張宏濤（曲阜師范大學圖書館　山東曲阜　273165）

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美國政府購買圖書館公共服務制度研究

張宏濤
（曲阜師范大學圖書館山東曲阜273165）

〔摘要〕在美國，圖書館公共服務屬于“政府固有職能”范圍以外，可以采用政府購買方式開展的事項。美國將購買的圖書館公共服務分為兩類：硬服務和軟服務，這兩種服務的差異主要體現在合同形式、購買模式以及服務供應者選擇等方面。在我國政府購買圖書館公共服務過程中，需要從立法角度明確圖書館公共服務購買的類型、流程和標準，并建立“投出-產出”分析制度、圖書館服務質量監(jiān)測機制和合同爭議的協調機制。

〔關鍵詞〕政府購買美國圖書館公共服務合同外包

〔分類號〕G250

〔引用本文格式〕張宏濤.美國政府購買圖書館公共服務制度研究[J].圖書館，2016 （3）：76-79, 84

近年來，國內許多地方在圖書館公共服務政府購買方面進行了試點，這為促進圖書館公共服務供應模式轉變、提高財政資金利用效率、改進圖書館公共服務質量等方面做出了積極探索。但在相關試點工作快速鋪開的同時，相關法律法規(guī)建設卻沒有及時跟進，主要表現為圖書館公共服務政府購買法律依據不足、缺乏系統(tǒng)完善的法律規(guī)范，無法滿足當前發(fā)展的需要。法制建設滯后嚴重制約了圖書館公共服務政府購買工作的健康發(fā)展，使其在購買方式、購買類型和質量監(jiān)管等方面存在諸多困擾。上世紀70年代，發(fā)達國家就試圖建立“政府購買圖書館公共服務”機制，并在新公共管理理論和新公共管理運動和推動下得到快速發(fā)展。新公共管理理論對如何彌補市場機制缺陷、節(jié)省政府財政支出、建立完全競爭市場等方面給予了重點關注。在新的理論和實踐活動推動下，政府部門開始重新審視傳統(tǒng)政府購買流程存在的問題，并嘗試引入社會組織和機構來改善政府績效。以美國為例，圖書館公共服務的政府購買在20多年時間里經歷了三個主要發(fā)展階段：前期摸索階段、中期快速發(fā)展階段和后期收縮階段，并在發(fā)展過程中建立了一套完善的購買制度。因此，本文將分析美國圖書館公共服務政府購買的邊界以及相關管理模式，以總結和吸收其先進經驗，促進國內政府購買圖書館公共服務的健康發(fā)展。

1　美國政府購買圖書館公共服務的方式和標準

美國學者認為，“政府購買圖書館公共服務”屬于“民營化”（Privatization）研究領域。根據美國學界的理解，民營化是指將政府承擔的公共管理事務交給社會組織來負責和完成，通過利用民間力量來提供和改進服務[1]。一般來說，民營化主要分三種類型：政府撤資、政府委托、政府淡出。政府委托是指將政府職能或管理事務委托給私人部門負責完成，政府主要做好監(jiān)督和驗收工作。政府委托主要有五種具體形式：即合同外包、特許營業(yè)、補助津貼、代金券和強制執(zhí)行。這里的合同外包與國內“政府購買圖書館公共服務”相似，是指政府與民營組織簽訂合同協議，將政府負責的圖書館公共服務交給企業(yè)或者其他社會組織完成，政府按照合同監(jiān)督和驗收。承接圖書館公共服務的主體可以是企業(yè)，也可以是其他公益性組織。在“民營化”模式下，合同外包方式使用最多。有學者研究發(fā)現，美國政府幾乎都是用合同外包的方式來開展圖書館公共服務購買活動的[2]。因此，本文將重點研究美國政府圖書館公共服務購買的合同外包模式。

一是要符合法律規(guī)定。根據美國聯邦政府印發(fā)的相關文件，在做出圖書館公共服務購買決策時，主要以“政府固有職能”（Inherently government functions）作為依據，凡屬于政府固有職能的，嚴格禁止合同外包。1992年，美國聯邦政府購買政策局發(fā)布了92號文件，明確了“政府固有職能”界定標準：如果政府的某一職能直接影響公共利益，且屬于公務執(zhí)行范疇的，則可列入政府固有職能范疇內。例如，行使公權裁定利益關系，代表政府作出重大決策時的價值辨別等?！罢逃新毮堋辈话蛘岢龉ぷ鹘ㄗh，也不包含政府內部管理職能。由于“政府固有職能”定義比較籠統(tǒng)，為了提高實際工作中的可操作性，避免出現部分職能的外包決策失誤，聯邦采購部門對“政府固有職能”進行了細化闡述，并給出了十九條界定標準[3]，明確了禁止外包的職責清單，但是其中沒有包含圖書館公共服務，因此，可以對圖書館公共服務購買實施合同外包模式。

