王丹陽

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

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憲法視閾下公共利益的界定

王丹陽

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

［摘要］公共利益是法學(xué)中的重要概念，對(duì)公共利益的界定往往能反映現(xiàn)實(shí)制度的需要。國(guó)外諸多國(guó)家的憲法均對(duì)公共利益的界定有所表述，或繁或簡(jiǎn)，都是為了尋求公益與私益的相對(duì)平衡。我國(guó)的憲法對(duì)公共利益的界定具有原則性和概括性，應(yīng)當(dāng)重視綜合運(yùn)用憲法解釋技術(shù)，系統(tǒng)地看待公共利益的界定。在發(fā)揮憲法根本性作用的同時(shí)，須認(rèn)識(shí)到公共利益界定完整路徑的建構(gòu)還需要立法、行政和司法的相互配合。

［關(guān)鍵詞］憲法；公共利益；界定

將公共利益作為對(duì)人權(quán)相互沖突的調(diào)整，以公共利益確定人權(quán)保障與限制的界限，是各國(guó)憲法的通例。我國(guó)憲法上在對(duì)人權(quán)進(jìn)行限制時(shí)，分別出現(xiàn)了四個(gè)利益范疇，分別是公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)利益、集體利益，與公共利益形式或者意思上相近的還“社會(huì)秩序”、“國(guó)家安全”、“社會(huì)治安”、“公共秩序”等。我國(guó)憲法第十條第3款規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，類似的，憲法第十三條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，直接指出“為了公共利益需要”是行政征收、征用行為正當(dāng)化的標(biāo)準(zhǔn)，為公益與私益的沖突調(diào)整提供了基本價(jià)值的指引。這對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法行為具有一定的積極作用，但同時(shí)引發(fā)了關(guān)于如何在憲法視域下對(duì)公共利益進(jìn)行界定的思考。

我國(guó)憲法中雖然出現(xiàn)了關(guān)于公共利益的條文，然而并未對(duì)其作出明確的界定，全國(guó)人大常委會(huì)也未對(duì)此作出解釋，所以目前我國(guó)憲法上的公共利益十分不明確，這種不明確為理論和實(shí)務(wù)都帶來了困擾。一方面，憲法是法律的立法依據(jù)，法律在總則部分都有“依據(jù)憲法，制定本法”的條款，但當(dāng)憲法上的公共利益無法明確時(shí)，顯然會(huì)使法律的制定喪失關(guān)于公共利益的立法依據(jù)和價(jià)值導(dǎo)向，使制定難以進(jìn)行。但另一方面，憲法相關(guān)條款中的“依照法律規(guī)定”應(yīng)當(dāng)可以理解為，憲法明確要求立法者制定法律規(guī)范行政行為，而且間接要求立法者在法律中對(duì)公共利益作出界定，在實(shí)際中，我國(guó)關(guān)于公共利益的規(guī)定的確在法律中有所體現(xiàn)，《行政處罰法》、《行政許可法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律中的條文均涉及了公共利益，但也都僅僅是照搬了憲法上的概念，沒有為實(shí)踐留下切實(shí)的行為依據(jù)，不失為社會(huì)矛盾頻發(fā)的隱患。這兩方面的顧慮似乎使界定公共利益的依據(jù)來源確定成為難題，然而在憲法視域下的公共利益探討會(huì)告訴我們這其實(shí)并不是一個(gè)無解的問題。

毋庸置疑，我國(guó)目前在憲法和法律上都沒有對(duì)公共利益作出明確的界定，公共利益常常被視為一種不言自明的經(jīng)驗(yàn)性概念，但是作為限制公民權(quán)利的正當(dāng)理由，作為調(diào)整利益沖突的總體依據(jù)，作為憲法中的一項(xiàng)原則時(shí)，公共利益已不能也不應(yīng)繼續(xù)停留在含義模糊的狀態(tài)，關(guān)于公共利益的界定問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸暋?/p>

