盛管球

（蘇州統(tǒng)計局，江蘇蘇州215004）

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“一套表”背景下基層統(tǒng)計實踐的問題及建議

盛管球

（蘇州統(tǒng)計局，江蘇蘇州215004）

摘要：近年來，“一套表”聯(lián)網(wǎng)直報數(shù)據(jù)采集模式對基層統(tǒng)計機構的壓力逐步顯現(xiàn)，統(tǒng)計傳統(tǒng)體制機制面對新的發(fā)展形勢也存在諸多的不適應癥，在此背景下，以問題為導向加快制度變革與管理創(chuàng)新，有效克服基層統(tǒng)計工作短板，應成為構建現(xiàn)代統(tǒng)計體系的一項重要基礎性工作。

關鍵詞：一套表；基層統(tǒng)計；問題建議

國家統(tǒng)計局的“一套表”聯(lián)網(wǎng)直報系統(tǒng)自2012年運行以來，已歷時三年多，作為統(tǒng)計生產(chǎn)方式的重大革新，“一套表”上報制度促進了統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集流程的統(tǒng)一、規(guī)范、高效和透明，在優(yōu)化數(shù)據(jù)質量的同時提升了統(tǒng)計公信力。但也應看到，在推進以“一套表”為核心的全新數(shù)據(jù)采集模式的進程中，作為中樞的基層統(tǒng)計機構面臨的工作量及工作壓力與日俱增，同時統(tǒng)計體制機制的不銜接等問題對基層統(tǒng)計實踐的困擾也逐步顯現(xiàn)。蘇州目前的一套表“四上”上報單位超過2萬戶，其中工業(yè)企業(yè)超1萬戶，作為企業(yè)上報數(shù)量較多的城市，蘇州面臨的“一套表”及其相關問題具有較強的典型性和代表性。為此，2015年以來，蘇州市統(tǒng)計局組成專項調研組深入基層，召集區(qū)縣、街鎮(zhèn)及企業(yè)三個層面的統(tǒng)計人員開展面對面交流，現(xiàn)就調查情況作簡要的總結和反映。

一、基層工作組織開展模式

“一套表”聯(lián)網(wǎng)直報的分級管理體制帶來了市、縣（區(qū)）、街鎮(zhèn)及企業(yè)四個層面統(tǒng)計報表工作量的同步放大，在此背景下，蘇州各級統(tǒng)計機構依托原先的聯(lián)網(wǎng)直報工作基礎，結合機構設置、人員配置、工作量等各方面特點，形成了多樣化的組織開展模式。

1.企業(yè)層面：從調研反映的情況看，企業(yè)統(tǒng)計工作基本均由專人扎口負責，由專人從企業(yè)各部門整理收集統(tǒng)計數(shù)據(jù)后統(tǒng)一上報。但企業(yè)會計兼統(tǒng)計現(xiàn)象比較普遍，設置專職統(tǒng)計的企業(yè)較少。

2.街鎮(zhèn)層面：街鎮(zhèn)是統(tǒng)計工作的中樞，是統(tǒng)計報表工作量的主要承擔者，由于街鎮(zhèn)統(tǒng)計機構人手與上級統(tǒng)計機構相比偏少，上級較細的工作分工匯流到街鎮(zhèn)就集中為“千線集一針”工作現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)計工作的開展模式歸納下來主要有以下四種模式：

一是按專業(yè)分工模式。這種模式對接目前統(tǒng)計專業(yè)的主流分工模式，主要是安排專人負責專業(yè)報表的催報審核。這種模式好處是便于與上級統(tǒng)計現(xiàn)有機構設置對接，但需要較多的人員配置。

二是按企業(yè)分工模式。就是按企業(yè)屬性歸并專業(yè)報表，并以此安排人手。如工業(yè)企業(yè)需要填寫的所有報表都由專人負責。這種模式便于與企業(yè)統(tǒng)計人員的對接，避免對同一企業(yè)的多頭管理，但這種模式催報工作量較大，并要求統(tǒng)計人員具有較高的業(yè)務能力。

三是按片區(qū)分工模式。這種模式主要是由于街鎮(zhèn)合并后轄區(qū)較大、單位數(shù)較多，為方便管理根據(jù)原街鎮(zhèn)轄區(qū)劃分責任片區(qū)，指定專人負責催審片區(qū)內所有企業(yè)的統(tǒng)計報表。這種模式職責明確，但對統(tǒng)計業(yè)務人員的綜合能力要求最高，相應的催報工作量也比較大。

