徐祖華（浙江省司法廳）

關于進一步加強縣級以下社區(qū)矯正機構隊伍建設的若干思考

徐祖華（浙江省司法廳）

《社區(qū)矯正實施辦法》第二條第一款規(guī)定：“司法行政機關負責指導管理、組織實施社區(qū)矯正工作?！蓖瑫r，該《辦法》第三條規(guī)定：“縣級司法行政機關社區(qū)矯正機構對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔社區(qū)矯正日常工作?！备鶕鲜鲆?guī)定，結合多年實踐，可以看出社區(qū)矯正工作的重心在縣級司法行政機關、重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所、基礎在村（居）等幫教組織。由此，加強縣級以下社區(qū)矯正機構隊伍建設，健全完善縣鄉(xiāng)村三級社區(qū)矯正監(jiān)管教育幫扶體系，對于保障國家刑罰正確有效實施，促進社區(qū)服刑人員順利融入社會，顯得尤其重要和迫切。

一、近年來浙江省加強縣級以下社區(qū)矯正機構隊伍建設的探索與實踐

浙江省是全國六個首批開展社區(qū)矯正工作的省份之一，2004年5月啟動實施社區(qū)矯正試點，2009 年4月實現(xiàn)全省鋪開。十余年來，在省委、省政府高度重視和各有關部門大力支持下，全省社區(qū)矯正機構隊伍建設穩(wěn)步推進，2014年6月底實現(xiàn)省、市、縣（市、區(qū)）三級司法行政機關社區(qū)矯正機構全部單獨設置，并在縣級以下社區(qū)矯正執(zhí)法機構專門化、實體化、實戰(zhàn)化和執(zhí)法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化等方面進行了積極的探索與實踐，取得了一定的階段性成效。2013年11月14日，原司法部副部長郝赤勇在司法部社區(qū)矯正管理局報送的《關于浙江省縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊情況的調研報告》上作出重要批示：“浙江的做法與《社區(qū)矯正法》草案的規(guī)定相一致，是立法設計方案的很好實踐，要進一步總結經驗，加強縣級執(zhí)法機構建設?！苯刂?016年4月底，全省11個地市司法局中，寧波、溫州、金華、臺州、舟山等地成立社區(qū)矯正管理局并加掛社區(qū)矯正執(zhí)法支隊，嘉興市司法局社區(qū)矯正管理處加掛社區(qū)矯正執(zhí)法支隊，其他地區(qū)為社區(qū)矯正管理處，共有工作人員50名。全省90個縣（市、區(qū)）司法局中，有72個縣（市、區(qū)）司法局成立社區(qū)矯正執(zhí)法大隊，覆蓋率為80%；寧波市所屬11個縣（市、區(qū)）根據市“兩辦”文件精神正在籌備成立社區(qū)矯正管理局（注：慈溪市社區(qū)矯正管理局已于去年掛牌成立），其他7個縣（市、區(qū)）為社區(qū)矯正管理科，共有工作人員402名。另外，全省1320個司法所中，從事社區(qū)矯正工作的政法專項人員共計1778名、所均1.3名，有社區(qū)矯正社會工作者1878名。同時，全省已建村（居）社區(qū)矯正工作站19474個，有矯正小組38738個、社會志愿者42797名。

（一）著力完善機構隊伍建設政策保障措施。省委、省政府對社區(qū)矯正工作高度重視。2006年4月30日，時任浙江省委書記習近平同志主持召開省委常委會，專題研究浙江省社區(qū)矯正試點工作。會議明確要求“要進一步健全社區(qū)矯正工作的組織機構和工作網絡，著力加強司法所工作人員、社區(qū)矯正工作者和社會志愿者‘三支隊伍’建設?！笔∥Ｎ瘯駷榧訌娚鐓^(qū)矯正機構隊伍建設提供了強有力的政策支持。2008年10月、2013年12月，省委辦公廳、省政府辦公廳先后印發(fā)《關于進一步加強社區(qū)矯正試點工作的通知》（浙委辦[2008]100號）和《關于進一步加強社區(qū)矯正工作的意見》（浙委辦發(fā)[2013]100號），對省、市、縣三級司法行政機關社區(qū)矯正組織管理機構和司法行政機關社區(qū)矯正干部、社區(qū)矯正社會工作者、社會志愿者“三支隊伍”建設提出具體意見和要求。2011年12月，省司法廳、省編委辦、省財政廳聯(lián)合制定出臺《關于進一步加強社區(qū)矯正組織隊伍建設的意見》（浙司[2011]189號），進一步明確了浙江省社區(qū)矯正領導體制和工作機制以及管理機構、工作隊伍、基層幫教組織等建設意見和措施。

