浙江省國(guó)土資源廳后勤服務(wù)中心　黃志華

節(jié)約集約用地是新加坡經(jīng)國(guó)之道
——參加新加坡國(guó)土資源節(jié)約集約利用考察學(xué)習(xí)體會(huì)

浙江省國(guó)土資源廳后勤服務(wù)中心黃志華

8月21日至30日，筆者有幸參加了浙江省國(guó)土資源廳組織的《新加坡國(guó)土資源節(jié)約集約利用管理高級(jí)研修班》，通過新加坡多位專家學(xué)者、政府官員的授課和城市建設(shè)實(shí)地考察學(xué)習(xí)，最深切的體會(huì)是：節(jié)約集約用地是新加坡治國(guó)理政最成功的經(jīng)驗(yàn)。

一、新加坡土地國(guó)情決定要節(jié)約集約用地

新加坡位于北緯1°18′，東經(jīng)103°51′，毗鄰馬六甲海峽南口，北隔狹窄的柔佛海峽與馬來西亞緊鄰，南隔新加坡海峽與印度尼西亞相望。新加坡屬島國(guó)，全國(guó)由新加坡島、圣約翰島、龜嶼、圣淘沙、姐妹島、炯島等六十余島嶼組成，最大的三個(gè)外島為裕廊島、德光島和烏敏島。作為該國(guó)首都的新加坡島，東西寬約43公里、南北長(zhǎng)約23公里，全域土地面積700多平方公里，人口550余萬，地少人多、人口密度大，缺水缺礦，這就是新加坡的國(guó)情。這片狹小有限的土地空間，既要承擔(dān)著550多萬人民生計(jì)所需的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人們文化教育社會(huì)發(fā)展及生態(tài)保護(hù)任務(wù)，又要承載著作為一個(gè)主權(quán)國(guó)家的政治、軍事、外交任務(wù)。新加坡土地國(guó)情決定了該國(guó)必須要節(jié)約集約用地，別無它途。

二、新加坡節(jié)約集約用地實(shí)現(xiàn)途徑和采取的措施

新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、土地狹小，但有限的土地并沒有成為新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約。主要的成功經(jīng)驗(yàn)是在土地規(guī)劃編制上，綜合考慮交通、環(huán)保等因素，做到土地利用集約性，土地利用綜合效益最大化；在具體項(xiàng)目實(shí)施中，采取各種激勵(lì)措施注重開發(fā)業(yè)主用地節(jié)約性，爭(zhēng)取土地空間利用最大化。

1.科學(xué)合理的規(guī)劃體系

新加坡的土地規(guī)劃體系包括概念規(guī)劃、總體規(guī)劃及規(guī)劃和建筑方案。

概念規(guī)劃，描繪的是政府的戰(zhàn)略性藍(lán)圖。編制時(shí)應(yīng)考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、種族構(gòu)成等因素對(duì)用地的需要。概念規(guī)劃每10年檢討修改一次。第一個(gè)新加坡概念規(guī)劃，始編于1971年，當(dāng)時(shí)，新加坡政府為了編制好國(guó)家管長(zhǎng)遠(yuǎn)、涉根本的第一個(gè)概念規(guī)劃，除本國(guó)的規(guī)劃專家外，邀請(qǐng)了聯(lián)合國(guó)組織等外國(guó)專家參與。之后于1981、1991、2001、2011年四次修改。