四是混合分工模式。主要是應對近年來跨專業(yè)報表制度的不斷增加，街鎮(zhèn)統(tǒng)計機構受編制約束，只能在現(xiàn)有人手的基礎上采取上述三種方式交叉混合的模式開展工作。這種模式在原有工作量的基礎上增加了專業(yè)協(xié)調工作量。

3.市、區(qū)（縣）層面：市級層面基本按專業(yè)設置科室，并通過局隊專業(yè)整合、人員混崗對下級統(tǒng)計機構報表任務統(tǒng)一扎口管理；區(qū)縣層面專業(yè)設置基本與市級專業(yè)對接，但由于人手有限，區(qū)縣各專業(yè)分工涵蓋面比市級層面要廣，一個專業(yè)科室或一人需要對口市級多個專業(yè)的情況比較普遍。

二、基層面臨的主要問題

（一）報表催報任務繁重

這是各級統(tǒng)計機構普遍面臨的主要問題，其中街鎮(zhèn)統(tǒng)計機構作為催報工作的直接承擔者面臨的壓力尤為突出。

從工作量看，以2015年為例，蘇州局隊承擔著國家及省112張統(tǒng)計年報、154張定報的催報工作以及其他臨時性調查任務，涉及“四上”企業(yè)23000戶及近4000戶“四下”統(tǒng)計調查單位，其中，“四上”企業(yè)年、定報報表數(shù)量平均都在10張以上。街鎮(zhèn)無論哪種工作模式都需要面對數(shù)十張報表以及眾多的企業(yè)，企業(yè)數(shù)與報表數(shù)的疊加工作量較大。

從上報時限看，每月月初上報的報表理論上有5天上報期，但遇節(jié)假日不順延的月份，實際上報期最短僅有3.5天，加上多數(shù)報表上報截止時間放在中午12時這一企業(yè)就餐高峰時間。街鎮(zhèn)在每個上報期都要投入80%以上的人力反復提醒企業(yè)上報以及完成審核查詢，在此期間的加班加點已成常態(tài)。

從企業(yè)角度看，不少企業(yè)會計軋賬期晚于月初“四上”專業(yè)統(tǒng)計報表的上報期，由于上報時間太緊，部分來不及出賬的企業(yè)只能采取框估、預估方式上報。加上局隊統(tǒng)計報表總類繁多、上報期不統(tǒng)一，企業(yè)統(tǒng)計人員在忙于會計核算的同時容易造成報表上報顧此失彼。在每個上報期內，一個企業(yè)正常要接受2～3次催報，對上報滯后的企業(yè)，催報超過5次的不在少數(shù)。

（二）報表審核工作量居高不下

首先是審核公式存在邊錄邊修改現(xiàn)象。這個問題經(jīng)常在年定報新增報表或新調整指標的情況下出現(xiàn)，造成已完成數(shù)據(jù)上報企業(yè)返工重審重報或企業(yè)正確填報卻無法正常上報。另外，部分年報表的審核查詢時間跨度過長，增加了企業(yè)統(tǒng)計人員數(shù)據(jù)追溯工作量。

其次是審核反饋時間緊。由于審核查詢內容較多、反饋形式多樣、回復時間較緊，各級統(tǒng)計機構來不及對查詢內容一一進行篩選、整理和比對，同一家企業(yè)也需應對不同指標的多批次查詢，增加街鎮(zhèn)統(tǒng)計部門及企業(yè)查詢工作量。

第三是跨專業(yè)審核協(xié)調量增多。在區(qū)縣級以上統(tǒng)計部門按專業(yè)分工的主流模式下，跨專業(yè)報表的帶來兩個方面的主要問題：一是市級以上統(tǒng)計專業(yè)之間的協(xié)調工作量增多。專業(yè)之間需在數(shù)據(jù)采集、審核、匯總各環(huán)節(jié)反復協(xié)調才能確保審控到位；二是對區(qū)縣級以下統(tǒng)計人員提出了更高的業(yè)務素質要求。特別是覆蓋范圍較廣的跨專業(yè)報表需要基層統(tǒng)計人員掌握更全面的業(yè)務知識。

（三）報表不合理設置困擾多

一是報表指標頻繁變更。主要表現(xiàn)為指標設置不能保持相對穩(wěn)定、修改指標名稱、增刪統(tǒng)計指標，造成統(tǒng)計上報口徑前后不一致，困擾企業(yè)填報，也給歷史數(shù)據(jù)分析應用帶來困難。

二是指標設置容易混淆。如反映平均人數(shù)的有“從業(yè)人員平均人數(shù)”、“平均用工人數(shù)”、“從事服務業(yè)活動的從業(yè)人員平均人數(shù)”、“從事批發(fā)和零售活動的從業(yè)人員平均人數(shù)”等四個不同的指標。反映職工收入的有“從業(yè)人員工資總額”與“應付職工薪酬”兩個指標。這些專業(yè)統(tǒng)計指標與企業(yè)層面慣用指標不盡一致，造成填報困擾。