（二）突出加強縣鄉(xiāng)村三級機構隊伍建設。近年來，浙江省以貫徹執(zhí)行《社區(qū)矯正實施辦法》、加強社區(qū)矯正規(guī)范化建設為抓手，認真總結各地縣級社區(qū)矯正機構和村（居）社區(qū)矯正工作站等基層幫教組織建設經驗，切實加強對縣級以下社區(qū)矯正機構隊伍職能職責和基層幫教幫扶組織建設的研究、探索與實踐，在 2014年3月制定出臺了《關于加強縣鄉(xiāng)村三級社區(qū)矯正監(jiān)管教育幫扶體系建設若干問題的意見》（浙司[2014]27號），全面推進縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊建設，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法大隊調查評估、矯正接收、事項審批、司法獎懲、收監(jiān)執(zhí)行、人員追查、禁止令執(zhí)行、應急處置等8項監(jiān)管執(zhí)法職能，厘清界定司法所矯正宣告、定期報告、走訪考察、教育學習、社區(qū)服務、社會適應性幫扶等13項社區(qū)矯正日常工作職責，明確規(guī)范村（居）社區(qū)矯正工作站等基層組織4項幫教幫扶責任。之后，浙江省又相繼制定出臺了縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊和司法所社區(qū)矯正工作主要職責及流程，以及《關于進一步加強村（居）社區(qū)矯正工作站規(guī)范化建設的若干意見》，不斷鞏固和深化縣級以下社區(qū)矯正機構隊伍和幫教組織建設成果。2014年5月，浙江省司法廳在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開的全國社區(qū)矯正工作會議上作了經驗交流。同時，全省縣級司法行政機關社區(qū)矯正機構專門化和村（居）社區(qū)矯正工作站建設經驗，寫入了“兩院兩部”聯(lián)合印發(fā)的《關于全面推進社區(qū)矯正工作的意見》（司發(fā)[2014]13號），向全國推廣。

（三）積極探索試點社區(qū)矯正執(zhí)法中隊建設。2014年7月，天臺縣司法局在縣委、縣政府重視支持下，針對山區(qū)縣、地域廣、社區(qū)服刑人員流動性大、司法所基礎建設較為薄弱等現(xiàn)狀，為進一步整合基層社區(qū)矯正工作資源，促進社區(qū)矯正機構專門化、隊伍職業(yè)化建設，提升社區(qū)矯正規(guī)范化水平，經當?shù)鼐幹撇块T批準，在中心鎮(zhèn)和按片區(qū)成立了5個社區(qū)矯正執(zhí)法中隊，承擔全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)服刑人員的日常監(jiān)管教育任務，隸屬天臺縣社區(qū)矯正執(zhí)法大隊領導和管理，司法所不再承擔社區(qū)矯正日常工作。截至目前，浙江省臺州市黃巖區(qū)、天臺縣、玉環(huán)縣、三門縣、仙居縣和嘉興桐鄉(xiāng)市先后成立37個社區(qū)矯正執(zhí)法中隊，有政法專項編制人員102名、社區(qū)矯正社會工作者117名；平均每個中隊有政法專項編人員2.8名、社工3.2名，管轄區(qū)域涉及上述6個縣（市、區(qū)）的80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。其中，臺州市成立23個執(zhí)法中隊，涉及5個縣（市、區(qū)）的66個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有政法專項編制人員80名、社區(qū)矯正社會工作者90名；桐鄉(xiāng)市在所屬的14個司法所加掛社區(qū)矯正執(zhí)法中隊牌子，涉及全市14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有政法專項編人員22名、社區(qū)矯正社會工作者27名。