總體規(guī)劃，是根據(jù)概念規(guī)劃的宏觀架構(gòu)和策略為各個(gè)地段做更詳細(xì)的規(guī)劃，明確該地段或地塊的土地用途、地下地上空間限高和容積率等指標(biāo)。總體規(guī)劃每5年檢討修改一次。對(duì)于新加坡編制的土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，相信到過新加坡的都會(huì)有一個(gè)最深刻的印象，就是地下空間的利用和地鐵站周邊土地的用途，還有綠化。新加坡政府規(guī)定地下30米以上空間屬于土地產(chǎn)權(quán)人，30米以下屬于國(guó)家所有，新加坡政府的土地總體規(guī)劃對(duì)各個(gè)地段或地塊的土地租售的“容積率”指標(biāo)中，都已包含對(duì)地下空間的開發(fā)使用。因此，新加坡幾乎所有的酒店、寫字樓、學(xué)校等公共建筑的地下空間都得到了充分的利用。其中，新加坡裕廊工業(yè)園緯壹科技城的一幢綜合辦公樓地下有六層，分別用于商場(chǎng)、車庫(kù)等，開發(fā)強(qiáng)度很大，真正體現(xiàn)了新加坡政府“寸土尺金”的理念和實(shí)踐。而且，只要是地鐵站周邊的酒店、商場(chǎng)、寫字樓等，規(guī)劃設(shè)計(jì)都一步到位，地鐵站出入口幾乎都與這些公共建筑通過地下空間通道相連，既便民，又有效地緩解地鐵站出入口人員的擁擠。對(duì)于地鐵站周圍土地的用途大多用于政府建設(shè)公共組屋，確保實(shí)現(xiàn)租住政府公共組屋（戶均月收入在1.2萬元新幣的該國(guó)公民、獲永久居留權(quán)的居民可申請(qǐng)）的普通市民能實(shí)現(xiàn)步行不超半小時(shí)就能乘公共交通（公共巴士、地鐵）上班、出行的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，有效提高公共交通利用率、緩解城市交通和環(huán)境壓力。目前，新加坡82%以上的家庭居住在政府的公共組屋里。另外，新加坡不但馬路干凈，城市綠化也做得很好，可謂“見縫插綠”，幾乎所有建筑體屋頂、樓層走廊過道（有些是設(shè)計(jì)時(shí)特別考慮的“綠道”）、街角店前到處綠化，有垂直綠化的，有套種、間植的立體綠化的，全國(guó)綠化率高達(dá)近50%，這與政府倡導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)率先示范搞綠化，政府規(guī)劃強(qiáng)制規(guī)定綠化面積及激勵(lì)垂直綠化分不開的。以至于筆者到新加坡的第一天就在家庭微信圈發(fā)了一則：“地面干凈、立體開發(fā)、注重綠化、交通有序，一天觀感?！钡奈⑿?。

規(guī)劃和建筑方案，是指土地使用者，根據(jù)政府土地總體規(guī)劃確定的各項(xiàng)用地指標(biāo)及政府劃撥、租售土地的相關(guān)規(guī)定或契約約定編制的具體地段或地塊的土地開發(fā)建設(shè)方案，需要報(bào)經(jīng)市區(qū)重建局等法定機(jī)構(gòu)或部門批準(zhǔn)后實(shí)施。

2.嚴(yán)格務(wù)實(shí)地實(shí)施規(guī)劃

嚴(yán)格性主要體現(xiàn)在：一是規(guī)劃編制修改的制度化，如上述的概念規(guī)劃10年自我檢討修改一次，總體規(guī)劃5年自我檢討修改一次，在規(guī)定修編期間概念規(guī)劃確定的土地功能或總體規(guī)劃規(guī)定的各項(xiàng)用地指標(biāo)一般不得隨意變更和突破；二是申請(qǐng)變更規(guī)劃功能和指標(biāo)程序嚴(yán)格，尤其是對(duì)概念規(guī)劃確定的土地功能更改，更改申請(qǐng)要獲國(guó)家議會(huì)批準(zhǔn)；務(wù)實(shí)性主要體現(xiàn)在對(duì)土地總體規(guī)劃的實(shí)施中，土地使用者如對(duì)具體地段或地塊有好的開發(fā)方案或建議，屬于微調(diào)范疇的，只需得到市區(qū)重建局批準(zhǔn)即可。有些還有政府鼓勵(lì)政策，如對(duì)積極響應(yīng)政府號(hào)召，實(shí)施建筑體垂直綠化達(dá)到規(guī)定面積的，可在原有規(guī)定的建筑面積基礎(chǔ)上獎(jiǎng)勵(lì)最多增加200平方米以適當(dāng)提高容積率，或獲得政府最高比例是綠化總投入50%的綠化資金補(bǔ)助。