三是統(tǒng)計指標與其他部門指標雷同，如四上專業(yè)報表中的“應交增值稅”與國稅局納稅申報表中“應交增值稅”雖然指標名稱完全一樣，但計算口徑不同，企業(yè)經(jīng)常以國稅口徑填報造成誤差。

（四）直報平臺不穩(wěn)定

近年來，一套表平臺的擁堵現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是上報時限較短的月份，平臺上不去、填報中斷、時好時壞等問題尤為突出，企業(yè)無法順利完成報表填報，加大街鎮(zhèn)統(tǒng)計機構的催報壓力的同時也加劇企業(yè)統(tǒng)計人員不耐煩甚至抵觸情緒。

三、問題根源探析

目前基層統(tǒng)計工作面臨問題實質還是“一套表”新型數(shù)據(jù)采集方式下統(tǒng)計條線在制度設計、架構設置和人員配備等環(huán)節(jié)配套不足、適應性差的集中體現(xiàn)，歸納來看，主要有以下幾點：

1.報表制度的頂層設計不統(tǒng)一。目前的“一套表”平臺僅僅是軟件意義上的統(tǒng)一平臺，與統(tǒng)計報表“一套表”理念還有脫節(jié)。統(tǒng)計專業(yè)之間在統(tǒng)計指標設置、上報口徑、上報期限等方面缺乏強有力的協(xié)調和統(tǒng)一；專業(yè)指標存在交叉、重復以及不一致等情況；專業(yè)內部對統(tǒng)計報表及指標的整合不足，報表制度以簡單增加為主，減少及合并的情況較少，指標增刪改不嚴謹，審核公式不完善，造成基層填表難、重復審核工作量大。

2.專業(yè)設置與新型統(tǒng)計需求不銜接。目前統(tǒng)計機構設置按專業(yè)劃分的模式是建立在傳統(tǒng)實體經(jīng)濟統(tǒng)計的基礎上的，但近年來新業(yè)態(tài)新模式不斷興起，固化的專業(yè)統(tǒng)計面與不斷擴大延伸、相互融合的經(jīng)濟涵蓋面日益脫節(jié)，單純按照專業(yè)統(tǒng)計的分工模式已無法準確反映企業(yè)跨領域發(fā)展狀況。加上統(tǒng)計專業(yè)數(shù)據(jù)“各自為陣”的現(xiàn)狀缺乏對數(shù)據(jù)的統(tǒng)一整合，難以全面分析，無法滿足快速多變、內容多樣的現(xiàn)代化服務型統(tǒng)計需求。

3.一套表平臺的系統(tǒng)功能不完善。目前一套表的軟件平臺的功能設計主要基于滿足國家層面的統(tǒng)計需求，集中于數(shù)據(jù)采集和審核兩大功能，對提升統(tǒng)計服務水平的探索還比較滯后，能與基層統(tǒng)計需求對接的功能還存在缺位，在滿足地方調查需求等方面的地氣不足，在提高基層工作效率、減輕基層工作強度等方面的開發(fā)與升級力度還不夠。

4.基層統(tǒng)計力量配置不強。從統(tǒng)計體制看，目前統(tǒng)計局、隊體制的工作范圍有所重合、調查對象部分交叉，基層統(tǒng)計機構要面對來自局隊的雙重工作任務。從基層統(tǒng)計力量配置看，作為統(tǒng)計工作中樞的街鎮(zhèn)統(tǒng)計站（辦）獨立性較差，大多從屬于經(jīng)發(fā)、招商等其他經(jīng)濟職能部門，在從事統(tǒng)計工作的同時，還需承擔大量其他經(jīng)濟職能，統(tǒng)計人員兼職較多，力量配備分散，加上近年來村（社區(qū)）統(tǒng)計職能弱化，基層統(tǒng)計工作強度不斷加大。2014年蘇州街鎮(zhèn)統(tǒng)計人員的流動率達22%，部分區(qū)縣流動率超過30%，基層統(tǒng)計隊伍的不穩(wěn)定已成為統(tǒng)計部門強基提質的難點所在。

5.統(tǒng)計執(zhí)法保障力度不夠。目前統(tǒng)計法的執(zhí)法檢查仍偏重于事后檢查環(huán)節(jié)，對數(shù)據(jù)質量關注多，但對上報環(huán)節(jié)的遲報、拒報行為關注度不夠、執(zhí)法流程不明、執(zhí)法力度不足。上報期內的企業(yè)遲報、拒報行為時有發(fā)生，少數(shù)企業(yè)統(tǒng)計人員拖延上報甚至成為常態(tài)。

