鄭善和（上海市司法局局長）

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努力推進新形勢下司法行政工作改革發(fā)展

鄭善和（上海市司法局局長）

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段。黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）全面分析了“十三五”時期我國發(fā)展環(huán)境的基本特征，明確了發(fā)展的指導(dǎo)思想，提出了發(fā)展的主要目標，指出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展”理念，為我國到2020年全面建成小康社會，實現(xiàn)“兩個一百年”的第一個百年奮斗目標繪就宏偉藍圖。上海司法行政系統(tǒng)將深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神，全面落實習(xí)近平總書記對政法工作重要指示，緊緊圍繞服務(wù)大局，深入踐行“五大發(fā)展”理念，把防控風(fēng)險、服務(wù)發(fā)展和破解難題、補齊短板擺在更加突出位置，以忠誠履行司法行政職責(zé)、加強思想政治和紀律作風(fēng)建設(shè)為著力點，更加注重運用法治思維和法治方式，更加注重提高創(chuàng)新意識和服務(wù)能力，努力推進上海司法行政工作新一輪改革發(fā)展。

一、防控風(fēng)險和服務(wù)發(fā)展是司法行政工作的基本遵循

《建議》指出，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)。司法行政工作是維護安全穩(wěn)定的社會環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境的重要力量。一方面，司法行政系統(tǒng)肩負履行監(jiān)獄管理、戒毒管理、社區(qū)矯正等執(zhí)法職責(zé)，要始終堅持嚴格公正文明執(zhí)法，把各項“剛性”要求準確落實到位；另一方面，要充分發(fā)揮人民調(diào)解、法律援助、法律服務(wù)、法治宣傳、安置幫教等工作優(yōu)勢，主動服務(wù)開放發(fā)展、服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展、服務(wù)人民群眾。司法行政工作的各個領(lǐng)域、各項職能，都要緊密圍繞防控風(fēng)險、服務(wù)發(fā)展，自我審視，找準定位，匯聚合力，履職盡責(zé)，最終打造成一個目標統(tǒng)一、集約高效、統(tǒng)籌開放、互為支撐的工作整體。上海司法行政系統(tǒng)要積極主動回應(yīng)防控風(fēng)險、服務(wù)發(fā)展的新要求、新期待，使之成為工作的基本遵循。

（一）把加強風(fēng)險防控，維護社會穩(wěn)定作為第一責(zé)任。上海司法行政系統(tǒng)要增強系統(tǒng)的風(fēng)險觀、全局的穩(wěn)定觀，堅持內(nèi)外結(jié)合，既做好內(nèi)在的風(fēng)險防控，又維護好社會面的安全穩(wěn)定。要在確保監(jiān)管場所絕對安全的基礎(chǔ)上，綜合運用懲罰、勞動、教育等手段，發(fā)揮好執(zhí)行矯治功能，幫助服刑人員、戒毒人員回歸社會做守法公民。特別要加強對暴恐犯、危安犯、邪教類罪犯的監(jiān)管，加強對具有社會危險性的刑滿釋放人員的管控，防止再次危害社會。要推動落實對各類特殊人群的教育、幫扶、矯治、管理措施，幫助他們順利融入社會。要發(fā)揮好人民調(diào)解化解糾紛的獨特優(yōu)勢，加強專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，突出對重點領(lǐng)域、熱點矛盾糾紛的化解。要深化法律服務(wù)、法律援助等工作，堅持調(diào)解優(yōu)先原則，發(fā)揮好預(yù)警、預(yù)防的作用，防止經(jīng)濟民生領(lǐng)域風(fēng)險演變?yōu)樯鐣L(fēng)險。

（二）把主動服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展作為第一要務(wù)。律師、公證、司法鑒定等法律服務(wù)行業(yè)，既要圍繞加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力為化解產(chǎn)能過剩、幫助企業(yè)降低成本、化解房地產(chǎn)庫存、擴大有效供給、防范化解金融風(fēng)險等提供法律服務(wù)，也要為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊區(qū)改造等發(fā)揮作用，更要為“一帶一路”、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)等貢獻力量。要強化涉外法律服務(wù)，為積極利用外資、加強國際產(chǎn)能和設(shè)備制造合作、開展國際并購、參與全球經(jīng)濟治理等提供有效法律服務(wù)。

（三）把運用法治思維和法治方式作為第一準則。要牢固樹立法治觀念，善用法治思維謀劃工作，用法治方式解決問題，著力在法治軌道上提升管理能級。堅持執(zhí)法為民，帶頭踐行法治，爭做依法行政、依法辦事、公正執(zhí)法的表率。加強行政審批改革和行政權(quán)力標準化建設(shè)，推進政府管理創(chuàng)新改革，完善權(quán)力運行機制，深化部門基礎(chǔ)管理，提升行政監(jiān)督實效，切實在服務(wù)中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務(wù)。堅持依法監(jiān)管、高效運作、動態(tài)適應(yīng)、公眾參與的原則，加強法律服務(wù)行業(yè)監(jiān)管，深化信用體系建設(shè)和應(yīng)用，鼓勵守信，懲戒失信。

