趙志紅 李志江（江蘇省司法廳）

公證在法治政府建設(shè)中的功能價值及作用發(fā)揮

趙志紅 李志江（江蘇省司法廳）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，明確提出要建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。法治政府建設(shè)要求各級政府嚴(yán)格依法行政，政府的一切行政行為都要在法治軌道上運(yùn)行。公證作為一項(xiàng)歷史悠久的證明制度，已經(jīng)成為社會管理的重要工具，其在歷史發(fā)展過程中所形成的“證明、服務(wù)、溝通、監(jiān)督”特殊職能，高度切合社會轉(zhuǎn)型期法治政府建設(shè)需求，通過公證對民事法律行為、政府行政行為予以引導(dǎo)、規(guī)范和證明，可以架起政府和市場、政府和群眾、群眾和群眾之間的橋梁，可以更好地監(jiān)督政府依法行政、防止政府權(quán)力濫用，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善社會和市場自我管理運(yùn)行機(jī)制，從而加快法治政府建設(shè)步伐。

一、公證參與法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)

公證制度是國家為保證法律的正確實(shí)施，穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)與民事流轉(zhuǎn)秩序，預(yù)防糾紛，減少訴訟，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而設(shè)立的預(yù)防性法律證明制度，其獨(dú)特的性質(zhì)和功能為參與法治政府建設(shè)提供了理論依據(jù)。

（一）公證性質(zhì)與參與法治政府建設(shè)的要求相契合

1.非政府性。公證首要表現(xiàn)即是非政府性。按照《公證法》規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)是證明機(jī)構(gòu)，不再是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)具有行政管理職能，與行政相對人之間是管理者和被管理者的關(guān)系，而公證機(jī)構(gòu)對外沒有行政管理職能，公證申請人也不是公證機(jī)構(gòu)的被管理人。2000年司法部發(fā)文，要求公證處由行政性質(zhì)改為事業(yè)性質(zhì)，這一性質(zhì)定位決定了公證在組織形式、財政保障等諸多方面都不再依賴于政府：第一，公證機(jī)構(gòu)具有相對自主性，在內(nèi)部實(shí)行自我管理，公證活動不受司法行政機(jī)關(guān)的直接控制，特別是對具體公證書，行政機(jī)關(guān)無權(quán)直接作出處理。第二，公證人不屬于國家公務(wù)員序列。第三，公證機(jī)構(gòu)主要經(jīng)費(fèi)來源于國家規(guī)定的業(yè)務(wù)收費(fèi)而不是國家財政撥款。非政府性構(gòu)成了公證參與法治政府建設(shè)的公信力基礎(chǔ)。

2.獨(dú)立性。《公證法》規(guī)定公證機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使公證職能，確立了公證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公證證明的專屬性。獨(dú)立性是指公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使公證證明權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。一方面，法律證明活動的本質(zhì)要求需要公證具有獨(dú)立性。公證的法律證明活動，建立在公證機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間互相信任的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人請求公證的根本目的，旨在通過公證員所掌握的法律知識、技能和能力，使雙方合意的契約、文書等合法化，從而取得證明效力。因此，公證必須站在國家法律和社會公共利益的立場上，以不偏不倚的第三方身份開展活動。另一方面，公證員不是政府官員，公證員在進(jìn)行公證時，即便當(dāng)事人一方是國家，公證員也必須使國家與對方當(dāng)事人的利益得到平衡，這不僅是一種道德義務(wù)，更是一種法律責(zé)任。因此，公證機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)中，會排除任何政府組織的影響，任何上級單位或個人向其發(fā)出影響公證決定的指示意見，法律和法規(guī)始終是公證唯一行動法則。