一、同一概念的不同界定

公共利益是典型的不確定法律概念，對(duì)這一概念往往有多種理解和分析方式，之所以存在不同的界定，很大程度上源于概念本身顯著的不確定性，體現(xiàn)在受益對(duì)象和利益內(nèi)容的不確定性兩方面［1］。

（一）公共利益的受益對(duì)象

公共，指社會(huì)群體中的多數(shù)的一方，范圍可寬可窄，不同的歷史條件會(huì)影響對(duì)“公共”的界定，比如當(dāng)“公共”被解讀為“人民”的時(shí)候，從憲法上理解就隱含著一種階級(jí)性。一般而言可以從地域和人數(shù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。以地域?yàn)榻缍P(guān)鍵詞時(shí)，地區(qū)內(nèi)大多數(shù)人的利益便是公共利益，與此相對(duì)的居于少數(shù)人之利益便屬于私益［2］。當(dāng)將人數(shù)作為界定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，存在大多數(shù)的不確定數(shù)目的受益人，便足以形成公益［3］。實(shí)際上，除了這兩種界定標(biāo)準(zhǔn)，還存在諸如身份、職業(yè)、年齡、性別、民族等標(biāo)準(zhǔn)，只是無論哪種界定標(biāo)準(zhǔn)都難以明確“公共”所涉及的對(duì)象，都無法完全解決“公共”的不確定性。

（二）公共利益的利益內(nèi)容

利益，雖然具有客觀性，但主觀性色彩更加強(qiáng)烈，一個(gè)事實(shí)之所以能被冠以利益之名，是由于得到了主觀上的認(rèn)可?？梢?，關(guān)于利益內(nèi)容的界定，與判斷主體的價(jià)值觀和所處環(huán)境有著密不可分的關(guān)系。不僅以不同標(biāo)準(zhǔn)劃分的受益對(duì)象會(huì)對(duì)利益產(chǎn)生不同的界定，同一標(biāo)準(zhǔn)指向的受益對(duì)象對(duì)利益的判斷也有可能迥異，公共利益的內(nèi)容界定是變化的而非靜止的，“利益”的不確定性難以克服。

綜合對(duì)公共利益的概念分析可知，公共利益的受益對(duì)象、利益內(nèi)容、界定標(biāo)準(zhǔn)、界定主體等都具有不確定性。在此基礎(chǔ)上當(dāng)它作為一個(gè)法律概念時(shí)，判斷過程一般還須融入包括立場(chǎng)、階級(jí)、政策、國(guó)家性質(zhì)、政權(quán)形式、歷史文化、傳統(tǒng)道德等在內(nèi)的諸多元素，進(jìn)一步突顯了公共利益的不確定性以及界定的困難性，但不確定性不代表不能確定，困難不能成為模糊界定的借口。公共利益在協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，同時(shí)也被許多國(guó)家視為公權(quán)力限制人權(quán)的正當(dāng)性理由，對(duì)公共利益界定的缺失可能會(huì)嚴(yán)重有礙于社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)，可見公共利益的界定問題舉足輕重。針對(duì)公共利益這一概念存在不同的界定是由多方面原因共同所致，所以多維度探究具體的公共利益界定模式，是建構(gòu)界定公共利益之途徑的必經(jīng)之路。