3.統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)明確的土地管理體制

據(jù)授課專家學(xué)者介紹，新加坡的土地所有制是國(guó)有和私有混合制度。由國(guó)家律政部隸屬的法定機(jī)構(gòu)——新加坡土地局代表國(guó)家行使土地所有權(quán)職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)政府土地和政府建筑物的管理和管制，即承擔(dān)土地征用，國(guó)有土地出售、出租、分配，土地注冊(cè)和用途監(jiān)管及土地資料管理等職責(zé)，確保政府土地出售、建筑物出租得到合理價(jià)格。在土地管理實(shí)踐中，也接受私有土地的委托代管、處置業(yè)務(wù)。而對(duì)于與土地局同樣作為新加坡法定機(jī)構(gòu)的隸屬于國(guó)家發(fā)展部的市區(qū)重建局，負(fù)責(zé)土地規(guī)劃編制及通過規(guī)劃實(shí)行土地用途管制；對(duì)于隸屬于國(guó)家發(fā)展部的建屋發(fā)展局、國(guó)家公園局，隸屬于貿(mào)工部的裕廊工業(yè)園，隸屬于交通部的陸路交通局、海事港務(wù)局、民航局，隸屬于環(huán)境及水源部的公用事業(yè)局（水資源管理機(jī)構(gòu)）等其他法定機(jī)構(gòu)的用于建設(shè)政府組屋、公園、工業(yè)、交通及水利設(shè)施用地，則根據(jù)土地局的分配和劃撥，對(duì)各自擁有的國(guó)有土地盡管理和運(yùn)營(yíng)職責(zé)。

4.嚴(yán)格的征地法律制度和高效的訴求處置程序

新加坡國(guó)有土地在全國(guó)土地總量中所占比例的急劇上升給人的印象特別深刻。新加坡國(guó)有土地從被英國(guó)殖民邁向自治期間（1945-1959年，1959年6月3日經(jīng)英國(guó)政府同意成立“新加坡自治邦”）的1949年只占全國(guó)土地的31%，到目前為止已占全國(guó)土地總量的90%以上，這得益于新加坡嚴(yán)格的征地法律制度和高效的訴求處置程序。新加坡政府先后頒布了兩部征地法律制度，1958年通過臨時(shí)土地征用法，1966年通過了經(jīng)修改后的土地征用法。法律規(guī)定，法定機(jī)構(gòu)為了公益目的實(shí)施居住、商業(yè)或工業(yè)用途，可以提出征用私人土地的征地建議，經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)后實(shí)施。對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)的征地決定業(yè)主不得對(duì)抗，如土地產(chǎn)權(quán)人拒絕搬離，土地局會(huì)發(fā)一個(gè)收回土地的通知，即意味著土地從私人手上轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有。之后，原產(chǎn)權(quán)人繼續(xù)占用土地就被定性為非法侵占。這樣的話，原土地產(chǎn)權(quán)人的處境，用時(shí)下的話就是“性質(zhì)很惡劣、后果很嚴(yán)重”，會(huì)面臨“牢獄之災(zāi)”。土地產(chǎn)權(quán)人只能對(duì)征地的賠償問題進(jìn)行有限的“討價(jià)還價(jià)”，但“討價(jià)還價(jià)”過程不影響國(guó)家征地決定的執(zhí)行。由于就某地段或地塊的征地價(jià)款，是由獨(dú)立于新加坡土地局的公共服務(wù)委員會(huì)提名、總統(tǒng)任命的首席估價(jià)師評(píng)估的，對(duì)這個(gè)評(píng)估結(jié)果有異議的，可以上訴，且只能向土地征用上訴庭提出而非法庭，該上訴庭決定最終數(shù)額。當(dāng)然，針對(duì)征地的法律觀點(diǎn)爭(zhēng)議，可向最高法院提出上訴。

三、新加坡節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)及其他做法的啟示

新加坡作為城市綜合體國(guó)家，其節(jié)約集約用地程度在世界范圍內(nèi)也是最高的，南洋理工大學(xué)博士、中國(guó)人民大學(xué)教授劉云華認(rèn)為，新加坡的土地利用率是世界第一的。我們和新加坡的國(guó)情不同，土地等自然資源稟賦差異很大，但新加坡節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)及其透過土地管理所折射出的創(chuàng)新精神、管理理念、規(guī)則意識(shí)及工作作風(fēng)給我們的啟示很多。