3.中立性。公證是一種居中判斷性的證明活動，是基于當(dāng)事人的申請和國家法律的規(guī)定而產(chǎn)生的。公證職能的行使不具有國家的行政管理職能，也不代表當(dāng)事人任何一方。公證行為與一般的服務(wù)行為不同，其不會有意或無意地偏袒任何一方，始終保持中立。這種中立性是以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家政策、社會公益、道德為準(zhǔn)則的，也是公證區(qū)別于其他法律服務(wù)行業(yè)的根本所在，比如，與律師服務(wù)比較，律師是完全的當(dāng)事人主義，站在單方當(dāng)事人的立場，而公證采取的是中立立場，更類似于一種雙方都信任的協(xié)調(diào)人、中間人的角色。公證獨(dú)立性是中立性的基礎(chǔ)和保障，公證中立性是公證參與法治政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)和優(yōu)勢。

4.權(quán)威性。公證書不同于一般法律文書，其因公共認(rèn)可的法律威信的導(dǎo)入而獲得了效力上的公示性、公信性以及適用上的普遍性、跨域性。這種特殊的法律效力，體現(xiàn)在法律上的效能和約束力，主要包括：證據(jù)效力、強(qiáng)制執(zhí)行效力、法律行為成立要件效力。由于公證被社會認(rèn)可的范圍和程度有民事訴訟法等法律保障，其證明效力遠(yuǎn)高于一般證明文書，自然擁有由法律預(yù)設(shè)出的一種特定的確定力。公證書生效后，其內(nèi)容具有不可否認(rèn)和不可隨意變更的效力，非依法不得隨意變更或撤銷；公證書是對法律行為 、法律事實(shí)、法律文書的真實(shí)性、合法性的確認(rèn)，其法律效力不容隨意改變；對公證當(dāng)事人和其他相關(guān)人員而言，確定力意味著不能否認(rèn)公證內(nèi)容。

（二）公證功能與法治政府建設(shè)的需求相契合

1.提供信用證明。公證證明的主要功能是為社會和公證當(dāng)事人提供具有公信力的信息。信息的可靠性是市場主體進(jìn)行交易的前提條件。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，非熟人社會中，傳統(tǒng)的以相互了解為基礎(chǔ)的信息獲得方式能夠起到作用的范圍越來越小，人們需要一種有保障的途徑獲得信息，以滿足自我保護(hù)的需要。如果沒有一定的信息保障，就會造成信息不對稱，進(jìn)而對交易產(chǎn)生影響。首先，可能導(dǎo)致交易過程中的不平等，最可能的結(jié)果是擁有更多、更有利信息的一方獲得不應(yīng)得的利益。其次，可能使交易達(dá)成所需的談判成本大大增加。交易的參加者為了獲得更多的信息，將付出更多的代價。這僅僅是從個體的角度來看，而從整個社會角度看，它將增加社會整體的交易成本。為了糾正信息不對稱所導(dǎo)致的社會實(shí)質(zhì)不公平的結(jié)果，社會設(shè)立了特殊平衡性的經(jīng)濟(jì)、法律制度，來提供信用支撐。公證就是這樣的制度安排，它的基本功能是以權(quán)威的方式宣示某些特殊關(guān)系、某件事情、某個行為的可信性或者說確實(shí)存在，以制度化的方式提高人與人之間的信任關(guān)系，借以提升社會整體的信用水平。公證通過對法律行為、有法律意義的文書和法律事實(shí)的真實(shí)性和合法性進(jìn)行證明，為市場提供信用，并且保障市場主體依據(jù)誠實(shí)信用原則從事各項(xiàng)活動。這與法治政府簡政放權(quán)、為市場松綁的總體要求高度契合，對于保持市場和社會運(yùn)行秩序，意義重大。