二、國(guó)外憲法文本中公共利益內(nèi)容的表述

各國(guó)的憲法文本與學(xué)術(shù)研究中以不同的形式對(duì)公共利益進(jìn)行了表述。

憲法中公共利益的界定與對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制相關(guān)聯(lián)。印度憲法第三十一條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，“國(guó)家出于公共利益或?yàn)槭关?cái)產(chǎn)得到適善管理，在一定期限內(nèi)接管財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)”。日本憲法第二十九條第二款規(guī)定，“財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容應(yīng)適合于公共福利，由法律規(guī)定之”。德國(guó)憲法第十四條第二、三款分別規(guī)定，“財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)之行使應(yīng)同時(shí)有益于公共福利”，“財(cái)產(chǎn)之征收，必須為公共福利始終為之……賠償之決定應(yīng)公平衡量公共利益與關(guān)系人之利益”。從這些憲法文本可以看出，公共利益在國(guó)家行為與私人財(cái)產(chǎn)之間形成了一種張力，令財(cái)產(chǎn)權(quán)在國(guó)家面前不再是“絕對(duì)權(quán)利”，與此同時(shí)通過比例原則和利益衡量原則對(duì)這種張力進(jìn)行了限制。但存在的問題顯而易見，這些規(guī)定同樣沒能為公共利益的界定提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，沒能為實(shí)務(wù)提供行為標(biāo)準(zhǔn)，留給有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行自由裁量的空間過大。

憲法中將公共利益與對(duì)公民自由和權(quán)利的限制相關(guān)聯(lián)。韓國(guó)憲法第三十七條第（二）款規(guī)定，“國(guó)民的一切自由和權(quán)利，只有在需要保障國(guó)家安全、維持秩序及維護(hù)公共福利的情況下，由法律進(jìn)行限制。即使在法律限制的情況下，仍不得損害自由和權(quán)利的基本內(nèi)容”，并且韓國(guó)憲法法院在憲法裁判的實(shí)踐中，不斷對(duì)公共福利（公共利益）進(jìn)行憲法解釋，以解決各種糾紛［4］。泰國(guó)憲法第三十七條規(guī)定，“公民有言論、著作、出版、宣傳和進(jìn)行其它輿論活動(dòng)的自由。除了為維護(hù)國(guó)家安全及保護(hù)他人榮譽(yù)、名聲和自由。為維護(hù)人民的安寧生活及良好道德風(fēng)尚，為預(yù)防和制止使人民群眾的身心健康遭受損害等必須依法采取的措施外，不得限制上述自由”。相比印度、日本、德國(guó)的憲法，韓國(guó)和泰國(guó)的憲法對(duì)公共利益的界定顯然更為具體，將公共利益作為限制公民自由與權(quán)利行為的一種制約，在秩序與道德良好的前提下，最大限度地保障公民基本權(quán)利。

另外，美國(guó)憲法中沒有明確的公共利益概念，通常以判例法的形式來確定公共利益的內(nèi)涵和外延［5］。美國(guó)最高法院認(rèn)為，只要行為結(jié)果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人，無論公共利益是初始目的還是私人利益的附帶性結(jié)果，都將被視為公共利益［6］。僅對(duì)公共利益進(jìn)行界定并不是美國(guó)法面對(duì)的主要難題，如何將公共利益與憲法中“警察權(quán)力”理論進(jìn)行理性的區(qū)分才是關(guān)鍵。

總體上看，公共利益的表述具有多形性，在各國(guó)的憲法文本中多以“公共福利”、“公共政策”、“社會(huì)秩序”、“國(guó)家安全”、“良好道德”等形式出現(xiàn)。其中，英美法系國(guó)家將公共利益稱為公共政策，大陸法系國(guó)家相關(guān)的概念是公共秩序。但相同點(diǎn)是各國(guó)憲法對(duì)公共利益的界定都采用了較為籠統(tǒng)的方式，如此謹(jǐn)慎的態(tài)度或許是為了防止過度侵害私有制或是公民的權(quán)力與自由，殃及統(tǒng)治權(quán)。各國(guó)憲法對(duì)公共利益的規(guī)定無所謂優(yōu)劣，這是由各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家性質(zhì)、政治體制、文化傳統(tǒng)等因素綜合決定的，真正應(yīng)當(dāng)深度思考的是如何形成有效的參考以構(gòu)建符合我國(guó)的界定模式。

