機關(guān)而言，它并不享有實體性權(quán)利，而僅僅是程序意義上的“原告”，因而無法解決檢察機關(guān)一旦敗訴之后的后續(xù)問題。“公益代表人說”的觀點盡管體現(xiàn)出了檢察機關(guān)提起訴訟的目的和意義，但與我國憲法對“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”這一法律定位不相匹配。在我國，檢察機關(guān)的本質(zhì)仍在于監(jiān)督，維權(quán)只是監(jiān)督的“附隨性產(chǎn)品”罷了，“公益代表人”僅是大陸法系國家對檢察機關(guān)的身份定位。相較于前兩種學(xué)說，我們對最后一種學(xué)說（非刑事公訴人）持贊同態(tài)度。首先，“公訴人”這一說法打破了傳統(tǒng)認(rèn)為“公訴只存在刑事訴訟領(lǐng)域”的偏見，將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份和地位進(jìn)行了明確，克服了敗訴以后檢察機關(guān)無法采取補救措施的弊端；其次，這一說法巧妙地將在公益訴訟中檢察機關(guān)既是起訴者又是監(jiān)督者的身份予以呈現(xiàn)?！秾嵤┺k法》第42條對此作出明確規(guī)定，我們認(rèn)為，該“公益訴訟人”在本質(zhì)上正是非刑事公訴人。

（二）明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍

如前所言，公益行政訴訟有別于普通行政訴訟，其特殊性就在于“公益”二字上，加之檢察權(quán)與行政權(quán)的分立，使得這樣一種在同一訴訟中既有審判權(quán)又有檢察權(quán)和行政權(quán)同時存在的訴訟模式必將時刻挑動全社會的神經(jīng)。為合理把握監(jiān)督行政權(quán)運行的限度，使檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督不至于過緊也不至于過松，在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度建構(gòu)中明確檢察機關(guān)提起的范圍就顯得至關(guān)重要，其必然關(guān)系到對于“公益”的如何理解上。截止目前，我國沒有一部法律對于什么是“公益”給出最為清晰明確的界定，這并不是立法水平的原因，而是立法技術(shù)的問題。究其根本主要在于“公共利益”本身就是一個不確定性的法律概念，這對“立法首先必須是明確的然后才是可適用的”的立法邏輯形成強大的挑戰(zhàn)和沖擊?！肮妗本哂袣v史性，但法律具有時代性，因而從歷史的角度去界定“什么是公共利益”的想法是不現(xiàn)實的，因而應(yīng)更多的考慮其時代性的特征，從而把握的“公益”的內(nèi)涵及其本質(zhì)。

（三）明確檢察機關(guān)提起公益行政訴訟的具體程序

1.決定程序。結(jié)合《實施辦法》第30條和第53條之規(guī)范，以上兩條均沒有對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件就如何決定程序進(jìn)行規(guī)定。我們認(rèn)為，行政公益訴訟不是一般的行政訴訟案件，其涉及到的行政部門或人員及其利益往往具有規(guī)模性，因而決定提起應(yīng)更慎重。據(jù)此，對于檢察機關(guān)擬提起的行政公益訴訟案件，建議應(yīng)經(jīng)有管轄權(quán)的檢察機關(guān)檢察委員會集體討論決定，必要時可邀請人民監(jiān)督員共同參與討論。

2.前置程序。前置程序是檢察機關(guān)向法院正式提出訴訟前的必經(jīng)程序，又稱“訴前程序”。設(shè)置該程序的目的主要在于檢察機關(guān)履行監(jiān)督行政權(quán)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)堅持“謙抑性原則”，即先要給違法行政機關(guān)及其工作人員一個改正的機會，如果持續(xù)不改的話，再啟動訴訟程序?！秾嵤┺k法》第40條⑤第41條均作出了詳細(xì)規(guī)定，我們基本認(rèn)可實施辦法對于前置程序的規(guī)定，但同時認(rèn)為，前置程序并非所有行政公益訴訟案件均必須履行的程序［8］。

3.阻礙事由。對于檢察機關(guān)擬欲提起的行政公益訴訟案件，如果涉事行政機關(guān)正在進(jìn)行行政復(fù)議或普通行政訴訟，或者行政機關(guān)正在與當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，檢察機關(guān)此時應(yīng)當(dāng)暫時中止對該行政訴訟的提起。

4.訴訟時效。我國修改后行政訴訟法未對行政訴訟時效期間做改動，仍規(guī)定除法律有特別規(guī)定外，訴訟時效期間自當(dāng)事人知道行政機關(guān)作出行政行為起6個月。法律之所以規(guī)定訴訟時效，是出于對有限司法資源保護(hù)的考慮，防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。時效期間的規(guī)定意味著一旦過了法律規(guī)定的期限，權(quán)利人雖仍有權(quán)起訴，但已喪失勝訴的權(quán)利，從而克制權(quán)利人過度行使起訴權(quán)，節(jié)約司法資源。我們認(rèn)為，對行政公益訴訟而言，由于訴訟標(biāo)的多涉及與公民生存權(quán)息息相關(guān)的環(huán)境權(quán)等諸多基本權(quán)利，如果一味地適用一般行政訴訟對訴訟時效期間的規(guī)定，難免失之公平。且檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)或受理公益案件時要經(jīng)歷較長時間，加上環(huán)境等公益問題本身具有復(fù)雜性、潛在性和公益性，在行政行為做出后的短時間內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)問題，所以理應(yīng)不受訴訟時效的限制，以達(dá)到從根本上保護(hù)公共利益不受非法侵害的目的。