2.監(jiān)督市場主體。公證制度萌芽于初始的中人制度，中人制度設(shè)置的初衷，就是防止交易欺詐，提供一個居中第三方的監(jiān)督制衡，將交易從主體內(nèi)部公示出來，進(jìn)而獲得更寬泛的社會監(jiān)督。公證屬于監(jiān)督性的法律證明活動，這種監(jiān)督性集中表現(xiàn)在公證機(jī)構(gòu)必須依據(jù)事實(shí)和法律獨(dú)立辦理公證業(yè)務(wù)，站在國家法律和社會公共利益的立場上，經(jīng)由嚴(yán)格的審查程序，宣布某種法律行為，具有法律意義的事實(shí)和文書真實(shí)有效，并對當(dāng)事人的權(quán)益作出正確的法律評價，它是判斷法律行為是否真實(shí)合法的重要手段。公證活動是動態(tài)的監(jiān)督過程，公證書的作出過程既是公證員對公證當(dāng)事人的行為實(shí)施監(jiān)督的結(jié)果，更是實(shí)施監(jiān)督的過程和手段。公證機(jī)構(gòu)或公證人站在第三人的角度，能夠客觀、全面地考慮市場主體雙方的意思表示及合法性，幫助市場主體依法設(shè)立、規(guī)范、變更法律行為，衡平當(dāng)事人之間的關(guān)系，從而避免只追求自身利益容易造成的糾紛隱患。公證執(zhí)業(yè)活動對市場主體形成了有效監(jiān)督，降低經(jīng)公證的行為、事實(shí)和文書的糾紛發(fā)生率，對于法治政府建設(shè)同樣意義重大。

3.法定證據(jù)效力。公證文書的法定證據(jù)效力是公證文書最基本的效力，其他效力均為此效力的延伸。該效力是指經(jīng)公證證明的內(nèi)容，具有法律賦予的特殊的證明力或者說最高等級的證據(jù)效力?！豆C法》規(guī)定，經(jīng)公證的民事法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻該項(xiàng)公證的除外。這是《公證法》對于公證文書法定證據(jù)效力所作的明確定論，也是對《民事訴訟法》同類規(guī)定的補(bǔ)充。公證文書法定證據(jù)效力具有直接性、制衡性、普適性和通用性等基本特征。人民法院在審理民商案件時，對于當(dāng)事人所提交的經(jīng)公證的訴訟證據(jù)，除非有相反證據(jù)足以推翻該項(xiàng)公證的，法官在進(jìn)行裁量時應(yīng)當(dāng)直接采信作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。按照梁慧星教授的觀點(diǎn)，公證文書法定證據(jù)效力的直接性應(yīng)理解為推定的證據(jù)力。其意義是，案件審理中如果有公證的證據(jù)或者登記的證據(jù)，法官應(yīng)當(dāng)直接采納這類證據(jù)，而對于這種證據(jù)所記載的事實(shí)不必審查，即將這種證據(jù)所記載的事實(shí)當(dāng)作真實(shí)的事實(shí)予以認(rèn)定。這一點(diǎn)在知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛、繼承糾紛等訴訟案件中體現(xiàn)尤為明顯，除非公證有重大瑕疵，法官基本按照保全證據(jù)公證書、繼承和遺囑公證書判決，法定證據(jù)效力功能對于行政訴訟日漸增多的情況下政府作出具體行政行為以及打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為等具有重要意義。

二、公證參與法治政府建設(shè)是時代要求

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型加速期，且轉(zhuǎn)型是全方位的，既包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)軌,又包括政治改革和文化重建，以及社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人民生活方式的轉(zhuǎn)變，錯綜復(fù)雜。轉(zhuǎn)型過程中，既有利益格局受到?jīng)_擊，社會矛盾和社會糾紛增加，將導(dǎo)致社會失調(diào)加劇、社會失范加重，對法治政府建設(shè)提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但也為公證參與法治政府建設(shè)提供了契機(jī)。