三、我國(guó)憲法文本中公共利益內(nèi)涵的分析

我國(guó)與上述列舉的多數(shù)國(guó)家一樣，憲法文本中沒有出現(xiàn)對(duì)公共利益詳細(xì)具體的闡述，但這并不意味著憲法上公共利益的內(nèi)涵就無法理解或能被恣意解釋，也不意味著實(shí)務(wù)中執(zhí)法者就無須考慮憲法的規(guī)定，更不意味著憲法中的公共利益條款僅僅是為了替公權(quán)力的行使謀求正當(dāng)性。即便憲法未對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，但憲法仍然是判斷公共利益的根本依據(jù)，對(duì)公共利益的價(jià)值認(rèn)定須回歸憲法文本，通過多種方法對(duì)憲法文本進(jìn)行解釋，明晰公共利益的基本內(nèi)涵。

（一）比較解釋：以國(guó)際規(guī)范為借鑒

除了可以參考上述國(guó)外憲法文本對(duì)公共利益的表述，在明確公共利益的內(nèi)涵時(shí)還可以參照國(guó)際人權(quán)文件的相關(guān)規(guī)定，如《世界人權(quán)宣言》，其中第二十九條第（二）款規(guī)定，“人人在行使他的權(quán)利和自由時(shí)，只受法律所確定的限制，確定此種限制的唯一目的確在于保證對(duì)旁人的權(quán)利和自由給予應(yīng)有的承認(rèn)和尊重，并在一個(gè)民主的社會(huì)中適應(yīng)道德、公共秩序和普遍福利的正當(dāng)需要”。通過對(duì)國(guó)際相關(guān)條文的分析比較，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)際上公共利益的外延較廣，囊括國(guó)家安全，公共秩序，社會(huì)道德等方面，無論是對(duì)各相關(guān)規(guī)定還是其實(shí)際運(yùn)行情況的借鑒，都將對(duì)我國(guó)憲法上公共利益的界定與實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的積累具有一定的積極意義，都能幫助明確關(guān)于公共利益既是一種價(jià)值形態(tài)，更是一種事實(shí)狀態(tài)，不僅存在于權(quán)力與權(quán)利之間，也關(guān)注權(quán)利之間關(guān)系的調(diào)整，往往與所處社會(huì)較為突出的矛盾有關(guān)。

（二）體系解釋：以整體解讀為方法

如果將我國(guó)憲法第十條和第十三條從整個(gè)憲法文本中抽離，無視其他條文可能存在的關(guān)聯(lián)性，孤立的看待和分析公共利益的含義，那么公共利益所適用的范圍就將被限定于行政征收、征用行為［7］，這樣的界定不免過于片面、脫離實(shí)際。所以，分析公共利益的內(nèi)涵有必要與憲法文本中的部分條款相結(jié)合，以便能夠進(jìn)行全面的解釋，盡可能避免片面性。既然直接表述公共利益的條款是對(duì)公民土地使用權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制，如是可以與其他涉及限制公民基本權(quán)利或自由的條文相互聯(lián)系，給予公共利益基本明確的界定。

憲法第二十八條規(guī)定，“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子”，憲法第三十六條第三款規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)正常的宗教活動(dòng)。任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國(guó)家教育制度的活動(dòng)”，由此可以看出，公共利益的內(nèi)涵應(yīng)包括社會(huì)秩序。憲法第四十條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢索機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”，結(jié)合這一條文分析，公共利益的內(nèi)涵應(yīng)包括國(guó)家安全。憲法第五十一條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”，這里可以看出在特定情況下公共利益與國(guó)家、社會(huì)、集體、他人利益具有一致性，兼具公共性與個(gè)體性。憲法第五十四規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的行為”，該條文中的“祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益”也是公共利益的一種形式。