（四）把服務(wù)基層和改善民生作為第一追求。在抓好管理能級提升的同時，要把滿足人民群眾對高品質(zhì)公共服務(wù)的向往作為奮斗目標，更多地作用于社會，生發(fā)更大的社會效益。大力加強公共法律服務(wù)體系建設(shè)，努力為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的公共法律服務(wù)。大力拓展民生領(lǐng)域法律服務(wù)，擴大法律援助范圍，提高法律援助質(zhì)量，重點做好農(nóng)民工、殘疾人、婦女兒童、軍人軍屬、老年人等法律服務(wù)和法律援助工作，切實維護合法權(quán)益。深入開展便民服務(wù)活動，不斷健全完善便民服務(wù)長效機制。

二、改革創(chuàng)新和優(yōu)化方法是破解難題的關(guān)鍵所在

司法行政工作越來越受到社會的關(guān)注和人民群眾的熱忱期待，正處在整合拓展、破解難題、蓄勢提升的關(guān)鍵時期。面對職能的不斷增多，管理幅度不斷增大，理念思維、能力素質(zhì)、工作方法都要主動適應(yīng)新形勢。上海司法行政工作已經(jīng)站在新的發(fā)展起點上，但必須清醒地看到，前進道路上仍然面臨著一些工作難題，比如在國際環(huán)境更加錯綜復(fù)雜、不確定因素增多，不穩(wěn)定因素加大的形勢下，如何應(yīng)對監(jiān)管安全壓力；在法律服務(wù)行業(yè)處于穩(wěn)步增長的階段，如何解決行業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，化解由“低端”服務(wù)領(lǐng)域的過度競爭和“高端”服務(wù)的供給匱乏帶來的問題；在“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息化時代，如何既發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”對司法行政工作跨越式發(fā)展的重要引擎作用，又穩(wěn)妥化解它可能帶來的系列風(fēng)險；在作風(fēng)建設(shè)新常態(tài)下，如何既從嚴管黨、帶隊伍，又激發(fā)干部的活力和動力；等等。解決這些難題需要我們深入思考、科學(xué)謀劃，要求我們講究科學(xué)方法論，要學(xué)會選擇最優(yōu)、最合適的路徑與方法破解難題，從而實現(xiàn)效益最大化。

（一）注重體制機制的改革創(chuàng)新。體制機制的不適應(yīng)是最大的短板。發(fā)展中遇到的問題在體制機制，出路也在體制機制。在司法行政職能不斷強化的當(dāng)下，亟需凸顯改革創(chuàng)新，推進關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，從而形成有利于各項工作轉(zhuǎn)型的體制機制環(huán)境。監(jiān)獄管理的體制優(yōu)勢已經(jīng)在發(fā)揮作用，戒毒管理的體制調(diào)整也基本到位。體制一旦建成，則要依托體制優(yōu)勢，建好機制，明確結(jié)構(gòu)要素，追求最優(yōu)配置，激發(fā)內(nèi)生動力，實現(xiàn)最佳效能。體制機制的改革創(chuàng)新，既有發(fā)展理念的更新，又有思維定勢的轉(zhuǎn)變；既有發(fā)展慣性的糾偏，更有利益格局的調(diào)整。我們要圍繞社會治理創(chuàng)新，聚焦司法行政改革，深化一批、改進一批、重塑一批體制機制，從而實現(xiàn)執(zhí)行矯治、法治宣傳、法律服務(wù)、司法保障整體順暢、高效運作。

（二）注重資源整合的優(yōu)勢發(fā)揮。司法行政工作要善于整合資源，巧于借勢發(fā)力。例如，公共法律服務(wù)體系建設(shè)是要打造一個服務(wù)社會、服務(wù)百姓的大平臺，考驗的是上海司法行政系統(tǒng)有效整合資源、改進服務(wù)供給方式等能力。上海司法行政部門要統(tǒng)籌好政府各部門法律服務(wù)資源，積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會參與，主動服務(wù)百姓需求；要研究制定一些激勵、保障機制，鼓勵律師、公證員積極參與社會公益服務(wù)，為小微型企業(yè)提供清單式的法律服務(wù)包，解決他們的實際困難。最終就是要實現(xiàn)從管理走向服務(wù)，不斷優(yōu)化司法行政資源，不斷提高老百姓的獲得感和滿意度。再如，普法和依法治理工作也是考驗資源整合能力。目前，上海市各區(qū)縣政府都在積極探索普法和依法治理工作，可謂百花齊放，成效顯著。本市各級司法行政部門要積極發(fā)揮作用，在新形勢下充分利用依法治市平臺將二者有機融合，實現(xiàn)“1+1＞2”的融合效應(yīng)。