二是考慮政府部門工作績效。從理論上看，只要不屬于“政府固有職能”的，都可以通過合同外包的方式由民營機構負責完成。另外，1993年聯邦政府發(fā)布的《聯邦政府績效和結果法》，要求政府在外包圖書館公共服務之前必須要進行績效評估?！堵摪钫冃Ш徒Y果法》是一部關于政府績效管理的法律，這也是美國歷史上第一部政府績效管理法。該法主要宗旨是促進政府壓縮財政支出、提高預算管理水平。該法案對政府績效管理和評價作出了全面具體的規(guī)定，并鼓勵政府部門精簡部門和優(yōu)化管理流程。政府部門在作出圖書館公共服務外包決策之前，必須要通過“投入-產出”績效評估。另外，市場上可提供外包服務的機構數量也會影響政府決策，因為要保證在外包市場是公平、自由競爭的前提下將業(yè)務外包給最合適的機構。同時，要保證圖書館公共服務質量達到預期標準，外包成本也要低于政府自己提供服務所需的成本。一般來說，外包成本主要包括支付給承包者的酬金、交易成本以及監(jiān)管成本。

2　美國政府購買圖書館公共服務的運作模式

美國政府購買圖書館公共服務主要有三種主體參與，分別是政府部門、民間組織、社會公眾充當了服務購買者、提供者和接受者的角色。政府部門與民間組織之間是合同關系，雙方通過簽訂合同由民營組織面向公眾提供圖書館服務，政府部門主要負責監(jiān)督和驗收。公眾則可以針對服務質量問題向政府反饋。

美國政府購買圖書館公共服務主要通過合同約定的方式來進行。政府與民間組織就購買事項簽訂合作合同，這是法律授予政府的專項采購權力，屬于政府合同（Public contract）范疇。因此，圖書館公共服務購買合同適用于政府合同的相關法律依據。值得一提的是，美國聯邦法和州法律是相互獨立的，各個州有權制定自己的法律，因此美國國內法律體系十分復雜，但基本的法律精神是類似的，本文將主要討論聯邦法律中關于政府合同的立法內容。

2.1購買合同簽訂程序

目前，美國聯邦層面關于政府合同的立法主要有《聯邦政府財產管理法》、《聯邦政府采購合同法》、《聯邦合同管理法》、《政府服務采購改革法》等。上述法律從不同角度對政府制定購買合同作出了約定和規(guī)范，形成了一套完善的購買合同法律體系。其中就招投標和談判程序作出了比較詳細的規(guī)定。公開招標程序主要分為六個主要階段：即確定圖書館公共服務購買項目、制定招投標資料、對外公開招投標信息、接受投標、標書評估和決標。競爭性談判是指政府要求有意向提供服務的社會組織遞交競標申請，政府收到正式申請后與其進行單獨會談，以選實力最強、服務質量最高、價格最公道的社會組織作為購買對象，最后再由上一級主管部門確定最終合作伙伴。上述程序與常規(guī)政府購買程序相同，這里不再贅述。

他給羅衫搭一輛出租車，站在原地不動。羅衫鉆上車，又搖開車窗，問，你當初完全有理由拒絕她……你為什么要自討苦吃？西雙笑著，揮手向她告別，出租車于是無聲地扎進流淌著的紫霧之中。

競爭模式是政府購買公共服務的基本要求之一，在圖書館公共服務購買中也廣泛適用。一般競標采用兩種方式，即最低報價或者性價比最高原則[4]，采用這種方法可以從市場上選擇最優(yōu)秀的服務供應者，以達到經濟效益和社會效益最優(yōu)。另外，合同內容要明確購買事項和服務質量，并在此基礎上進行成本測算。美國政府購買圖書館公共服務主要分兩種：一種是軟服務，另一種是硬服務。硬服務是指由明確標準和規(guī)范的服務，在制定購買合同過程中，雙方可約定購買內容、購買價格、服務方式、質量標準等，例如圖書館建筑、基礎設施維護、安保、保潔等。軟服務是指沒有明確、統(tǒng)一服務質量標準的無形服務，例如咨詢服務、圖書館推廣服務、特殊人群的服務、服務創(chuàng)新等，這類服務購買成本相對較高。硬服務能夠直接采用競爭模式進行購買；軟服務購買主要以非競爭購買模式為主，例如合作模式和協商模式等，以彌補競爭購買模式存在的缺陷。