以上列舉的憲法條文，不同程度地體現(xiàn)出公共利益的維護(hù)需要遵循比例原則和利益衡量原則，同時(shí)可以概括出公共利益的兩對(duì)特性，即公共性與個(gè)體性，合理性與制約性。首先，公共性與個(gè)體性，強(qiáng)調(diào)的是公共利益的受益對(duì)象不僅是群體中的多數(shù)人，也針對(duì)個(gè)體之間。公共利益關(guān)注整體的利益保護(hù)，如國(guó)家、社會(huì)、集體利益的保護(hù)，所以在分析公共利益內(nèi)涵的過程中，不應(yīng)僅考慮個(gè)人利益的正當(dāng)性，側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在如何兼顧多種利益關(guān)系的處理，保障價(jià)值體系的穩(wěn)定是終極目標(biāo)［8］，這是利益衡量原則的體現(xiàn)。所謂個(gè)體性，不是針對(duì)某一具體化的個(gè)人，意在說明注重對(duì)公益的維護(hù)并不代表著對(duì)私益的忽視，只有群體中的個(gè)體都得到必要的保護(hù)——即便所受保護(hù)程度不盡相同——才能支撐整體上公共利益的實(shí)現(xiàn)，脫離了個(gè)體性的公共性就喪失了正當(dāng)性的基礎(chǔ)。其次，合理性與制約性，合理性是對(duì)比例原則的直接貫徹，強(qiáng)調(diào)的是任何利益的追求都需要在一定范圍內(nèi)的控制下完成。任何利益缺乏合理性與制約性勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利的失衡，公共利益的價(jià)值導(dǎo)向?qū)⒆兊煤翢o意義。

我國(guó)的憲法文本多將公共利益看作一項(xiàng)在規(guī)定基本權(quán)利限制界限時(shí)的原則［9］，關(guān)于公共利益概念往往以不同的形式出現(xiàn)在文本中，但形式意義的不同并不妨礙實(shí)質(zhì)意義的相近，不同的概念表述都可以視為公共利益概念范疇中的具體內(nèi)涵。

（三）目的解釋：以憲法變遷為指向

任何國(guó)家在發(fā)展過程中都會(huì)面對(duì)公益與私益的沖突，不同的國(guó)家形態(tài)和價(jià)值追求會(huì)使沖突的化解方式有所不同，同一個(gè)國(guó)家不同的發(fā)展階段也會(huì)對(duì)公共利益不斷賦予新的內(nèi)涵，目的的設(shè)定、概念的分析要以憲法的變遷為指向。

1954年憲法文本有三條直接表述了公共利益問題，第十條第三款規(guī)定，“國(guó)家禁止資本家危害公共利益、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一切非法行動(dòng)”，第十三條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”，第十四條規(guī)定，“國(guó)家禁止任何人利用私有財(cái)產(chǎn)破壞公共利益”。1975年憲法第八條規(guī)定，“禁止任何人利用任何手段，破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和公共利益”。1978年憲法第八條規(guī)定，“國(guó)家禁止任何人利用任何手段，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，侵吞、揮霍國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)，危害公共利益”。1982年憲法第十條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益，可依依照法律規(guī)定，對(duì)土地實(shí)行征用”。2004年憲法修正案第二十二條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，并將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”載入憲法。

憲法上公共利益的表述展現(xiàn)出較強(qiáng)的目的性，結(jié)合時(shí)代背景可以發(fā)現(xiàn)，憲法隨著社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的更替而有所變遷。任何時(shí)期公共利益的內(nèi)涵都與現(xiàn)實(shí)制度的需要有緊密的關(guān)聯(lián)，所以憲法文本中關(guān)于公共利益的表述不斷發(fā)生變化不足為奇，關(guān)鍵在于把握憲法變遷中價(jià)值追求的變遷。