（三）注重運用標準化、信息化助推工作。去年以來，上海司法行政部門明確提出標準化、信息化“雙輪驅(qū)動”。標準化工作既注重頂層設(shè)計，又推出一批覆蓋各領(lǐng)域的國家級、市級標準化建設(shè)項目，取得良好成績。一些區(qū)縣主動呼應(yīng)，在司法所等基層建設(shè)上作出了成效。市政府出臺的《關(guān)于深化標準化改革促進標準化服務(wù)科技創(chuàng)新中心建設(shè)工作方案》中，涉及司法行政的分量很足，明確把“強化司法行政領(lǐng)域標準化建設(shè)，推動司法行政服務(wù)和保障能級提升”作為重點領(lǐng)域標準化工作加以推進。我們要努力推動工作從規(guī)范走向標準。信息化工作要主動解決發(fā)展不平衡的瓶頸問題，加強網(wǎng)絡(luò)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依托“互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)”初步實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息共享共用，同時，要充分發(fā)揮信息化支撐作用，向信息化要警力、要戰(zhàn)斗力、要服務(wù)效能，使之成為工作利器，尤其要樹立大數(shù)據(jù)、大平臺理念，突出司法行政專業(yè)數(shù)據(jù)運用，開辟信息技術(shù)應(yīng)用的嶄新空間。

三、效能建設(shè)和項目落地是改革發(fā)展的重要抓手

“發(fā)展”是貫穿于《建議》全文的主線，為如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，《建議》提出必須遵循“六個堅持”的原則。上海司法行政部門要準確把握戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵的深刻變化，更加有效地應(yīng)對各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，不斷開拓新局面。現(xiàn)階段，要緊緊抓住效能建設(shè)和項目化管理，穩(wěn)步實現(xiàn)上海司法行政工作平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（一）堅持通過效能建設(shè)推動有效管理。效能建設(shè)是管理科學(xué)的重要組成部分，是一種高層次的管理形式，是把管理的各個要素有機結(jié)合，依法履行職責(zé)的管理活動。上海司法行政部門已成立效能建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)《市司法局關(guān)于推進效能建設(shè)的實施意見》，圍繞“法不禁止的，市場主體即可為；法未授權(quán)的，政府部門不能為；法有規(guī)定的，政府部門必須為”，提出推進行政權(quán)力標準化建設(shè)、完善權(quán)力運行機制、深化部門基礎(chǔ)管理、推進專業(yè)化職業(yè)化公務(wù)員隊伍建設(shè)、推進政府管理創(chuàng)新改革、提升行政監(jiān)督實效和開展政府部門效能評估等七大主要任務(wù)，把轉(zhuǎn)變政府職能、降低管理成本、提高政府辦事效率和服務(wù)質(zhì)量、增強政府管理的能力和水平作為改革發(fā)展的重要方向，堅持法治引領(lǐng)、改革推動，切實提高司法行政系統(tǒng)工作效率、管理效益，充分履行法律保障、法治宣傳和法律服務(wù)職能，切實在服務(wù)中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務(wù)，全面提升政府治理能力。

（二）堅持通過項目化落地推動工作發(fā)展。上海司法行政部門以項目化管理的方法，全面貫徹市委提出的“抓落實、抓推進、補短板”的工作意圖，在做實基礎(chǔ)工作的同時，集中優(yōu)勢和力量瞄準重要目標、抓好重點工作。2016年，上海司法行政部門重點瞄準七大目標：一是圍繞風(fēng)險防控能力進一步提高，全力保障平安上海建設(shè)；二是執(zhí)行矯治工作質(zhì)量全面提升，積極推動服刑人員和戒毒人員順利融入社會；三是普法、依法治理開創(chuàng)新局面，努力推動法治上海建設(shè)；四是法律服務(wù)體系不斷健全，充分發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和保障改善民生的作用；五是體制機制改革進一步深化，為司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供強大動力；六是效能建設(shè)全面推開，有效提升司法行政現(xiàn)代化治理能力；七是隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平不斷提高，為司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供堅實保障。重點抓好監(jiān)獄工作內(nèi)涵式發(fā)展項目、戒毒工作轉(zhuǎn)型升級項目等18個重點項目。每個項目要求有明確的工作導(dǎo)向、可量化的指標、明確的責(zé)任分工、清晰的時間節(jié)點，并將通過問責(zé)問效，確保責(zé)任、項目、目標“三落地”，實現(xiàn)工作推進方式的重大轉(zhuǎn)變。