協商模式與競爭模式有較大區(qū)別，在協商模式下，政府部門先和一些有服務能力的社會組織進行接觸，要求具有購買合作意向的社會組織遞交服務方案和設計。服務方案中要明確服務內容和技術方法，但是不需要提交成本預算。政府部門以社會組織提交的服務設計方案作為選擇參考依據，并就相關內容與其進行溝通和談判，最后確定合作內容和方式。在協商模式下，社會組織的服務方式和手段可以靈活選擇和調整。除此之外，對于第一次通過競爭購買的社會組織，在合同即將到期之前，政府可以根據其過去服務表現作出是否續(xù)期的決定。例如，為了控制購買成本、提高行政管理的穩(wěn)定性，協商模式通常被用于續(xù)約。

合作模式是指政府部門與社會組織開展合作，共同開發(fā)和提供圖書館公共服務的方式和內容。合作模式下，購買合同內容比較靈活多樣，可以不受績效評價約束。這種合作模式可以形成長期合作的伙伴關系，從而提高服務質量的保障水平。另外，雙方在開展合作過程中，通過進行信息溝通和交流，根據實際需要調整合同內容和服務方式。通常來說，能夠與政府建立長期合同關系的，往往是行業(yè)中比較有代表性的企業(yè)或機構。但是這種合作模式也有其弊端和不足。如果不加以控制，可能會形成壟斷，將一些更優(yōu)秀的企業(yè)或機構排除在合作范圍外，同時也不利于監(jiān)管。因此，政府在使用合作模式之前，要盡可能與行業(yè)內所有服務供給者進行接觸，了解各家機構的優(yōu)勢和劣勢，并在此基礎上選擇最佳合作者。

2.2合同形式的選擇

根據合同形式劃分，可以將政府購買圖書館公共服務合同分為兩種：一種以任務為導向；另一種是以結果為導向。

任務導向合同是一種比較傳統(tǒng)的合同形式，它事先在合同中約定購買事項、具體任務的內容、要求和標準，供應者須嚴格按照合同規(guī)范提供服務。政府根據合同約定對服務供給者進行監(jiān)督和管理。美國政府早期圖書館公共服務購買方式，以任務導向合同為主。

在新公共管理理論快速發(fā)展推動下，績效評估逐漸成為政府部門重要的管理考核方法，納稅人是政府的“客戶”，政府公共管理相當于提供社會服務，因此打造一個“低投入、高效率”的政府迎合了社會發(fā)展需要[5]。在這種形勢下，結果導向合同開始成為政府購買的主要方式。結果導向合同注重以公共服務效果或服務對象感受來評價圖書館公共服務績效，但是對服務過程沒有給出具體要求。結果導向合同認為，在沒有任何約束的情況下，公共服務供給者采用的服務方式是最具效率的。政府部門根據服務質量來支付購買費用，這是一種基于服務效果的計價方式。這種購買模式下，服務供給者被賦予了更多自主決策權。例如，某些圖書館為民眾提供就業(yè)培訓，政府會將成功就業(yè)的人數作為其服務績效考核的重要標準之一。

雖然法律對使用結果導向合同沒有硬性規(guī)定，但是由于這種購買模式具有較大的優(yōu)勢，使得越來越多的政府部門開始使用。但這并不會徹底取代任務導向合同，因為它們具有不同的功能和作用。結果導向合同主要適合目標清晰，考核指標可操作性強的購買項目。例如，圖書館內部安保服務，政府只要求保證圖書館資產安全，內部環(huán)境整潔即可，而對圖書館采取何種安全保潔措施則沒有硬性規(guī)定。任務導向合同主要應用于目標難以衡量的任務，例如圖書館針對特殊人群的服務，目的是為了改善他們在圖書館的體驗，這種考核存在較大難度，因此需要事先約定服務內容和標準。

2.3服務供給者的遴選

根據是否盈利，可以將參與政府購買圖書館公共服務的組織分為兩類，即盈利性組織和非盈利性組織。美國政府嚴格按照《合同競爭法》規(guī)定，為所有服務供給者創(chuàng)造平等的競爭機會。因此，法律對提供圖書館公共服務的組織機構的盈利性質并沒有區(qū)別對待。