1.編制和實(shí)施規(guī)劃要嚴(yán)肅性與務(wù)實(shí)性相結(jié)合，土地效益要綜合考量

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系，有土地利用總體規(guī)劃，有城市或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，還有林林總總的專業(yè)規(guī)劃，各種規(guī)劃分別由不同的部門編制。就大的規(guī)劃而言，土地利用總體規(guī)劃相當(dāng)于新加坡的概念規(guī)劃，主要落實(shí)國(guó)家保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性，如界定的城市或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)模一般不得突破；對(duì)于城市或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，屬于局部規(guī)劃，應(yīng)基于城市是一個(gè)有機(jī)綜合體體現(xiàn)其靈活性。對(duì)于局部地段、地塊的開發(fā)或某個(gè)建筑體的使用，其規(guī)劃功能、指標(biāo)經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)允許業(yè)主根據(jù)形勢(shì)發(fā)展、業(yè)態(tài)變化作些合理的調(diào)整。

對(duì)于土地利用，總的要遵循“要開發(fā)，就要增加開發(fā)強(qiáng)度；要保護(hù)，就要加大保護(hù)力度”原則，節(jié)約集約用地。城市規(guī)劃應(yīng)科學(xué)布局、合理配置生產(chǎn)、生活、生態(tài)各類用地，注意“三生”用地之間的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系。政府處置土地，應(yīng)克服急功近利，講求土地綜合效益。在生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地中，對(duì)于規(guī)劃用于生產(chǎn)的用地要加大開發(fā)強(qiáng)度，生活用地要考慮人們出行便利，對(duì)濕地、綠化等生態(tài)環(huán)境要加大保護(hù)力度。對(duì)于城市綠化用地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地，也要秉持“青山綠水，就是金山銀山”的理念，借鑒新加坡千方百計(jì)、不遺余力搞綠化，實(shí)現(xiàn)花園城市、花園中的城市的愿景。目前，城市或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，尤其是城市規(guī)劃土地功能區(qū)隔太單一，如交通、學(xué)校、廠礦、居住、商業(yè)等用地連片不連接，互相之間缺少有機(jī)聯(lián)系。所以很多國(guó)內(nèi)城市會(huì)出現(xiàn)早晨上班人流、車流集體向某一方向奔流，傍晚又集體向反方向奔流的壯觀景象，大學(xué)城學(xué)生開學(xué)后晚間燈火通明、一派欣欣向榮景象，假期里燈光寥若晨星，一派冷清凄涼的尷尬局面。

2.決策過程要民主有柔性，管理依法依規(guī)有剛性

現(xiàn)行《土地管理法》是開創(chuàng)全國(guó)人大立法全民參與討論而頒布的一部法律，相較于其它經(jīng)濟(jì)法律，出臺(tái)這部法律的過程是相當(dāng)民主的，而且法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。對(duì)于阻撓征地不交地的行為，《土地管理法實(shí)施條例》也有明確規(guī)定處置方式和解決途徑，但仍然普遍反映征地難。針對(duì)這個(gè)現(xiàn)象，首先要檢討立項(xiàng)是否民主，程序和批準(zhǔn)夠不夠權(quán)威，即是否存在濫用征地權(quán)情況；其次檢討在項(xiàng)目征地推進(jìn)過程中，有否違背法律規(guī)定的程序和環(huán)節(jié)；再次，看征地補(bǔ)償是否依法、合理、到位。如果上述情況都依法依規(guī)、合理的，就應(yīng)維護(hù)法律權(quán)威，體現(xiàn)征地的強(qiáng)制性。事實(shí)上，在征地實(shí)踐中，應(yīng)迫切研究限制征收權(quán)，把轉(zhuǎn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)征地限于國(guó)家建設(shè)跨縣以上的交通、水利、能源和軍事項(xiàng)目。結(jié)合當(dāng)下農(nóng)村土地管理制度改革成果，對(duì)于其它公共設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目需要使用農(nóng)民集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)采取維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)不變的“征用”方式供地，有利于擴(kuò)大農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)收益。同時(shí)，簡(jiǎn)化現(xiàn)行法定征地程序；嚴(yán)格征地所涉權(quán)利當(dāng)事人可訴內(nèi)容，適當(dāng)限制和規(guī)范被征地權(quán)利人的利益訴求救濟(jì)途徑，節(jié)省行政、司法資源，提高行政效率；當(dāng)然，土地管理部門要依法履職、言行規(guī)范。

