范雪華

探索行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)治理路徑

范雪華

行政審批中介服務(wù)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，在促進(jìn)政府部門(mén)的依法履職、為企業(yè)和群眾提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)，為優(yōu)化配置各類(lèi)資源，保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公平公正運(yùn)行發(fā)揮著積極作用，已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要力量。積極探索行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)改革和治理路徑，按照“市場(chǎng)主導(dǎo)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管”的原則，加快構(gòu)建種類(lèi)齊全、布局合理、功能完備、運(yùn)行高效的行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作體系，促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展，做大做強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)，更好發(fā)揮服務(wù)、溝通、監(jiān)督和鑒定等功能；完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；構(gòu)建預(yù)防權(quán)力尋租腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制；推動(dòng)事業(yè)單位改革的突破和深化，特別是對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，提升政府依法行政和現(xiàn)代治理能力，都具有十分重要的意義。

制約服務(wù)質(zhì)量和效率提升的癥結(jié)

中介行業(yè)壟斷。一是行政審批中介服務(wù)市場(chǎng)政企不分，政府無(wú)據(jù)干預(yù)較多，壟斷嚴(yán)重，一些從事中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)存在利益關(guān)聯(lián)。二是一些地方政府和部門(mén)擅自設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，通過(guò)限額管理控制中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，直接或變相規(guī)定只能由本地機(jī)構(gòu)提供中介服務(wù)，直接影響了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。據(jù)對(duì)杭州市抽樣調(diào)查分析，涉審中介機(jī)構(gòu)服務(wù)事項(xiàng)，屬于行業(yè)壟斷型的約占25%，政府指定型約占50%，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)型約占25%；行業(yè)壟斷和政府指定型項(xiàng)目的業(yè)務(wù)量，占市場(chǎng)總量的90%以上，如行業(yè)壟斷型的防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)、人防工程施工圖等業(yè)務(wù)量和政府指定型的日照分析、景觀分析、房屋測(cè)繪等業(yè)務(wù)量均達(dá)到90%以上，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)型的業(yè)務(wù)量約占25%。

中介項(xiàng)目辦理繁復(fù)。一是審查方式分散、環(huán)節(jié)多。從投資項(xiàng)目審批看，中介技術(shù)服務(wù)貫穿立項(xiàng)、用地審批、工程規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗(yàn)收等各個(gè)階段，涉及39項(xiàng)中介服務(wù)、14個(gè)主管部門(mén)、44家事業(yè)單位，這種分散審查方式使各環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，延長(zhǎng)了審批時(shí)限、增加了審批成本。二是項(xiàng)目設(shè)置結(jié)構(gòu)不合理且脫離實(shí)際，有些地方盲目按固定比例核減行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目，未按法律法規(guī)規(guī)定和不同領(lǐng)域?qū)嶋H設(shè)置中介服務(wù)項(xiàng)目，出現(xiàn)了將本該保留的項(xiàng)目取消、該取消的項(xiàng)目部分保留的現(xiàn)象。三是同一區(qū)域內(nèi)要求不同項(xiàng)目主體開(kāi)展內(nèi)容、結(jié)果同質(zhì)的技術(shù)性審查（檢測(cè)）類(lèi)中介服務(wù)，耗時(shí)多、審批周期長(zhǎng)、企業(yè)負(fù)擔(dān)重，如地震安全性、雷擊風(fēng)險(xiǎn)及一般性環(huán)評(píng)項(xiàng)目。

中介機(jī)構(gòu)誠(chéng)信約束相對(duì)缺失。一是不同中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。二是不同中介機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)互相排斥，互不承認(rèn)。三是相關(guān)領(lǐng)域和地區(qū)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，壟斷程度高，一家獨(dú)大，服務(wù)質(zhì)量差、收費(fèi)高。四是部分市場(chǎng)化程度較高的中介服務(wù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)激烈，出現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)質(zhì)量低下。

制度規(guī)范不嚴(yán)。一是中介機(jī)構(gòu)在開(kāi)展中介服務(wù)時(shí)缺乏嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)規(guī)范的制度，服務(wù)事項(xiàng)不公開(kāi)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、收費(fèi)不規(guī)范。二是違規(guī)操作、惡性競(jìng)爭(zhēng)，有的甚至盲目迎合企業(yè)不合理需求，出具虛假報(bào)告，造成政府職能部門(mén)、業(yè)主和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)三方博弈，延誤審批時(shí)間，破壞了中介機(jī)構(gòu)行業(yè)規(guī)則。