隨著政府購買圖書館公共服務規(guī)模不斷擴大，學者們對服務供給者的研究也日益深入。有學者指出，從機會平等角度出發(fā)，盈利組織和非盈利組織并無差別，但是其不同的性質使得其在承擔服務類型方面有較大差別。盈利性組織主要目的是最大化自身收益，追求效率目標。但是圖書館公共服務不能單純的用經濟指標來評價，而是要綜合考慮社會公正、信息公平等因素。盈利性組織在提供服務過程中，如果遇到利潤與公平沖突，利潤必然會占據上風。例如，河濱縣圖書館在購買LSSI（Library Systems & Services Inc，圖書館系統(tǒng)和服務公司）的服務時，增加購買支出并沒有帶來服務質量的提高[6]，因為，如果服務供給者覺得沒有利潤空間，就會采取不作為或者降低標準來應對，從而導致服務質量下降，這意味著公共利益會受到損害。而對非盈利性組織來說，它們的經營目標并不是利潤最大化，大多數是為了更好的履行社會責任和義務，帶有明顯的公益色彩，因此如果選擇非盈利性組織提供服務，更能夠保證服務質量。

由上可知，對盈利性組織來說，它們更加適合那些對效率要求較高的服務項目，例如圖書館安保、硬件設施維修等；而對于非盈利性組織來說，它們比較適合對效率目標要求較低，同時比較重視服務價值的項目，例如圖書館的軟服務等。因為在提供軟服務方面，政府與非盈利性組織的目標更為接近。

2.4服務質量的監(jiān)管

政府將圖書館公共服務外包出去，并不是說將責任也轉包出去了。因此，在采用服務外包模式下，政府必須加強對服務過程的監(jiān)督，保證服務項目達到預期質量，同時控制好購買成本。根據《聯邦政府績效和結果法》，美國建立了一套比較完善的購買合同監(jiān)管制度和考核評估體系。開展績效考核和評估可以保證購買服務達到合同約定要求和目標。根據相關法律規(guī)定和購買合同約定，政府部門主要采取以下監(jiān)督手段：一是實行信息上報制：服務供給者定期將服務提供情況上報給政府進行審查，供政府部門評估；二是建立工作檢查機制：政府部門定期對服務供給者開展實地檢查，檢查人員一般由政府部門工作人員和專家組成，深入到服務提供給者內部開展檢查，對于一些重點項目，有時候也會組織社會志愿者或者退休專家長期進駐監(jiān)督；三是開通用戶投訴平臺。公眾如果對服務供給者提供的服務存在異議，可以直接在投訴平臺上投訴，政府部門會處理相關意見；四是審計監(jiān)督制度：政府委托具有專業(yè)審計資質的機構對服務供給者進行審計；五是開展階段性評估工作[7]。在此基礎上，政府還會對購買的服務進行綜合評估，以此作為是否續(xù)約或更換供給者的參考依據。

2.5合同爭議的解決

美國政府簽訂的圖書館公共服務購買合同屬于政府合同范疇，政府合同約定了爭議的解決方式，例如可以通過仲裁、協商方式解決，但由于政府是納稅人的代表，因此其與民事合同有一些差別，主要表現在以下幾個方面：首先，政府部門掌握了合同解約主動權，政府部門可以根據實際需要自行決定是否終止合同，如果合同繼續(xù)執(zhí)行不利于公共利益，政府就可以行使這個權利?，F行法律針對政府單方終止合同的行為沒有作出明確規(guī)定，只是要求其在善意動機下進行。這相當于拓寬了政府部門在履行合同義務方面的自由裁量權。但是在正常情況下，政府部門很少使用這種權力，因為對方可能會尋求其他權利救濟方式，從而增加談判成本。其次，一旦雙方出現合同糾紛和爭議，可以向法院尋求幫助，也可以向上一級政府申請行政復議和裁決。如果采取行政復議解決合同爭議，則要進行內部審查，即服務供給者向上級政府部門提交解決合同爭議的建議書，并給出合理的理由，裁決機構根據雙方陳述內容和證據作出裁定。這種爭議解決手段體現了平等協商精神，以盡可能降低談判成本。如果協商不能夠有效化解爭議，當事人可以在作出裁定之后的 90個工作日內向法院提請訴訟[8]。法院上訴委員會負責受理這類案件，這類訴訟程序相對簡單，且之前政府部門作出的裁決結果不再具有參考意義，這主要是為了更好的保證雙方合法權益。