（一）社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾糾紛凸顯，社會綜合治理需要公證參與

隨著改革不斷深化，社會矛盾日益突出，住房、醫(yī)療、教育、企業(yè)倒閉破產(chǎn)、職工下崗待崗、拖欠農(nóng)民工工資、大學(xué)生就業(yè)、房地產(chǎn)、金融股市、環(huán)保、社會治安等等，諸多問題千頭萬緒。公民在利益受侵害、訴求反映機(jī)制不完善的情況下，往往通過上訪、靜坐、游行等方式表達(dá)訴求，極易引發(fā)社會群體性事件。供給側(cè)改革是國家積極推進(jìn)的重點(diǎn)戰(zhàn)略，核心是去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)，其所帶來的企業(yè)兼并重組，淘汰僵尸企業(yè)，會造成一些工人下崗，處理不好極易激化矛盾。城鎮(zhèn)化是國家重點(diǎn)戰(zhàn)略工程，在城市化進(jìn)程中，被“圈地”農(nóng)民、被拆遷居民的權(quán)益保護(hù)問題一直是突出問題，近年來一些群體性事件、上訪事件很多都發(fā)生在土地征收和房屋拆遷過程中。公證的職能就是“預(yù)防矛盾、減少訴訟”，其以中立第三方的身份，參與到企業(yè)兼并重組、國企股份制改革、房屋征收拆遷、學(xué)生擇校等社會重大活動中，通過對各類協(xié)議進(jìn)行公證、對各類行為進(jìn)行監(jiān)督、對各類文件進(jìn)行審查把關(guān)，可以取得當(dāng)事雙方的信任，特別是會得到普通民眾的認(rèn)可，從而化解疑慮、消除不滿，起到“防火墻”作用。

（二）社會轉(zhuǎn)型期利益調(diào)整劇烈頻繁，保障公平正義需要公證參與

從社會結(jié)構(gòu)而言，國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，也制造了社會利益主體和社會結(jié)構(gòu)的裂變分化。市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致公民利益觀念越來越強(qiáng)烈，法律意識、權(quán)利意識、平等意識、維權(quán)意識較過去大幅度增強(qiáng)。兩個方面導(dǎo)致了公民對公平正義的期待越來越高。這與公證高度契合。一方面公證追求公正。公正原則是公證制度基本原則，要求將法律確立的公正在執(zhí)業(yè)中以看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。公證人員秉承公平正義的精神追求，以保護(hù)國家公共利益不受侵害為前提，以尊重當(dāng)事人自主意志為原則，站在中立立場上，不偏私、不歧視，始終以第三方身份公正無私地開展業(yè)務(wù)，給予雙方當(dāng)事人以平等的對待和平等的程序參與機(jī)會，并對雙方的利益給予同等的尊重和關(guān)注，以此來實(shí)現(xiàn)主體對公平正義的渴求。另一方面，弱勢群體可以借助公證這一相對廉價和便捷的法定手段，在自己的要求得到公證機(jī)構(gòu)確認(rèn)的基礎(chǔ)上，獲得在施行能力上與他者一致的表達(dá)效果。不同群體爭取自己利益的能力差異很大，強(qiáng)勢群體可以憑借所掌握的豐富資源和社會影響力，而使自己擁有較強(qiáng)的話語權(quán)，而弱勢群體因經(jīng)濟(jì)、社會地位的限制往往人微言輕，難以及時有效地表達(dá)利益要求。公證可以為弱勢群體提供相當(dāng)?shù)陌l(fā)音機(jī)制，有效保護(hù)其話語權(quán)和發(fā)音權(quán)，使其欲表達(dá)的內(nèi)容達(dá)到應(yīng)有的效果，促進(jìn)更高境界、更高層面的公平正義。如公證在促進(jìn)解決“三農(nóng)”、入托入學(xué)、保障房分配等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）社會轉(zhuǎn)型期對政府治理要求更高，規(guī)范政府行為需要公證參與