6.企業(yè)層面對統(tǒng)計重視程度不足。從企業(yè)上報環(huán)節(jié)看，目前企業(yè)統(tǒng)計人員絕大多數(shù)以兼職為主，加上統(tǒng)計報表上報時間又在企業(yè)月度軋賬最忙的時段，企業(yè)往往選擇押后統(tǒng)計報表上報時間。從數(shù)據(jù)上報質量看，部分企業(yè)統(tǒng)計人員對某些需要計算及核對的統(tǒng)計指標敷衍應付，增加各級統(tǒng)計部門的審核工作量。與其他財務崗位比，企業(yè)統(tǒng)計人員流動相對頻繁，增加統(tǒng)計機構的培訓和磨合成本。

四、思考及建議

一套表聯(lián)網(wǎng)直報運行至今，在優(yōu)化數(shù)據(jù)采集模式、提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的同時，也暴露了不少問題與矛盾，尤其是基層面臨的負擔較重，較大程度削弱了基層統(tǒng)計隊伍的凝聚力及穩(wěn)定性。同時也應注意到，國家層面主導的以“一套表”聯(lián)網(wǎng)直報平臺為核心的數(shù)據(jù)采集模式也在一定程度上束縛了下級統(tǒng)計部門的改革動力和創(chuàng)新空間。調研中我們聽到了較多加快統(tǒng)計改革、切實減輕工作壓力的呼聲。因此，現(xiàn)階段當務之急應是以問題為導向，通過頂層的制度變革結合基層的管理創(chuàng)新，加快理順“一套表”背景下統(tǒng)計體制機制矛盾，克服基層短板，夯實現(xiàn)代統(tǒng)計體系的基礎。在具體實施中，需分清輕重緩急，兼顧前瞻性和可操作性，保障實施效果，建議從兩個層面七項重點工作入手。

（一）頂層設計方面

一是優(yōu)化統(tǒng)計報表制度。報表制度設計是頂層設計中的“頂層”。建議加快實現(xiàn)在制度設計領域的統(tǒng)一，嚴把報表設置關，歸并報表種類，精簡報表數(shù)量，慎添新表種、慎擴填報范圍；梳理調查指標，規(guī)范指標名稱。報表指標應偏重于企業(yè)基礎數(shù)據(jù)的采集，以直接取得原始數(shù)據(jù)為主，中間計算環(huán)節(jié)盡量由統(tǒng)計部門主導執(zhí)行，從制度上減少因企業(yè)填報帶來的數(shù)據(jù)質量問題。

二是突出名錄庫整合作用。名錄庫是唯一覆蓋全專業(yè)的領域。但在現(xiàn)有統(tǒng)計體制下，名錄庫管理職能被分散，形成了名錄“庫”與專業(yè)“數(shù)”、“四上”單位與“四下”單位、名錄與設管等專業(yè)的多頭管理，不利于大數(shù)據(jù)趨勢下的數(shù)據(jù)整合。同時，傳統(tǒng)以行業(yè)為標準的劃分模式缺乏更為細化的分類標準，已難以反映各種新業(yè)態(tài)的發(fā)展變化。建議以名錄庫為核心，優(yōu)化、增設、細化相關屬性指標，以名錄庫為龍頭延長統(tǒng)計數(shù)據(jù)鏈，整合專業(yè)數(shù)據(jù)，打好“大數(shù)據(jù)”基礎。

三是完善一套表平臺功能。首先是“軟硬”兼顧優(yōu)化軟件架構設計，在擁堵節(jié)點延長服務器布設縱深，增加與基層信息的交互功能，提高問題響應速度。其次是提前做足報表的容錯測試，減少程序因素的干擾，改變把審核設置問題由基層反饋后才修改的傳統(tǒng)糾錯模式。第三是適度開放基層服務接口，更好地滿足基層需求，允許基層掛接電子臺賬、培訓課件等有助于強化基礎、提升數(shù)據(jù)質量的軟件系統(tǒng)。

四是延長報表上報時間。從蘇州近兩萬戶“四上”企業(yè)上報實踐看，目前最短3.5天的上報時間安排過緊。建議適當放寬月初報表的上報期限，綜合考慮節(jié)假日因素，通過提前開網(wǎng)或者延長上報期限等辦法，確保5天左右的上報時限。