在一定歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的社會(huì)目標(biāo)是完成階級(jí)斗爭(zhēng)，防止“敵人”破壞“人民”的生產(chǎn)和生活，“敵人”和“人民”成為對(duì)價(jià)值追求的最好體現(xiàn)。公共利益的界定在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里偏向?qū)珯?quán)力的保護(hù)，為公權(quán)力集中力量搞建設(shè)提供了合法性和可行性基礎(chǔ)，因?yàn)榭焖龠M(jìn)行國(guó)家建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是該時(shí)期的當(dāng)務(wù)之急。然而，時(shí)間的車輪不會(huì)停滯，完成階級(jí)斗爭(zhēng)、實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已成為歷史，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也已不是新目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展依然是衡量公共利益時(shí)所應(yīng)考量的元素，但不同的是，價(jià)值追求有了新的側(cè)重點(diǎn)?！皣?guó)家尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法，“補(bǔ)償”成為處理公益與私益沖突的必須環(huán)節(jié)，共同象征著集合了生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等多種基本權(quán)利的人權(quán)正式成為新的價(jià)值追求。這不僅僅說明公民的尊嚴(yán)得到了憲法上的保護(hù)，建設(shè)法治國(guó)家成為社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，公共利益的內(nèi)涵有了新的發(fā)展，深層次上更意味著權(quán)力與權(quán)利的配置發(fā)生了不容忽視的變化，這種變化要求對(duì)公共利益判斷遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行糾偏。

“人權(quán)”得到了憲法上的保障表明一切侵犯?jìng)€(gè)體基本權(quán)利的行為，包括公權(quán)力行為，都將被排斥，“補(bǔ)償”成為必要條件表明公共利益不再具有命令私益無條件犧牲的天然屬性，公共利益的價(jià)值定位應(yīng)由對(duì)權(quán)力的偏重向?qū)?quán)利的保護(hù)逐步轉(zhuǎn)變，對(duì)公民行使基本權(quán)利和自由進(jìn)行限制只是外在表現(xiàn)，根本目的是為了保障人權(quán)，是為了最終讓更多的個(gè)體享受發(fā)展所帶來的成果，所以公共利益的界定不能只考慮獲益的大多數(shù)，少數(shù)群體同樣享有人權(quán)，對(duì)于作出特別犧牲的個(gè)體更應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注，而不是認(rèn)為其理所當(dāng)然。所以公共利益的內(nèi)涵本質(zhì)上不是對(duì)權(quán)利的限制而應(yīng)是對(duì)權(quán)力的控制，不是一種掩護(hù)而應(yīng)是一種保護(hù)，這明確代表了一種價(jià)值選擇。脫離了憲法變遷的指引，一切具體的界定方式就會(huì)如同空中樓閣一般并無意義。

四、憲法不應(yīng)是公共利益界定的唯一主角

包括我國(guó)在內(nèi)，世界上大多數(shù)國(guó)家都在憲法中對(duì)公共利益進(jìn)行了保護(hù)，但幾乎都沒有進(jìn)一步對(duì)公共利益作出明確的界定，依憲法文本對(duì)公共利益進(jìn)行解釋得出的結(jié)論也多為導(dǎo)向性的價(jià)值指引，能為實(shí)踐提供一定的原則性的依據(jù)，但具體標(biāo)準(zhǔn)的缺失仍然為實(shí)踐帶來了不小的挑戰(zhàn)。那么這些問題是否都應(yīng)歸咎于憲法的制定，公共利益的界定是否僅為憲法的任務(wù)？

對(duì)于應(yīng)當(dāng)由誰來具體界定公共利益這個(gè)問題，存在不同的看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法作為根本大法，所做的規(guī)定具有全局性的指導(dǎo)意義，能突破部門法制定過程所受的局限，最大限度地豐富公共利益的內(nèi)涵，且公共利益的界定與保護(hù)公民的基本權(quán)利關(guān)系較大，較為重要，所以公共利益的界定理應(yīng)是憲法的任務(wù)［10］。同時(shí)有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為憲法規(guī)范本身具有高度的概括性和綱領(lǐng)性，憲法文本不可能作出具體或者確定的標(biāo)準(zhǔn)［11］。