公證有助于對行政權(quán)力的監(jiān)督。公證機(jī)構(gòu)對行政行為的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查證明，有助于發(fā)現(xiàn)行政行為中違法情形，及時糾正違法行為，強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督。如國有土地招拍掛、政府采購、重點(diǎn)項(xiàng)目招投標(biāo)的現(xiàn)場監(jiān)督公證，可以有效防止權(quán)力濫用。公證有助于政府民主科學(xué)決策。在行政活動中引入公證，為政府具體行政行為提供事實(shí)和法律依據(jù)，有助于政府科學(xué)決策，提高行政效率，避免行政損害。如房產(chǎn)確權(quán)登記前的公證、工商部門股權(quán)轉(zhuǎn)讓前的公證等，通過公證前置審查，可以為政府提供依據(jù)，同時也轉(zhuǎn)移了政府行政行為的風(fēng)險和責(zé)任。公證有助于提高政府公信力。公證參與具體行政行為，對行政行為過程進(jìn)行證明和證據(jù)保全，有利于促進(jìn)政府行政行為的透明公開，提升政府公信力。如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公證介入房屋拆遷安置、PPP項(xiàng)目公證介入合同締約等，有利于行政相對人、一般公民、社會法人對政府行政行為的信任。特別值得一提的是，在簡政放權(quán)的總體要求下，政府對于市場的監(jiān)管正由事前向事后轉(zhuǎn)移，以充分激發(fā)市場活力。對此，公證也能夠發(fā)揮填補(bǔ)功能和潤滑劑作用，通過各類公證中的法律審查行為，避免自然人、法人的虛假和違法行為，從而輔助被行政權(quán)松綁的社會市場秩序自我良好運(yùn)行。

（四）社會轉(zhuǎn)型期社會失信行為增多，社會誠信建設(shè)需要公證參與

受市場環(huán)境下利益最大化觀念影響，個人投機(jī)行為、失信行為時有發(fā)生，市場秩序受到?jīng)_擊。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的實(shí)施，互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)蓬勃發(fā)展，與誠信問題相關(guān)聯(lián)的交易安全、經(jīng)濟(jì)安全問題變得越來越重要。公證被喻為市場主體從事民商事活動的“安全閥”、違法行為的“過濾器”和國際交往的“通行證”，其完全可以為市場安全作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。公證出具的合法有效的公證文書，是交易當(dāng)事人社會信譽(yù)的可靠載體，在交易過程中更容易獲得對方的信任。從宏觀層面看，公證制度作為一項(xiàng)重要的信用保障法律機(jī)制，是社會信用體系的重要組成部分，也是維護(hù)當(dāng)事人互信關(guān)系的重要工具，其方式就是國家通過公證對民商事活動進(jìn)行適度干預(yù)，確保各種民事、經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法、公平、公正；通過公證在申請人和適用人之間達(dá)成一種較為理想的誠信狀態(tài)，規(guī)范和引導(dǎo)民商事主體堅(jiān)持誠信，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)某些社會關(guān)系的誠信化建構(gòu)，促進(jìn)社會誠信。公證還是國際民商事活動的重要工具和媒介，在促進(jìn)對外開放和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)方面有著不可替代的作用。隨著“一代一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國對外投資不斷加大，公證通過為涉外企業(yè)提供驗(yàn)證資格、資信等系列服務(wù)，可以加強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)信譽(yù)，促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公證還可以參與政府牽頭的社會信用管理，通過將涉嫌騙取公證書等行為的當(dāng)事人信息提交政府征信辦，采取信用懲罰措施，打擊社會失信行為，促進(jìn)社會誠信建設(shè)。