（二）基層實踐探索方面

五是打造好三個統(tǒng)一平臺。大數(shù)據(jù)時代要求統(tǒng)計部門成為權威公共統(tǒng)計數(shù)據(jù)的發(fā)布者和提供者，但統(tǒng)計部門現(xiàn)有的數(shù)據(jù)采集、管理模式與這一要求還存在一定程度的脫節(jié)，應借力現(xiàn)代信息技術，加快打造三大平臺：一是統(tǒng)一的數(shù)據(jù)處理平臺。借鑒工商、稅務等部門的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，從“一套表”統(tǒng)一取得企業(yè)基礎數(shù)據(jù)后再根據(jù)企業(yè)屬性，通過數(shù)據(jù)的模塊化組合形成專業(yè)內部以及跨專業(yè)數(shù)據(jù)，將專業(yè)的“數(shù)”整合成為統(tǒng)計大部門的“庫”。二是統(tǒng)一的經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)共享平臺。依托部門統(tǒng)計建設，建立政府部門資源交換共享機制，推進部門單位名錄、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等資源的動態(tài)加載和實時共享，統(tǒng)籌整合部門各類經(jīng)濟社會發(fā)展信息資源。三是統(tǒng)一的企業(yè)服務平臺。目前統(tǒng)計部門面向企業(yè)提供的服務還相當有限，尤其是街鎮(zhèn)統(tǒng)計機構作為與企業(yè)溝通的主體在統(tǒng)計資源供給、解決問題能力等方面都面臨著先天性不足。應在省市層面加快構建面向企業(yè)的統(tǒng)計服務平臺，在業(yè)務培訓、工作宣傳、數(shù)據(jù)反饋、資料提供等方面與企業(yè)建立起雙向溝通的渠道。

六是夯實三項工作基礎。一是強化基層統(tǒng)計力量。當前基層尤其是街鎮(zhèn)統(tǒng)計機構面臨著人手緊、人員流動性大的現(xiàn)實困境。建議通過效能考核、行政督導等多種舉措，提高基層統(tǒng)計工作的聚焦度，不斷充實統(tǒng)計基層機構力量。二是加大培訓及人才培養(yǎng)。加大面向基層的培訓力度，提高針對性，為基層培養(yǎng)多面手、AB角，確保關鍵時刻工作不缺位。目前的專業(yè)分工模式客觀上使得統(tǒng)計人員的專業(yè)知識面相對狹窄，應對綜合性更強、覆蓋面更廣、要求更高的統(tǒng)計改革存在較大的局限性。應通過培訓、輪崗、交流等多種形式，加快復合型人才的培養(yǎng)，打造適應統(tǒng)計改革新要求的綜合能力強、業(yè)務素養(yǎng)高的新型統(tǒng)計人才隊伍。三是加大統(tǒng)計執(zhí)法檢查力度。構建統(tǒng)計執(zhí)法紀實系統(tǒng)，規(guī)范執(zhí)法程序，切實提高執(zhí)法過程的便捷、透明程度，加大對統(tǒng)計違法違紀案件的查辦力度，嚴懲不依法履行職責，不依法配合統(tǒng)計調查的行為，增強依法統(tǒng)計意識。

七是探索流程再造架構設置。流程再造是一項系統(tǒng)性、長期性的工程。目前全市街鎮(zhèn)統(tǒng)計機構在“一套表”數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)了按企業(yè)、按片區(qū)分工的流程再造雛形，市縣級統(tǒng)計部門應在借鑒街鎮(zhèn)工作模式的基礎上探索向數(shù)據(jù)采集以外環(huán)節(jié)的延伸，在流程上逐步理順條線職能，減少上下對接工作量。流程再造架構先行，應謀劃做好三項架構設置：一是設置好牽頭部門，突出流程再造中設管或名錄等專業(yè)的牽頭和主導作用，改變分散管理、各自為陣的工作格局；二是設計好工作制度。流程再造涉及的數(shù)據(jù)、服務、流程、方法等各個方面都將面臨不同于傳統(tǒng)統(tǒng)計模式的深刻變化，因此必須超前設計完善好統(tǒng)計方法制度，規(guī)劃好各個環(huán)節(jié)的工作內容，對可能出現(xiàn)的問題制定好應對預案；三是設置好部門。按統(tǒng)計產(chǎn)品生產(chǎn)流程設置制度設計、數(shù)據(jù)采集、質量保障、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)服務等部門，打破專業(yè)、行業(yè)等方面的局限，讓統(tǒng)計各個部門得以共依同享統(tǒng)計“大數(shù)據(jù)”這一源頭活水，提供更為優(yōu)質、更為高效的統(tǒng)計服務及產(chǎn)品。

（責任編輯：高萍萍）