筆者認(rèn)為，憲法不應(yīng)當(dāng)是公共利益界定的唯一主角，理由有四。其一，憲法文本具有抽象性和開放性，對(duì)于何種情形屬于公共利益這個(gè)具體問題，無論以列舉、概括的方式還是以排除、兜底的方式，都不適合出現(xiàn)在憲法中；其二，公共利益的界定一般需要結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，其受益范圍和受益內(nèi)容具有顯著的不確定性，這就導(dǎo)致事先根本無法確定私人財(cái)產(chǎn)在何種情況下會(huì)被認(rèn)為與公共利益發(fā)生沖突，要求憲法確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)為不現(xiàn)實(shí)；其三，再周全的規(guī)定也不能阻止?fàn)幾h的發(fā)生，如果完全由憲法對(duì)公共利益進(jìn)行界定，當(dāng)爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和公共利益的特殊性，意味著執(zhí)法者和司法者有可能要去判斷憲法規(guī)定的合理性，是否允許這樣的質(zhì)疑都將引發(fā)新的問題；最后，公共利益不免涉及大量公民權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)，而憲法中的規(guī)定主要是對(duì)權(quán)力之間，以及權(quán)力和權(quán)利之間關(guān)系的調(diào)整，由憲法完全承擔(dān)對(duì)公共利益的界定有可能無法較好的對(duì)待權(quán)利關(guān)系的處理。所以，公共利益的界定不能完全依靠憲法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在憲法的指導(dǎo)下，由立法、行政、司法根據(jù)各自的權(quán)力屬性，有側(cè)重的共同完成界定，具體如下。

第一，憲法在公共利益的界定過程中仍須發(fā)揮指導(dǎo)作用。為了保證其他具體界定環(huán)節(jié)的展開有所依據(jù)，憲法應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益的基本內(nèi)涵作出表述，并對(duì)公共利益的界定進(jìn)行原則性的規(guī)定，例如公共利益的認(rèn)定原則和程序，公共利益的救濟(jì)原則，公共利益的沖突解決機(jī)制，公共利益的界定權(quán)和代表權(quán)的歸屬等，對(duì)公共利益界定過程中的判斷、認(rèn)定、實(shí)施、救濟(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行宏觀上的把握。

第二，公共利益交由法律規(guī)制具有合理性和必要性。首先，憲法規(guī)定的抽象性和概括性是由憲法自身特點(diǎn)所決定的，憲法中的“依照法律規(guī)定”不僅是憲法賦予立法者填補(bǔ)憲法空白的權(quán)限，更是一種貫徹憲法的義務(wù)，憲法中沒有直接具體的規(guī)定不代表沒有立法依據(jù)。其次，公共利益內(nèi)涵的復(fù)雜性令公共利益的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣性，進(jìn)一步?jīng)Q定了其需要不同領(lǐng)域的法律來進(jìn)行不斷調(diào)整，有針對(duì)性才可能做到實(shí)事求是。

第三，給予執(zhí)法者關(guān)于公共利益界一定的自由裁量空間是現(xiàn)實(shí)要求。語言的模糊性，價(jià)值判斷難以統(tǒng)一，政策性因素的融入，都是公共利益作為一個(gè)法律概念難以確定的原因，社會(huì)是發(fā)展的，所以單純依靠法律的規(guī)定無法窮盡公共利益的具體情形，執(zhí)法者作為社會(huì)事務(wù)的直接管理者，作為公共利益判斷的直接考量者，勢(shì)必要在面對(duì)多變事實(shí)的同時(shí)作出價(jià)值判斷，完全擠壓其自由裁量的空間將使公共利益的界定陷入本本主義，禁錮公共利益界定理論的發(fā)展。