（四）其他若干具體問題

1.關(guān)于訴前保全措施。實施訴前保全主要是為了確保檢察機關(guān)勝訴后在實質(zhì)上能否確實實現(xiàn)維護(hù)公益的目的而設(shè)置的一項保護(hù)性舉措。對于有的公益性違法事件一旦發(fā)生，后果很有可能難以挽回，此時采取訴前保全措施便顯得尤為重要。

2.關(guān)于訴訟第三人。在行政公益訴訟中，如果行政相對人未起訴的，檢察機關(guān)起訴后，可申請法院追加該相對人為訴訟第三人參與訴訟。同樣，在訴訟過程中，如果行政相對人有承認(rèn)、變更、放棄訴訟權(quán)利等請求的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過檢察機關(guān)的同意。

3.關(guān)于收取訴訟費。檢察機關(guān)在公益訴訟中扮演的是“非刑事公訴人”角色，因而應(yīng)當(dāng)免收訴訟費，所涉費用一律由國家財政負(fù)擔(dān)支出。

4.關(guān)于舉證責(zé)任。舉證責(zé)任的承擔(dān)涉及當(dāng)負(fù)有舉證責(zé)任的一方主體無法舉證時將承擔(dān)法律對其不利的否定性評價的問題。我們認(rèn)為，行政公益訴訟仍應(yīng)堅持“舉證責(zé)任倒置”的一般行政訴訟舉證規(guī)則，即由被告方承擔(dān)舉證責(zé)任。當(dāng)被告一方無法證明自己所做行政行為合法時，法院應(yīng)判決被告方敗訴，并承擔(dān)敗訴后的法律后果。當(dāng)然，這里需要指出的是，被告方承擔(dān)舉證責(zé)任，并不意味著作為原告方的檢察機關(guān)不用承擔(dān)任何舉證義務(wù)。根據(jù)行政訴訟法及《實施辦法》第45條的規(guī)定，一定情況下，檢察機關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任（實際為“證明義務(wù)”）。

總之，檢察機關(guān)提起（行政）公益訴訟制度作為黨的十八屆四中全會明確提出的重要改革任務(wù)，已經(jīng)在全國13個省、自治區(qū)、直轄市展開試點，未來試點經(jīng)驗的積累將持續(xù)為我們進(jìn)一步探索建立更加完善的公益訴訟制度提供源源不斷的動力。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的確立，最終離不開中央司法體制改革的頂層設(shè)計，離不開相關(guān)配套法律法規(guī)的修改及完善，離不開我們大家共同的思考和努力。我們有理由相信，行政公益訴訟制度改革最終將迎來它的春天。

注釋：

①2009年7月27日，中華環(huán)保聯(lián)合會向貴州省清鎮(zhèn)市人民法院提起行政公益訴訟，請求法院判決清鎮(zhèn)國土資源局收回與李萬先簽訂的土地合同中出讓的位于百花湖鄉(xiāng)三堡村屯坡腳面積為800平方米的4號宗地的土地使用權(quán)及地塊上全部建筑物或其它附屬物。后被告清鎮(zhèn)市國土資源局于8月28日作出了撤回有潛在污染環(huán)境危險的百花湖風(fēng)景區(qū)冷飲廳加工項目的土地使用權(quán)的決定。

②該《決定》于2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過?！稕Q定》指出，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。試點地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區(qū)、直轄市。

③《試點方案》就全國13試點省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)在目標(biāo)原則、主要內(nèi)容、方案實施、工作要求等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。

④《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》已于2015年12月16日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過，并于2015年12月24日公布在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個授權(quán)試點地區(qū)實施。

⑤截至2015年12月31日，全國各試點地區(qū)檢察機關(guān)已經(jīng)通過提出檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件，其中民事33件，行政212件。經(jīng)過行政公益訴訟訴前程序的212件案件中，已到回復(fù)期限的148件，相關(guān)行政機關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的有118件，占80%。

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（責(zé)任編輯：張穎）

The Construction of the System of Administrative Public Interest Litigation Brought by the Procuratorial Organ

Research Group of People's Procuratorate of Jinghai Area of Tianjin
（People's Procuratorate of Jinghai Area of Tianjin，Tianjin 301600，China）

Abstract:Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on a number of major issues concerning the overall promotion of the rule of law adopted in the party's fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly put forward to explore the establishment of procuratorial organs filed a public interest litigation system.At present，our country's civil procedure law amendment has established the public welfare lawsuit system，which makes the establishment of administrative public interest litigation system see the dawn.The group believed that administrative public interest litigation should be brought by a representative of the procuratorial organ，which not only has profound theoretical basis：one is that the parties' expansion of the proper theory；second，the public trust theory；third，litigation take-on，but also has abundant constitutional significance：first，it is advantageous to the procuratorial functions into full play；second，it can ensure the implementation of the administrative litigation function and purpose.Through the theoretical discussion，the social demand is reflected in the legislative level.Takingthe start ofadministrative public interest litigation as a breakthrough，we can solve the difficult problems of administrative public welfare lawsuit brought by the procuratorial organ.

Key words:public interest litigation；administrative public interest litigation；the plaintiffqualifications；supportingthe reform

中圖分類號：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-828X（2016）02-0067-06

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：王秀漢，男，天津市靜海區(qū)人民檢察院副檢察長，主要從事檢察學(xué)研究；趙繼軍，男，天津市靜海區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任，主要從事刑事訴訟法學(xué)和檢察實務(wù)研究；宋洪磊，男，天津市靜海區(qū)人民檢察院控申科檢察員，主要從事檢察學(xué)研究。