□浙江省土地整理中心　章岳峰

以土地整治促進(jìn)浙江省結(jié)對(duì)幫扶工作——以仙居縣橫溪鎮(zhèn)為例

□浙江省土地整理中心章岳峰

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”。2014年10月在首個(gè)“扶貧日”之際，習(xí)總書記作出重要批示時(shí)，第一次提出了扶貧應(yīng)“注重精準(zhǔn)發(fā)力”。2015年11月27日至28日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開。習(xí)總書記出席會(huì)議并發(fā)表重要講話，并指出：“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”。浙江省省委省政府堅(jiān)決貫徹執(zhí)行習(xí)總書記精神，成立了29個(gè)省級(jí)幫扶團(tuán)組，由省級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣組成。針對(duì)浙江省29個(gè)縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的5000個(gè)扶貧重點(diǎn)村中的2000個(gè)村進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，其余3000個(gè)扶貧重點(diǎn)村由市、縣兩級(jí)進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶。

浙江省國(guó)土資源廳于2013年起與仙居縣橫溪鎮(zhèn)的9個(gè)村進(jìn)行了結(jié)對(duì)幫扶，分別是金村村、新羅村、茶坑村、西塢村、逢仙橋村、支阿村、龍岙村、秧田村、銀地村。9個(gè)村總戶數(shù)778戶2669人，其中低收入農(nóng)戶有353戶1285人。針對(duì)該9個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱、困難群眾較多的現(xiàn)狀，浙江省國(guó)土資源廳與仙居縣橫溪鎮(zhèn)黨委政府多次進(jìn)行調(diào)研走訪，根據(jù)該9個(gè)村的實(shí)際情況，制定了切實(shí)可行的結(jié)對(duì)幫扶工作計(jì)劃，通過幾年的努力，成效顯著。

一、具體做法

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，抓責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)結(jié)對(duì)幫扶工作指導(dǎo)

浙江省國(guó)土資源廳與仙居縣橫溪鎮(zhèn)9個(gè)村結(jié)對(duì)幫扶以來，廳領(lǐng)導(dǎo)高度重視，陳鐵雄廳長(zhǎng)、張國(guó)斌副廳長(zhǎng)多次帶隊(duì)赴橫溪鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研、走訪和慰問。廳機(jī)關(guān)各處室，廳直屬各事業(yè)單位也根據(jù)廳里統(tǒng)一部署，落實(shí)幫扶資金，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。同時(shí)，浙江省國(guó)土資源廳派出土地整治專業(yè)技術(shù)人員赴橫溪鎮(zhèn)擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員，加強(qiáng)結(jié)對(duì)幫扶工作指導(dǎo)。橫溪鎮(zhèn)黨委政府多次赴省國(guó)土資源廳進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶工作匯報(bào)，并就下一步如何更好地開展結(jié)對(duì)幫扶工作進(jìn)行交流。同時(shí)，9個(gè)結(jié)對(duì)村在鎮(zhèn)黨委政府的幫助下，擬定了5年發(fā)展規(guī)劃和每年的結(jié)對(duì)幫扶工作計(jì)劃。

2.發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，抓土地整治，改善村民生產(chǎn)生活條件

土地整治是改變土地生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高土地產(chǎn)能、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的重要手段。浙江省國(guó)土資源廳和橫溪鎮(zhèn)黨委政府在開展結(jié)對(duì)幫扶工作中，采取了不少的土地整治手段。開展編制仙居縣橫溪鎮(zhèn)土地綜合整治整鎮(zhèn)推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃，為更好地開展結(jié)對(duì)幫扶工作提供指導(dǎo)；開展以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)的新農(nóng)村建設(shè)；開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，西塢村等3個(gè)村對(duì)整個(gè)村域范圍內(nèi)的基本農(nóng)田進(jìn)行了整治。

3.明確重點(diǎn)，抓項(xiàng)目建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

以改善群眾的生產(chǎn)條件，提高村民的生活質(zhì)量為重點(diǎn)，突出抓好重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，一定程度上改變貧困村貧窮落后的面貌。加大村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如修建通往楊梅山，竹林道路；修建防洪堤，灌溉渠道，攔河壩；新建村集體豬舍。積極修建村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所，如建造休閑公園，新建的村綜合樓，村居家養(yǎng)老照料中心，解決村孤寡老人生活起居問題總；完善農(nóng)村生活污水治理工作。實(shí)施西塢、支阿、秧田村生活污水治理工程，全面改善村民居住條件，美化鄉(xiāng)村環(huán)境。