（三）堅持通過效能評估確保工作實效。效能評估是上海司法行政部門政府管理的一項基本制度，就覆蓋范圍而言，應(yīng)當(dāng)納入系統(tǒng)內(nèi)各行政單位、部門日常管理全過程，落實到具體崗位；就評估內(nèi)容而言，應(yīng)當(dāng)圍繞基礎(chǔ)管理、行政權(quán)力運行、部門內(nèi)部管理等情況，就部門管理資源是否科學(xué)配置、部門管理要素是否優(yōu)化、部門運作方式是否完善、部門工作作風(fēng)是否改進等，進行全面評估。目前，上海司法行政系統(tǒng)效能評估體系仍處于探索完善的過程中，我們將重點探索建立負責(zé)綜合協(xié)調(diào)的工作平臺，通過“12348”公共法律服務(wù)平臺、“12345”市民服務(wù)熱線等各類渠道發(fā)現(xiàn)問題，研究解決問題；建立效能數(shù)據(jù)庫，建立和落實效能數(shù)據(jù)質(zhì)量控制和檢查審核制度；建立效能評估人員數(shù)據(jù)庫；將效能評估工作和年度部門績效管理考評工作相結(jié)合。同時，要重視對效能評估結(jié)果的運用，一方面，將評估結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度（績效）考核，以及職能配置、機構(gòu)設(shè)置、編制配備、干部考核；另一方面，對效能評價報告提出的工作改進建議，要采取措施予以落實，并開展跟蹤監(jiān)督。根據(jù)效能評估結(jié)果，確立效能目標，明確效能努力方向和要求，制定提高效能的具體計劃和措施。

四、推進隊伍建設(shè)是改革發(fā)展的根本保障

新形勢下，要建設(shè)一支忠誠可靠、執(zhí)法為民、務(wù)實進取、公正廉潔的司法行政隊伍，努力營造風(fēng)清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（一）重思想引領(lǐng)，激隊伍活力。思想建設(shè)歷來是我們黨抓隊伍建設(shè)的重中之重、源頭之策。上海司法行政系統(tǒng)牢牢把握新時期思想建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵，既重視強化政治自覺，引導(dǎo)廣大司法行政干警和法律服務(wù)工作者增強理論自覺，堅定“三個自信”；也重視以人為本，不斷增強司法行政隊伍的凝聚力戰(zhàn)斗力。牢牢把握思想建設(shè)的新特點和突出問題，通過組織召開專題研討會，結(jié)合“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”等系列學(xué)習(xí)教育活動，認真梳理隊伍現(xiàn)實困惑，突出嚴管厚愛的工作理念，把握“活”的思想動態(tài)，出臺“實”的對策措施，不斷激發(fā)隊伍活力和內(nèi)生動力。

（二）重作風(fēng)肅紀，揚務(wù)實之風(fēng)。習(xí)總書記曾在中央政治局專題民主生活會上指出：“要努力改進思想作風(fēng)、學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、干部生活作風(fēng)，使黨的作風(fēng)全面好起來。”上海司法行政系統(tǒng)始終牢記“作風(fēng)建設(shè)永遠在路上”，認真對照總書記改進“五風(fēng)”的總體要求，有重點、有針對性地建立和完善動態(tài)分析、培訓(xùn)教育、宣傳引導(dǎo)、談心談話等機制，定期與不定期檢視隊伍的思想作風(fēng)是否純凈、學(xué)風(fēng)文風(fēng)是否求真、工作作風(fēng)是否務(wù)實、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)是否清正、生活作風(fēng)是否端正，通過對標找差，鍛造過硬的司法行政隊伍。

（三）重文化凝神，聚發(fā)展共識。對于司法行政工作來講，文化“軟實力”也能夠成為工作的“硬動力”。近年來，上海司法行政系統(tǒng)努力打造“崇法、秉正、鼎新、善治”的系統(tǒng)文化，取得了理想的效果。今后，要繼續(xù)大力弘揚司法行政系統(tǒng)文化，不斷豐富其內(nèi)涵，更加注重基層實踐創(chuàng)造，實現(xiàn)全系統(tǒng)文化的互促共融。

（四）重廉字兜底，筑廉政鐵墻。上海司法行政系統(tǒng)努力做實“兩個責(zé)任”，加強權(quán)力運行監(jiān)督，確保權(quán)力不出籠不脫軌；主動研判、準確把握黨風(fēng)廉政建設(shè)的新任務(wù)、風(fēng)險點，增強廉政教育的感染力、說服力、震撼力，警醒干部不踩“紅線”、不越“底線”；認真學(xué)習(xí)、嚴格執(zhí)行廉潔自律準則和紀律處分條例，把紀律擺在前面，自覺接受監(jiān)督、遵紀守法。同時，積極推進紀檢隊伍自身建設(shè)，努力做到系統(tǒng)各級紀檢監(jiān)察部門牢記政治使命、厘清職責(zé)，切實履行好監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的職能。

（責(zé)任編輯趙海鷗）