3　美國經驗對完善我國政府購買圖書館公共服務制度的啟示

通過前面分析可以發(fā)現，美國政府購買圖書館公共服務制度主要有以下幾方面特點：①圖書館公共服務被納入到政府購買范圍內；②在作出圖書館公共服務購買決策之前，必須要進行“投出-產出”分析；③政府購買的圖書館公共服務主要分為兩種，一種是硬服務，另一種是軟服務，兩者分別對應不同的購買程序和合同管理機制；④購買模式可以有多種選擇，例如競爭模式、協商模式和合作模式；⑤任務導向合同和結果導向合同適用于不同的購買任務；⑥同盈利性質的社會機構可以承接不同的圖書館服務；⑦政府要做好服務供給者監(jiān)督管理，同時要聽取公眾意見調整購買方式。鑒于此，本文在總結美國政府購買圖書館公共服務經驗基礎上，結合本國實際情況提出以下建議：

首先，要實行圖書館公共服務購買“投入-產出”分析制度。在實施圖書館公共服務購買活動之前，要對購買項目進行“投入-產出”分析，對比不同方案的成本和效益。只有購買項目具有最優(yōu)成本或性價比時，才實施購買活動。在“投入-產出”分析基礎上，綜合比較其他影響購買的因素，最后再作出購買決策。

其次，要對圖書館公共服務購買的項目進行分類管理。這可以參考美國政府將圖書館公共服務分為軟、硬性服務的做法。硬服務強調效率和成本，軟服務在此基礎上還要體現社會公平、公正原則。對這兩個概念明確劃分，有利于優(yōu)化購買程序、提高服務供給者遴選的合理性和科學性。

第三，要規(guī)范完善圖書館公共服務購買工作程序。在購買資金使用和預算編制方面，要做到信息公開透明，要使用公開、公平的競爭模式，最大程度降低購買成本，只有將購買流程建立在合理競爭基礎上，才能夠規(guī)避各種權力交易、暗箱操作等不法行為。通過分析美國經驗可以發(fā)現，競爭性招標無法完全滿足圖書館公共服務購買需要，必須要在對購買服務分類基礎上，根據不同服務靈活選擇相應的購買模式。

第四，加強購買服務質量監(jiān)督和管理。目前，政府在圖書館公共服務購買監(jiān)管方面主要集中在資金結算方面，對服務質量缺乏足夠重視。根據美國立法經驗，要從以下幾方面加強監(jiān)管：一是從服務供給者角度出發(fā)，建立信息上報機制；二是從政府角度出發(fā)，建立服務過程監(jiān)督檢查制度，發(fā)揮第三方專業(yè)機構的監(jiān)督檢查作用；三是發(fā)動公眾參與監(jiān)督，圖書館

公共服務購買主要是為了滿足社會公眾需要，他們對圖書館的服務質量更具發(fā)言權，因此要重視他們的監(jiān)督權利。不僅要在服務購買決策之前搜集公眾意見，還要在服務提供過程中了解他們的意見和建議，為政府開展服務監(jiān)督和管理提供參考依據。

第五，要建立購買合同爭議解決機制。當前政府在解決圖書館公共服務合同爭議時，主要參考其他政府購買項目的做法，除了民事訴訟外，還可以對服務提供過程中提出投訴意見?，F有的質疑和投訴制度主要是針對實物購買項目設計的，局限于對購買活動有損害購買方權益的情況下提供解決對策，而很少對合同履行過程中出現的糾紛和爭議提出解決方案。對此，我們要盡快建立圖書館公共服務購買爭議和糾紛解決機制，如果合同約定的糾紛處理機制不能有效解決問題，則可以向法院提請訴訟或者向上一級政府部門提出行政復議，以完善糾紛處理機制。

（來稿時間：2015年9月）

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The System of Government Purchasing Library Public Services in US

Zhang Hongtao（ Library of Qufu Normal University ）

Abstract〔〕In the US, public library services are not “inherently governmental function” range, can carry out government purchases.Public library services are divided into hard services and soft services, the differences are reflected in the form of contract, the purchase pattern, and the choice of service provider.In our country, we need to define the type, process and standard of library public service purchase from the perspective of legislation, establish a “cast - output ‘analysis system, service quality monitoring mechanisms and dispute settlement mechanism.

Keywords〔〕Government purchasesUSLibrary public servicesOutsourcing contract

〔作者簡介〕張宏濤（1974-），男，碩士，曲阜師范大學圖書館館員，研究方向：圖書館學。