三、公證參與法治政府建設(shè)的基本路徑

（一）監(jiān)督政府行使權(quán)力

打造“法治政府、有限政府”離不開對政府行為的有效監(jiān)管。在政府行政領(lǐng)域的土地“招拍掛”、建筑工程招標(biāo)、政府采購等，由于信息不對等、程序不規(guī)范、交易成本偏大等原因，人民群眾往往會質(zhì)疑此類政府行為程序和結(jié)果的公平公正。公證機(jī)構(gòu)是不以營利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)，人民群眾普遍對公證機(jī)構(gòu)和公證員的中立性有著較強(qiáng)的信任感。在江蘇，上述政府行為較早就引入了公證監(jiān)督，最近5年僅南京公證處就參與了21365件招標(biāo)事項(xiàng)。由于這類政府行為關(guān)注度極高，公證監(jiān)督必須高效有力。與一般現(xiàn)場監(jiān)督公證不同，公證全程參與招標(biāo)過程，事前參與招標(biāo)文件審查，事中對參與企業(yè)、個人的資質(zhì)進(jìn)行審查，對交易流程進(jìn)行監(jiān)督，事后對程序和結(jié)果都合法的招投標(biāo)活動出具公證書?？梢哉f從資格預(yù)審到投標(biāo)開標(biāo)，再到評標(biāo)中標(biāo)的全招標(biāo)流程都可以看到公證監(jiān)督。如此深度、嚴(yán)格地參與政府公共資源交易，杜絕了暗箱操作的可能，也讓政府行為“看得見，摸得著”，在提高政府效率、預(yù)防貪污腐敗、避免國有資產(chǎn)流失等方面發(fā)揮了重要作用。

（二）促進(jìn)政府依法行政

公證促進(jìn)政府依法行政主要體現(xiàn)在為一些登記確認(rèn)類具體行政行為提供法律和事實(shí)依據(jù)。比如《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第12條明確了自然人處分不動產(chǎn)的委托需要公證，這就保證了受托人是有權(quán)處分。公證機(jī)構(gòu)看似出具的是一份簡單的委托書，實(shí)質(zhì)上是代替房產(chǎn)部門進(jìn)行了審查，比如：（1）委托人是否是本人；（2）委托人處分的是夫妻共同財產(chǎn)還是個人財產(chǎn)，如果處分的是夫妻共同財產(chǎn)必須夫妻雙方到場共同委托；（3）委托人處分不動產(chǎn)是否是真實(shí)的意思表示，還是為了抵債實(shí)為“假委托真抵押”?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第14條還規(guī)定，因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)，當(dāng)事人申請登記的，應(yīng)當(dāng)提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關(guān)于不動產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關(guān)系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書。這條雖然看似公證并不是受贈和繼承的唯一途徑，但是在目前的操作中確是登記機(jī)關(guān)最常用的手段。因?yàn)槔^承法律關(guān)系復(fù)雜，需要提交的證明材料種類繁多，登記機(jī)關(guān)從事審查時往往覺得“力不從心”，由專業(yè)性強(qiáng)、可信程度高的公證機(jī)構(gòu)證明“你媽是你媽”“你兄弟姐妹均放棄”“所以你是你媽唯一的繼承人”是目前較為經(jīng)濟(jì)高效的選擇。再比如，在工商股權(quán)轉(zhuǎn)讓、證券機(jī)構(gòu)股票質(zhì)押登記前的公證中，公證機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了類似職能。由公證這個中立的第三方來承擔(dān)類似行為，對法律關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，登記機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查，不僅提高了效率，更降低了行政訴訟率和行政復(fù)議率，極大地轉(zhuǎn)移了登記機(jī)關(guān)的責(zé)任和風(fēng)險。