4.注重特色，抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬低收入農(nóng)戶增收渠道

積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。茶坑、逢仙橋等9個(gè)結(jié)對(duì)幫扶村山林資源豐富，且有一定的楊梅、水蜜桃、油茶等種植基礎(chǔ)，在浙江省國(guó)土資源廳的大力支持下，橫溪鎮(zhèn)黨委、政府根據(jù)各村特點(diǎn)，引導(dǎo)各村發(fā)展特色種植產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大種植規(guī)模，同時(shí)，為方便管理，新建水果管理房。加強(qiáng)低收入農(nóng)戶技能培訓(xùn)。邀請(qǐng)浙江省農(nóng)科院、林科院專家到橫溪鎮(zhèn)開展楊梅、油茶、提子種植技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)提高種植戶管理技術(shù)，提高產(chǎn)量，從而提高農(nóng)戶收入。

二、土地整治在結(jié)對(duì)幫扶工作中產(chǎn)生的主要成效

1.發(fā)揮多功能效益，助力結(jié)對(duì)幫扶

在重點(diǎn)扶貧村實(shí)施土地整治時(shí)，充分考慮當(dāng)?shù)刈匀惶厣?。通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，不僅僅是進(jìn)行了基本設(shè)施配套，更重要的是充分挖掘了區(qū)域特色資源潛力，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。通過下山脫貧或舊村改造時(shí)，保持原有的鄉(xiāng)土元素，同時(shí)通過河道整治、農(nóng)田改造等項(xiàng)目，充分挖掘農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀資源，提高農(nóng)民收入水平。仙居縣橫溪鎮(zhèn)秧田村、金村村通過舊村改造、結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和河道改造，極大地改善了村容村貌，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。同時(shí)，對(duì)原具有保留價(jià)值的老宅進(jìn)行了修繕，培訓(xùn)了一批特色產(chǎn)業(yè)。

2.改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高糧食生產(chǎn)能力

在土地整治過程中，始終把提升耕地質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的雙平衡作為重要目標(biāo)，在加大耕地墾造力度的同時(shí)，大力開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。各涉農(nóng)部門整合資源、凝聚力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、資金和項(xiàng)目，協(xié)同推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，綜合保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保障了糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，確保農(nóng)民持續(xù)增收。仙居縣橫溪鎮(zhèn)西塢村全村基本農(nóng)田通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物種植，提高了農(nóng)民收入。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，搭建“異地搬遷脫貧”平臺(tái)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為土地整治的重要內(nèi)容之一，作為緩解土地供需矛盾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的有力措施，作為“異地搬遷脫貧”的重要抓手，在結(jié)對(duì)幫扶工作中起到了重要作用。通過坡地村鎮(zhèn)建設(shè)，有效節(jié)約了農(nóng)村建設(shè)占用耕地，同時(shí)，按照“房在林中、園在山中”要求，避免了對(duì)建筑周邊原始生態(tài)用地的占用。仙居縣橫溪鎮(zhèn)新羅村通過異地搬遷脫貧，村容村貌得到了極大改善，孩子上學(xué)、老人就醫(yī)條件得到了極大提高，原村莊的山林進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，村民在鎮(zhèn)里打工，收入提高。

三、在結(jié)對(duì)幫扶中，實(shí)施土地整治遇到的主要困難

1.自然條件較差，施工難度大

浙江省確定的5000個(gè)扶貧重點(diǎn)村中，絕大多數(shù)都處于山區(qū)、半山區(qū)。自然條件差，地形復(fù)雜，土地整治技術(shù)要求高，增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，增加了道路、給排水等基于地面的線形工程鋪設(shè)難度和復(fù)雜程度，容易引發(fā)如水土流失、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。不論是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，建設(shè)后質(zhì)量均遠(yuǎn)不及平原地區(qū)。如果在土地整治實(shí)施過程中，對(duì)工程質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，容易對(duì)水土保持產(chǎn)生不利影響，極易導(dǎo)致水土流失、泥石流甚至其他地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，惡化生態(tài)環(huán)境。

2.資金需求大，資金籌措難

重點(diǎn)扶貧村實(shí)施土地整治時(shí)，農(nóng)用地整理成本、宅基地復(fù)墾成本、安置地塊的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套成本等由于自然條件及原有基礎(chǔ)差，相關(guān)建設(shè)、配套成本高于平原地區(qū)。而重點(diǎn)扶貧村所在的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)均很薄弱，公共財(cái)政投資不足，資金難以實(shí)現(xiàn)平衡。另外，部分重點(diǎn)扶貧村現(xiàn)狀人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積偏小，布局緊湊，如通過新農(nóng)村建設(shè)，完善配套設(shè)施后，很多地方會(huì)出現(xiàn)人均用地不降反升的情況，村民的生活條件確實(shí)得到了改善。但從用地角度來講，建設(shè)用地規(guī)模增加，占用耕地比補(bǔ)充耕地面積多，不能通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲取節(jié)余指標(biāo)，在資金平衡上壓力更大。