最后，允許司法適時(shí)介入有助于真正實(shí)現(xiàn)公共利益。法律相對(duì)于社會(huì)的發(fā)展而言永遠(yuǎn)是滯后的，政府除了必須代表公共利益之外也有自己的利益訴求，司法充當(dāng)著權(quán)利保護(hù)最后一道防線，所以在特定條件下——關(guān)于公共利益的界定發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)——公共利益的界定需要司法發(fā)揮作用。誠(chéng)然，司法無法直接改變立法狀況，對(duì)政府行為的審查也是有限度的，但是無法否認(rèn)，解決爭(zhēng)端的過程也是對(duì)公共利益的界定再次斟酌的過程，無論對(duì)受益的“公共”而言，還是對(duì)因此有所奉獻(xiàn)的“個(gè)體”來說，獨(dú)立的司法程序和獨(dú)特的判斷標(biāo)準(zhǔn)都具有不容小覷的意義。司法應(yīng)當(dāng)在一定條件下步入公共利益界定者的行列。

綜上，憲法在界定公共利益的過程中應(yīng)發(fā)揮指導(dǎo)性作用，但不應(yīng)是唯一的主角，缺失立法、行政、司法任何一方的支撐，都不可能完成對(duì)公共利益的界定。由于公共利益概念的特性，對(duì)其界定不可能存在一個(gè)涵蓋所有情況的普遍標(biāo)準(zhǔn)，各方面的有效結(jié)合才能構(gòu)成公共利益界定的完整路徑［12］。

五、結(jié)語

對(duì)大多數(shù)國(guó)家來說，公共利益都是備受重視的法律概念?！胺ā弊鳛楣珯?quán)力進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)治的公器，具有追求公共利益最大化的內(nèi)在屬性，公共利益以“限制”實(shí)現(xiàn)“保障”，是“法”所追求的終極目標(biāo)。事物的應(yīng)然和實(shí)然狀態(tài)總是有一定的差距，雖說將公共利益概念形容為漫無邊際、包羅萬象［13］有些夸張，公共利益界定的模糊性卻是顯而易見。公共利益立法上的模糊固然說明了公共利益立法的不成熟，但這不必歸咎于立法者，何不將這種局限視為是立法者的刻意安排，立法者根據(jù)公共利益理論不完善的現(xiàn)實(shí)作出的理性安排——理論上的不完善要求在法律適用過程中必須保留較大的彈性空間。誠(chéng)然，理論的建構(gòu)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，完善的理論也僅僅是制定規(guī)范的基石，界定公共利益法律概念最根本的還是要始終以憲法文本為根據(jù)，如果僅被動(dòng)地依靠立法和實(shí)踐加以具體化，就會(huì)頻繁出現(xiàn)因價(jià)值沖突、恣意解釋帶來的社會(huì)矛盾，甚至使公共利益發(fā)生異化，與原本的價(jià)值追求相悖，演變成為權(quán)力的“保護(hù)傘”。值得注意的是，強(qiáng)調(diào)合理運(yùn)用多種憲法解釋技術(shù)對(duì)公共利益進(jìn)行界定，并不意味著該問題專屬于憲法領(lǐng)域，沒有互動(dòng)的博弈難以保證最終不會(huì)化身為美麗的泡沫。

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The Definition of Public Interest from the Perspective of Constitution

WANG Dan-yang
（China University of Policical Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：Public interest is an important concept in law，the definition of public interest can often reflect the needs of real system. The definition of public interest has been expressed in the text of the Constitution in many countries abroad which are relative to balance public interest and private interest，no matter they are simple or complex. The definition of the public interest in the constitution of our country is the combination of principle and generality. What we should define public interest by the comprehensive application of the constitutional interpretation technology. At the same time，it is necessary to realize that the construction of the complete path of the definition of public interest needs the mutual cooperation between the legislation，administrative law enforcement and judicature.

Key words：constitution；public interest；define

［中圖分類號(hào)］D921

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）02-0056-06

［收稿日期］2015-12-09

［作者簡(jiǎn)介］王丹陽（1992—），女，廣東珠海人，中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。