（三）提高政府行為公信力

所有行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰都需要充分的事實(shí)依據(jù)和嚴(yán)格的法律程序來保證其合法性。隨著網(wǎng)絡(luò)媒體等社會監(jiān)督的加強(qiáng)，為提高公信力，加強(qiáng)政府依法行政的透明度，很多政府機(jī)關(guān)開始選擇通過保全證據(jù)的方式來證明其行政行為的合法性。2015年《國務(wù)院關(guān)于新形勢下加快知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的若干意見》提出：“探索以公證方式保管知識產(chǎn)權(quán)證據(jù)、證明材料?！?016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2016年全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作要點(diǎn)的通知》提出：“加快推動知識產(chǎn)權(quán)證據(jù)材料公證保管執(zhí)業(yè)管理平臺建設(shè)，發(fā)揮公證機(jī)構(gòu)服務(wù)職能，支持產(chǎn)權(quán)權(quán)利認(rèn)定和糾紛解決?！惫C機(jī)構(gòu)為諸如此類的特定行政行為提供專業(yè)的保全證據(jù)公證發(fā)揮著重要作用。實(shí)踐中，公證參與最多的就是強(qiáng)制拆遷中的保全證據(jù)和現(xiàn)場監(jiān)督，通過固定證據(jù)事實(shí)和執(zhí)法過程，不僅能夠保障行政相對人權(quán)益，更能提高政府行為的公信力。

（四）參與社會綜合治理

建立公正、高效、便捷、低廉的多元化矛盾糾紛化解機(jī)制，依法有效化解社會矛盾糾紛，有效維護(hù)公民、法人和其他社會組織合法權(quán)益，是法治政府建設(shè)的重要任務(wù)，也與公證職能高度契合。一是公證可以充分預(yù)防矛盾糾紛。從微觀角度看，公證對法律事實(shí)和法律文書的證明，為社會提供信用憑證，促進(jìn)信息均衡對稱，避免欺詐等違法行為發(fā)生；公證對法律行為的審查和證明，確保當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)平衡，促進(jìn)當(dāng)事人誠信履行合同，避免了違約行為發(fā)生。從宏觀角度看，公證辦理遺囑、繼承、夫妻財產(chǎn)約定等事項(xiàng)，本身就在為當(dāng)事人分配家庭財產(chǎn)、調(diào)和家庭關(guān)系；辦理拆遷安置、入學(xué)擇校、購房選房等監(jiān)督公證，本身就在保障公民獲取平等機(jī)會，實(shí)現(xiàn)社會公平正義；辦理涉及行政機(jī)關(guān)的事項(xiàng)，本身就在調(diào)解政府和行政相對人的關(guān)系。公證通過對各個領(lǐng)域關(guān)系的調(diào)整，維護(hù)了整個社會秩序。二是公證可以快速解決矛盾糾紛?！豆C程序規(guī)則》第56規(guī)定：“經(jīng)公證的事項(xiàng)在履行過程中發(fā)生爭議的，出具公證書的公證機(jī)構(gòu)可以應(yīng)當(dāng)事人的請求進(jìn)行調(diào)解。”《公證法》賦予了公證準(zhǔn)司法效力，規(guī)定賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書，當(dāng)事人可以直接申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，這一制度不僅提高了糾紛解決效率，而且節(jié)約了司法資源和糾紛解決成本。知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)保全證據(jù)公證，也已經(jīng)成為法院審理知識產(chǎn)權(quán)案件的核心證據(jù)，對維護(hù)合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。近兩年，江蘇公證與江蘇省應(yīng)急辦建立協(xié)作機(jī)制，參與了馬航客機(jī)失聯(lián)事件、“東方之星”沉船事件、昆山“8·2”爆炸事故等突發(fā)事件的處置，為政府提供法律意見和公證服務(wù)，保證了事件順利處理，維護(hù)了有關(guān)人員合法權(quán)益，獲得省委省政府高度肯定。

（五）服務(wù)社會信用體系建設(shè)