二、當前浙江省縣級以下社區(qū)矯正機構隊伍建設存在的主要困難和問題

（一）機構設置不規(guī)范。在機構名稱上，縣級層面有社區(qū)矯正執(zhí)法大隊、社區(qū)矯正管理局和社區(qū)矯正管理科等。在職能設置上，縣級社區(qū)矯正機構均承擔了社區(qū)矯正和安置幫教雙重職能。

（二）矯正力量不匹配。目前，全省各個縣（市、區(qū)）平均監(jiān)管社區(qū)服刑人員430余名，司法所平均監(jiān)管近30名。從人員編制情況看，全省縣（市、區(qū)）司法局社區(qū)矯正機構共有政法專項編制人員402名、縣均4.5名，與在冊社區(qū)服刑人員之比約為1：80左右；全省1320個司法所有從事社區(qū)矯正工作的政法專編人員1778名、所均1.3名，與社區(qū)服刑人員之比約為1：23?；鶎悠毡檎J為監(jiān)管任務重、安全壓力大、人員力量匱乏。

（三）專業(yè)化程度不高。目前，縣級社區(qū)矯正機構和司法所從事社區(qū)矯正工作的2180名政法專項編制人員中，有公、檢、法和監(jiān)獄工作經歷或刑罰執(zhí)行專業(yè)背景的只有337名，僅占15.4%。

（四）隊伍穩(wěn)定性較差。由于基層社區(qū)矯正工作任務重、壓力大、風險高、待遇低、保障弱等諸多原因，“不想干”等現(xiàn)象較為普遍。特別是司法所工作人員和社區(qū)矯正工作者隊伍流動性大，影響工作的連續(xù)性和隊伍的穩(wěn)定性，制約社區(qū)矯正工作隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設進程。

三、進一步加強縣級以下社區(qū)矯正機構隊伍建設的對策思考

社區(qū)矯正機構隊伍建設問題，實質上涉及到我國現(xiàn)行刑罰執(zhí)行體制和司法行政管理體制改革完善等深層次問題。因此，加強社區(qū)矯正機構隊伍建設，既要充分考量多年來社區(qū)矯正制度本土化的實踐成果，又要緊扣刑罰執(zhí)行一體化的改革進程，更要立足于從國情出發(fā)，著眼于構建中國特色社區(qū)矯正制度的長遠發(fā)展需要。同時，無論是基于改革效益最大化和低成本化，還是著眼于夯實社區(qū)矯正工作基層基礎，深化縣級以下社區(qū)矯正體制機制改革，對于健全完善我國社區(qū)矯正執(zhí)行體系具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）準確界定縣級社區(qū)矯正機構性質職能，大力加強機構專門化、實體化和實戰(zhàn)化建設。根據《社區(qū)矯正實施辦法》第三條規(guī)定，與省市兩級社區(qū)矯正機構主要承擔指導管理社區(qū)矯正工作的職責不同，在實際工作中，縣級社區(qū)矯正機構既是社區(qū)矯正工作的組織實施部門，又承擔著在開放的社會環(huán)境中執(zhí)行刑罰、教育改造罪犯的重要任務，既是工作管理部門、又是非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行機關，其職能具有行政管理與刑事執(zhí)行的雙重屬性。因此，相對于省市兩級社區(qū)矯正工作管理機構而言，縣級社區(qū)矯正機構屬于刑罰執(zhí)行機關的合理性和正當性是顯而易見的。為此，一是加強縣級社區(qū)矯正機構專門化建設?；诂F(xiàn)階段我國社區(qū)矯正機構隊伍建設成果，縣級司法行政機關社區(qū)矯正機構名稱可以統(tǒng)一為“××縣社區(qū)矯正管理局”，同時加掛“××縣社區(qū)矯正執(zhí)法大隊”牌子，“一套人馬、兩塊牌子”，承擔指導管理、組織實施本地區(qū)社區(qū)矯正工作和對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)督管理、教育幫助的雙重職能。二是加強縣級社區(qū)矯正機構實體化建設。大力推進執(zhí)法、教育、管理“三位一體”的縣級社區(qū)矯正中心建設，為縣級社區(qū)矯正機構開展社區(qū)矯正工作提供場所設施保障，提升社區(qū)矯正工作專業(yè)化、規(guī)范化水平。三是加強縣級社區(qū)矯正機構實戰(zhàn)化建設。以加強縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊建設為突破口，明確規(guī)范執(zhí)法大隊職能職責，配齊配強人員力量，集中統(tǒng)一行使社區(qū)矯正執(zhí)法權，承辦縣級以下社區(qū)矯正所有執(zhí)法事務，保障執(zhí)法公正，提升社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范化水平。