政府監(jiān)管不力。一是條塊分割、多頭管理，監(jiān)管分散，缺乏針對(duì)中介服務(wù)特點(diǎn)的統(tǒng)一、權(quán)威、系統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)則。二是事中事后監(jiān)管薄弱，綜合性監(jiān)管缺乏約束力，專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管集中于事前監(jiān)管，信用監(jiān)管體系不完備且時(shí)效性差，政府直管的事業(yè)單位中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管基本處于空白。三是各監(jiān)管部門(mén)信息不對(duì)稱(chēng)，缺乏協(xié)同的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的中介機(jī)構(gòu)懲處力度不足。

治理的基本路徑和對(duì)策建議

深化事業(yè)單位改革，為行政部門(mén)和中介機(jī)構(gòu)脫鉤奠定基礎(chǔ)。一是積極推進(jìn)涉審中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)企改制。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已全面實(shí)施，事業(yè)單位分類(lèi)改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，涉審中介機(jī)構(gòu)治理要充分利用這一契機(jī)，加快中介機(jī)構(gòu)與主管部門(mén)脫鉤，實(shí)行轉(zhuǎn)企改制。審批部門(mén)對(duì)所屬承擔(dān)中介服務(wù)的事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)梳理，對(duì)完全從事中介服務(wù)業(yè)務(wù)的，要轉(zhuǎn)企改制，人、才、物與主管部門(mén)徹底脫鉤，可整體劃歸主管部門(mén)系統(tǒng)以外的其他企業(yè)，也可由單位職工以自然人出資成立企業(yè)。部分從事有關(guān)中介服務(wù)業(yè)務(wù)的，可以通過(guò)將中介服務(wù)業(yè)務(wù)剝離，或退出有關(guān)中介服務(wù)業(yè)務(wù)等形式予以脫鉤。二是切斷審批部門(mén)與中介機(jī)構(gòu)利益關(guān)聯(lián)。脫鉤以后，審批部門(mén)所屬事業(yè)單位、主管的社會(huì)組織等不得開(kāi)展與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)，政府機(jī)關(guān)工作人員一律不得在中介機(jī)構(gòu)兼職（任職）或參股等。

加快培育市場(chǎng)主體，為打破壟斷形成有序競(jìng)爭(zhēng)提供有力支撐。一是省級(jí)相關(guān)部門(mén)要在政策、技術(shù)、人才等方面積極支持各地培育涉審中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)一批競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高、發(fā)展前景好的中介機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)。二是積極引進(jìn)知識(shí)密集型和總部型中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)行跨地域、跨行業(yè)聯(lián)合、兼并、重組，實(shí)現(xiàn)綜合性、集團(tuán)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。三是著力推進(jìn)中介服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展中心建設(shè)，按中介機(jī)構(gòu)入駐率、注冊(cè)資金規(guī)模、稅收效益等情況給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。每個(gè)行業(yè)中介機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)達(dá)到3家以上。四是建立中介機(jī)構(gòu)引進(jìn)培育考核機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)加大工作推進(jìn)力度。

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管作用，為規(guī)范中介機(jī)構(gòu)從業(yè)行為提供保障。一是組建中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)。依據(jù)法律法規(guī)制定協(xié)會(huì)章程、執(zhí)業(yè)規(guī)則、職業(yè)道德規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、治理公約和懲戒制度，實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)自我約束自我管理。凡進(jìn)入中介服務(wù)行業(yè)的機(jī)構(gòu)，必須加入行業(yè)協(xié)會(huì)，接受行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管。二是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會(huì)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)依法做好對(duì)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核管理，健全完善中介機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)認(rèn)定制度，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況、投資運(yùn)作、財(cái)務(wù)狀況等監(jiān)督管理，強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平、執(zhí)業(yè)報(bào)告的監(jiān)督，督促中介機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架內(nèi)，制訂符合審批部門(mén)要求、技術(shù)規(guī)范的具體辦事流程，提高辦事效率。三是健全完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)、行業(yè)考評(píng)等制度。對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)，可委托權(quán)威性的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

政府簡(jiǎn)政放權(quán)精減審批事項(xiàng)，是減少中介服務(wù)事項(xiàng)的配套舉措。一是進(jìn)一步精減行政審批事項(xiàng)。必須作進(jìn)一步梳理，并與相關(guān)中介服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)籌考慮取舍。二是做好與行政審批事項(xiàng)銜接，制訂中介服務(wù)事項(xiàng)清單，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。無(wú)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的中介服務(wù)事項(xiàng)一律取消；應(yīng)由行政機(jī)關(guān)辦理的事項(xiàng)一律不得交由中介機(jī)構(gòu)辦理；國(guó)務(wù)院和省市政府已取消的行政審批事項(xiàng)一律不得轉(zhuǎn)為中介機(jī)構(gòu)辦理。三是創(chuàng)新、優(yōu)化中介服務(wù)機(jī)制。中介服務(wù)實(shí)行一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制、收費(fèi)公開(kāi)制、職業(yè)公示制、報(bào)告復(fù)審制。優(yōu)化中介服務(wù)流程，實(shí)行投資項(xiàng)目并聯(lián)審批，推行區(qū)域性聯(lián)合評(píng)價(jià)。