3.遇到困境要有創(chuàng)新思維，變危機(jī)為機(jī)會(huì)

新加坡1959年6月獨(dú)立，1962年9月投票公決、1963年9月加入馬來西亞聯(lián)邦的主要背景之一，就是缺乏淡水資源。目前，新加坡解決全國(guó)550余萬居民用水有四條途徑：由馬來西亞通過柔佛海峽管道供水，占50%以上；國(guó)內(nèi)雨水集水，大部分的河流都改造成蓄水池，還建設(shè)了很多人工集水區(qū)；淡化海水；處理并循環(huán)使用已用的生活用水，即“新生水”。一直以來，新加坡居民飲用水大多依賴鄰國(guó)供應(yīng)，由于政治、自然等因素，風(fēng)險(xiǎn)很大，且由馬來西亞供水的合同很快到期。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不受制于人，新加坡政府早已未雨綢繆，一方面精細(xì)規(guī)劃，把有限的國(guó)土面積盡最大可能使其成為“集水區(qū)”。到目前為止，全國(guó)三分之二的土地面積已經(jīng)是集水區(qū)，除保護(hù)區(qū)集水區(qū)外，非保護(hù)區(qū)集水區(qū)涵蓋住宅、商業(yè)與輕工業(yè)區(qū)。另一方面，早在幾十年前新加坡政府就組織開展已使用生活用水的循環(huán)再利用技術(shù)研究和應(yīng)用，并把通過該項(xiàng)技術(shù)獲得的循環(huán)再利用水首創(chuàng)取名為“新生水”。通過大面積集水和新生水技術(shù)，新加坡已解決自己的飲用水問題，而且，新生水技術(shù)已成為新加坡對(duì)外國(guó)際合作與創(chuàng)利的一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)。新加坡解決用水問題，轉(zhuǎn)“危機(jī)”為機(jī)會(huì)，表明創(chuàng)新的力量是無止境的。俗話說，辦法總比問題多，創(chuàng)新可以解決面臨的一切困難。因此，當(dāng)我們?cè)诠ぷ髦杏龅嚼Ь硶r(shí)，只要勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新，就沒有跨不過去的坎，解決不了的問題，戰(zhàn)勝不了的困難。

4.愛崗敬業(yè)，高效履職

不論是在職的官員，還是退休的官員，在給我們授課時(shí)都不約而同地說道，在新加坡政府機(jī)構(gòu)和官員對(duì)待工作是不允許互相推諉扯皮的，對(duì)這一點(diǎn)筆者也是感慨頗多。很多人都知道，新加坡“高薪養(yǎng)廉”，這也許就是人家沖著“高薪”而為。但很少有人知道，新加坡的養(yǎng)老制度規(guī)定，政府官員退休后與普通市民一樣每月只拿1000余元新幣的基本生活補(bǔ)助，在職時(shí)要按自己的工資額20%（雇主再繳17%）為自己退休后的養(yǎng)老、醫(yī)療繳存“公積金”。因此，退休后的經(jīng)濟(jì)狀況也是不太好的。對(duì)比我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老制度，覺得我們退休后的生活是幸福的。憧憬明天美好的生活，我們沒有任何理由不愛崗敬業(yè)。在職時(shí)，應(yīng)創(chuàng)新思維，崗位職責(zé)不推諉拖拉，努力完成工作任務(wù)；涉及其他崗位、部門的工作，團(tuán)結(jié)協(xié)作，積極主動(dòng)，不互相扯皮；遇到有分歧或困難的，分述方案和理由，及時(shí)報(bào)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)組織，高效做事、不誤事。