（二）準確界定司法所職能職責，改革完善縣級以下社區(qū)矯正管理體制和工作機制。多年來，司法所承擔社區(qū)矯正日常工作的基層實踐，使得司法所及其工作中業(yè)已存在的職能多、人員少、精力不集中、工作質量不高、專業(yè)水平低、隊伍不穩(wěn)定等矛盾問題日益顯現(xiàn)，從而引發(fā)對司法所能否承擔社區(qū)矯正日常工作任務的擔憂，以及對司法所職能定位及其具體職責等問題的思考。相對于司法所其他職能來說，社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的性質特點，決定了必須走機構專門化、隊伍職業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化、工作專業(yè)化的道路，而這一建設要求與現(xiàn)行司法所管理體制和發(fā)展現(xiàn)狀差距較大。因此，一方面要切實加強對基層司法行政工作規(guī)律的研究，堅持從實際出發(fā)，最大限度地為司法所減負，實現(xiàn)“瘦體強身”、固本強基之目的，為司法所長遠發(fā)展夯實基礎。另一方面，要切實加強對基層社區(qū)矯正工作規(guī)律的研究，積極有序地推進縣級以下社區(qū)矯正管理體制和工作機制改革。當前，可以綜合考慮地理條件、行政區(qū)劃、經濟水平、交通狀況、文化傳統(tǒng)、群眾基礎、社區(qū)服刑人員數(shù)量、監(jiān)管條件等因素，在黨委政府支持、市縣兩級司法行政機關積極性高的山區(qū)、行政區(qū)域面積大、交通條件較差、社區(qū)服刑人員數(shù)量多的地區(qū)，可按片區(qū)、按社區(qū)服刑人員流動狀況或在人員數(shù)量超過100名的中心鎮(zhèn)成立社區(qū)矯正執(zhí)法中隊，負責轄區(qū)內或周邊2~3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社區(qū)矯正工作。執(zhí)法中隊隸屬縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊領導，所需人員編制可從縣局機關或轄區(qū)司法所內調濟，并配備一定數(shù)量的社區(qū)矯正社會工作者。從浙江省部分地區(qū)的探索實踐來看，社區(qū)矯正執(zhí)法中隊建設模式，有利于進一步彰顯社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行工作的嚴肅性和威懾力，確保刑罰的正確有效實施；有利于合理配置和使用現(xiàn)有人員編制，促進監(jiān)管教育幫扶任務的有效落實；有利于集中、統(tǒng)一行使社區(qū)矯正執(zhí)法權，促進社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范化建設；有利于促進縣級以下社區(qū)矯正機構專門化、實戰(zhàn)化和隊伍職業(yè)化、專業(yè)化建設，提升社區(qū)矯正工作水平。