3.整村推進(jìn)難度大，政策沖突多

為發(fā)揮土地整治的最大功效，整村推進(jìn)土地整治是個(gè)非常好的途徑。但是重點(diǎn)扶貧村受自然條件限制，自然村現(xiàn)狀分布十分分散，圖斑小，許多自然村只有幾戶農(nóng)戶。不同自然村整治條件差異懸殊，很難做到按統(tǒng)一的時(shí)點(diǎn)、方式進(jìn)行整治，項(xiàng)目整治區(qū)成點(diǎn)狀分布有其必要性，特別是許多自然村往往隱藏在林地中，四周均為林地，將周邊的林地納入，又與現(xiàn)行的林地法規(guī)及政策相沖突。

四、在結(jié)對(duì)幫扶推進(jìn)過程中，土地整治應(yīng)采取的主要措施

1.編制土地整治規(guī)劃、加強(qiáng)與結(jié)對(duì)幫扶工作的銜接

組織編制各級(jí)土地整治規(guī)劃，力求提高規(guī)劃的有效性和協(xié)調(diào)性。各級(jí)土地整治規(guī)劃要做好與全省結(jié)對(duì)幫扶工作的協(xié)調(diào)銜接，并從安排土地整治項(xiàng)目、分配財(cái)政補(bǔ)助資金方面向結(jié)對(duì)幫扶區(qū)域傾斜。并可在全省范圍內(nèi)選擇有條件的縣、鎮(zhèn)開展全域土地綜合整治試點(diǎn)，加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，以“多規(guī)融合”的視角切入，統(tǒng)籌考慮各部門相關(guān)規(guī)劃要求和結(jié)對(duì)幫扶重點(diǎn)，編制全域土地綜合整治規(guī)劃，在摸清家底的情況下，統(tǒng)籌安排開展土地綜合整治，有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟Y(jié)對(duì)幫扶工作。

2.優(yōu)化土地整治項(xiàng)目管理，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)信用管理

在土地整治中，要優(yōu)化項(xiàng)目管理，加強(qiáng)土地整治計(jì)劃管理，嚴(yán)格計(jì)劃執(zhí)行情況的評(píng)估和考核；加強(qiáng)土地整治資金管理，建立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和部門資金整合相結(jié)合的資金投入機(jī)制，健全土地整治資金管理制度，確保資金按時(shí)到位、合理使用、有效監(jiān)管；加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理，建立健全土地整治聽證、備案以及項(xiàng)目后期管護(hù)等制度，建立年度稽查、例行檢查和重點(diǎn)督察三位一體的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目“全面、全程”監(jiān)管；加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的信用登記，在建立全省土地整治中介機(jī)構(gòu)信用信息庫的基礎(chǔ)上，制定中介機(jī)構(gòu)考核考評(píng)細(xì)則。

3.探索實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，完善考核辦法

土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是從效益方面對(duì)所實(shí)施的項(xiàng)目做出評(píng)價(jià)，其目的在于考核項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益及其效益大小。在結(jié)對(duì)幫扶村中實(shí)施土地整治項(xiàng)目，要加強(qiáng)土地整治對(duì)于促進(jìn)結(jié)對(duì)幫扶的績(jī)效評(píng)價(jià)，完善考核辦法。加強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)所在村民的參與程度，開展土地整治項(xiàng)目區(qū)涉及低收入農(nóng)戶的滿意度調(diào)查。引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制，提高評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的水平和從業(yè)人員素質(zhì)。統(tǒng)籌項(xiàng)目主管部門、實(shí)施主體、設(shè)計(jì)監(jiān)理單位、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民等方方面面關(guān)系，確保項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)有效。

4.完善公眾參與機(jī)制，維護(hù)群眾合法權(quán)益

完善公眾參與制度，探索土地整治項(xiàng)目全程公眾參與機(jī)制，將公眾參與從“形式參與”或“誘導(dǎo)式參與”到真正參與的轉(zhuǎn)變，做到“整治前同意、整治中參與、整治后滿意”，切實(shí)保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)。加大宣傳力度，讓公眾明白“什么是土地整治”“土地整治有什么好處”，提高公眾參與的積極性。將公眾參與和政府主導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)公眾全程監(jiān)督，提高土地整治工程質(zhì)量。在土地整治工程實(shí)施過程中，鼓勵(lì)施工方使用項(xiàng)目所在村勞動(dòng)力，讓農(nóng)民通過直接參與工程施工得到實(shí)惠。