有效實(shí)施政府對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，是提升中介服務(wù)績(jī)效的重要手段。運(yùn)用大數(shù)據(jù)，健全完善中介機(jī)構(gòu)信用體系和事中事后監(jiān)管。一是加快建設(shè)中介機(jī)構(gòu)信用信息平臺(tái)，與社會(huì)信用信息平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)深度融合，整合檢測(cè)、工商、司法、金融、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、行政審批、招投標(biāo)及各行業(yè)主管部門(mén)的數(shù)據(jù)信息，建立中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)信用、資本信用、質(zhì)量信用、納稅信用等方面的信用檔案庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息互通共享，強(qiáng)化各方對(duì)中介機(jī)構(gòu)運(yùn)行進(jìn)行事中事后監(jiān)管的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。二是嚴(yán)格中介服務(wù)事項(xiàng)清單執(zhí)行。中介服務(wù)事項(xiàng)清單所列事項(xiàng)，有法律法規(guī)明確限定內(nèi)涵、外延的中介服務(wù)內(nèi)容，要嚴(yán)格按照限定范圍實(shí)施，不得隨意擴(kuò)大；審批部門(mén)依照規(guī)定須委托相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的技術(shù)性服務(wù)，應(yīng)納入行政審批程序，不得增加或變相增加申請(qǐng)人的義務(wù)，禁止一項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)分拆成多項(xiàng)以謀取收益；未納入清單的中介服務(wù)事項(xiàng)，一律不得再作為行政審批的受理?xiàng)l件；中介服務(wù)事項(xiàng)要明確項(xiàng)目名稱(chēng)、設(shè)置依據(jù)、服務(wù)時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)范服務(wù)收費(fèi)。逐步減少行政事業(yè)類(lèi)中介服務(wù)事項(xiàng)。

完善中介服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。一是積極放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和領(lǐng)域。除國(guó)家明令禁止的行業(yè)以外，允許各類(lèi)投資主體進(jìn)入所有中介服務(wù)領(lǐng)域，著力打破行政區(qū)劃、行業(yè)和部門(mén)壟斷，消除行政進(jìn)入障礙。除法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定明確規(guī)定的資質(zhì)資格外，取消其他各類(lèi)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)資格審批，取消各部門(mén)設(shè)定的區(qū)域性、行業(yè)性或部門(mén)間中介服務(wù)機(jī)構(gòu)職業(yè)限制。二是進(jìn)一步放開(kāi)中介服務(wù)市場(chǎng)，嚴(yán)禁通過(guò)限額管理控制中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，取消現(xiàn)有的限額管理規(guī)定，部門(mén)不得以任何形式指定中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)各類(lèi)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)應(yīng)同等對(duì)待。三是以從業(yè)資格為約束手段進(jìn)行責(zé)任追究。

建立信用評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制。一是完善中介機(jī)構(gòu)誠(chéng)信等級(jí)評(píng)價(jià)制度。制定中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)辦法，實(shí)行量化評(píng)級(jí)和追溯監(jiān)管。各行業(yè)主管部門(mén)定期對(duì)中介機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信評(píng)定狀況進(jìn)行公示，建立信用等級(jí)差的、中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)異常、違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則、侵犯服務(wù)對(duì)象合法權(quán)益的中介機(jī)構(gòu)名錄，列入“黑名單”。二是實(shí)行公開(kāi)選擇中介機(jī)構(gòu)制度，從規(guī)模、從業(yè)質(zhì)量、服務(wù)效率、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、信用記錄等方面對(duì)中介機(jī)構(gòu)核定分值，定期通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，分行業(yè)選擇中介機(jī)構(gòu)入駐中介機(jī)構(gòu)信息庫(kù)，為企業(yè)和行政事業(yè)單位公開(kāi)、透明、擇優(yōu)選擇中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供便利。三是建立守信激勵(lì)和失信懲戒制度。建立健全中介機(jī)構(gòu)審計(jì)、評(píng)估、鑒定、認(rèn)證等結(jié)果的抽查審核機(jī)制，并將中介機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員的信用狀況與信貸授信額度、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金額度、政府招投標(biāo)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等掛鉤。各相關(guān)部門(mén)要密切協(xié)同，制定落實(shí)處罰措施，提高中介服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)成本，不斷提升監(jiān)管的有效性。

作者單位：杭州市公共資源交易中心