（三）準確界定社區(qū)矯正力量構成、任務和性質，扎實推進社區(qū)矯正工作隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設。在現(xiàn)階段，司法行政機關的社區(qū)矯正工作力量主要由司法行政機關干部、社區(qū)矯正社會工作者和社會志愿者三部分組成，北京、上海、江蘇等地還抽調了部分監(jiān)獄或戒毒人民警察，派駐基層司法行政機關或司法所直接從事社區(qū)矯正工作。根據現(xiàn)行法律法規(guī)和《社區(qū)矯正實施辦法》相關規(guī)定，省市兩級司法行政機關社區(qū)矯正機構除了涉及提請無期徒刑罪犯減刑、撤銷假釋或社區(qū)服刑人員減刑等具體執(zhí)法事務外，其工作重心主要是指導管理、組織實施本轄區(qū)社區(qū)矯正工作，行政管理的特點比較明顯。然而，如前所述，縣級司法行政機關社區(qū)矯正機構具有刑事執(zhí)行與行政管理雙重職能屬性。據此，縣級以下社區(qū)矯正工作力量的配置需要更具有針對性和專業(yè)性。從浙江省多年來致力于健全完善縣鄉(xiāng)村三級社區(qū)矯正監(jiān)管教育幫扶體系的探索實踐來看，加強縣級以下社區(qū)矯正隊伍建設應注重以下方面：一是在建設思路上，要牢牢把握社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的本質屬性和行刑社會化的基本特點，堅持一手抓執(zhí)法隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設，切實保障國家法律的正確有效實施，彰顯刑罰執(zhí)行工作的嚴肅性，提升社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范化水平；一手抓社會力量參與，特別是專業(yè)性、常態(tài)化的社會力量參與，彰顯社會主義制度的優(yōu)越性和社會人文關懷，提升社會幫教幫扶質量和水平，專群結合共同促進社區(qū)矯正工作的創(chuàng)新與發(fā)展。二是在隊伍結構上，要充分認識社區(qū)矯正是一項法律性、政策性、專業(yè)性、綜合性很強的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行工作，既需要精通法律政策、有教育改造罪犯經驗的專業(yè)執(zhí)法者，又需要有心理學、教育學等多學科背景知識的專業(yè)團隊和人員支撐，同時也離不開社會志愿者的廣泛參與。因此，與監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式不同，社區(qū)矯正工作隊伍的結構既需要專司刑罰執(zhí)行活動的執(zhí)法者，也需要負責教育管理工作的干部隊伍， 還需要為社區(qū)服刑人員順利融入社會提供專業(yè)化、個性化、項目化服務的社會力量，這也正是社區(qū)矯正制度設計的本義及其生命力之所在。三是在執(zhí)法力量上，要充分綜合考量國情、刑罰傳統(tǒng)、刑罰效益以及犯罪人認知、社會公眾態(tài)度等多種因素的影響和制約，充分尊重現(xiàn)階段部分省市抽調監(jiān)獄或戒毒人民警察參與社區(qū)服刑人員宣告、訓誡、調查取證、制止違法違規(guī)行為、收監(jiān)執(zhí)行等體現(xiàn)刑事懲戒性質工作所取得的實踐創(chuàng)新成果，堅持從國情出發(fā)、從健全完善中國特色社區(qū)矯正制度的需要出發(fā)，下決心在社區(qū)矯正工作隊伍中配備一定數(shù)量的人民警察負責執(zhí)行刑罰；或者抓住當前省級以下人民法院、人民檢察院管理體制改革契機，參照國外做法，創(chuàng)設社區(qū)矯正官制度，賦予矯正官類似于人民警察的職權職責。四是在基層警力配置上，要充分考慮社區(qū)矯正工作特點、社區(qū)服刑人員數(shù)量、執(zhí)法管理半徑等因素，科學合理地配置警力，并先將人民警察配置到縣級社區(qū)矯正機構，有條件的地區(qū)可延伸至社區(qū)矯正執(zhí)法中隊。當前，司法所是否配置警察的矛盾焦點在于：（1）我國司法所數(shù)量過于龐大，有4.9萬個司法所。如果按照每所配備2名警察的基本要求計算，需要近10萬名警察，再加上省、市、縣三級社區(qū)矯正機構，如此眾多的編制需求對各級機構編制部門來說壓力太大，與“小政府、大服務”的機構隊伍建設要求也不相適應。（2）司法所能否納入或定性為社區(qū)矯正機構范疇尚有爭議。目前，理論界或實務界對社區(qū)矯正機構的刑罰執(zhí)行機關性質已基本形成共識，而司法所承擔包括人民調解、社區(qū)矯正、安置幫教、法律服務等九項職能，除社區(qū)矯正職能外，其他職能均屬于社會事務管理或行政管理工作性質。由此，將司法所納入社區(qū)矯正機構范疇顯然不合適。（3）司法所配置警察后帶來的“一所兩制”現(xiàn)象，既不利于社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化和正規(guī)化建設，也不利于基層司法行政隊伍的穩(wěn)定，又容易導致司法所履行人民調解等其他職能時可能出現(xiàn)的“警力越界”等問題。

（責任編輯 張文靜）