包括政府信用體系在內(nèi)的、由政府主導(dǎo)的社會信用體系建設(shè)是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。公證制度本身就是社會信用體系建設(shè)不可或缺的重要力量，在國內(nèi)民商事活動、乃至政府對外經(jīng)濟(jì)投資和交流活動中，公證書構(gòu)建了社會信用和國際信用的橋梁，特別是涉及政府吸引外資、對外投資以及公私合作的合同文書公證等事項(xiàng)，為政府信用提供了可靠的保證。隨著公證信息化的飛速發(fā)展，對公證行業(yè)多年積累的公民海量信息，進(jìn)行大數(shù)據(jù)管理分析，日漸可行，也日漸迫切，這也將成為政府進(jìn)行社會管理的重要信息資源。對此，江蘇蘇州等省轄市公證協(xié)會，已經(jīng)開始步入實(shí)踐階段，對歷年的公證卷宗進(jìn)行電子化，對包含的公民個人、家庭關(guān)系等信息進(jìn)行管理分析，建設(shè)公證信息綜合數(shù)據(jù)庫，其潛在利用價值不可估量，對社會信用管理意義重大。近年來，江蘇在省級層面建立了公證機(jī)構(gòu)和公證員誠信執(zhí)業(yè)信息庫、當(dāng)事人違信信息數(shù)據(jù)庫、民間借貸信息數(shù)據(jù)庫，與公安、民政等部門建立了數(shù)據(jù)信息共享體系，特別是將公證信用信息納入了省征信系統(tǒng)，對違信當(dāng)事人進(jìn)行聯(lián)合懲戒，對社會信用體系建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。

四、公證參與法治政府建設(shè)應(yīng)注意的問題

（一）創(chuàng)新管理服務(wù)體制

當(dāng)前在公證行業(yè)存在兩種傾向：一是已經(jīng)改為事業(yè)性質(zhì)、并建立了比較靈活的績效分配等機(jī)制的公證處，由于走向了市場，各公證處之間、公證員之間為了收費(fèi)盲目開拓證源，甚至采取不正當(dāng)競爭手段，影響了公證質(zhì)量和公信力，破壞了公證行業(yè)社會形象。二是沒有改制、仍然為行政性質(zhì)的公證處，由于收入與工作強(qiáng)度、執(zhí)業(yè)風(fēng)險不成正比，很多還秉持著“官老爺”的姿態(tài)，固步自封，不能積極主動提升服務(wù)能力，更談不上在法治政府建設(shè)中發(fā)揮作用。對此，要深化公證管理服務(wù)體制改革，一方面要大力推進(jìn)體制改革，推動公證行政性質(zhì)機(jī)構(gòu)改為事業(yè)性質(zhì)，完善法人治理、考核激勵等機(jī)制，調(diào)動公證人員積極性，提升服務(wù)能力；另一方面，要完善監(jiān)管手段，在充分調(diào)動辦證積極性的同時，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管，減少違規(guī)執(zhí)業(yè)現(xiàn)象，維護(hù)好公信力，彰顯好公益性，不斷提升服務(wù)群眾滿意度，使公證制度在得到社會高度認(rèn)可的前提下，更大程度地參與到法治政府建設(shè)中來。

（二）強(qiáng)化法制機(jī)制保障

雖然公證已經(jīng)在法治政府建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，但是在不少行政領(lǐng)域，公證參與的法律依據(jù)不足，缺少有效的制度保障，很多公證事項(xiàng)的開展依靠的是政府領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人認(rèn)可后形成的習(xí)慣做法，導(dǎo)致在同一事項(xiàng)上各地開展情況不一、開展缺乏持續(xù)性等問題，影響了公證功能發(fā)揮。對此，必須強(qiáng)化法制保障，一方面在一些公證已經(jīng)發(fā)揮重大作用、價值得到充分彰顯，且無法替代或者新設(shè)立替代手段浪費(fèi)行政資源的行政活動領(lǐng)域，比如包括房產(chǎn)在內(nèi)的不動產(chǎn)登記，應(yīng)該引入法定公證制度，進(jìn)一步促進(jìn)公證功能發(fā)揮，為政府依法行政提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。另一方面，公證行業(yè)自身要加強(qiáng)業(yè)務(wù)研究，積極適應(yīng)法治政府建設(shè)需求，研發(fā)新型服務(wù)事項(xiàng)和產(chǎn)品，對一些涉及行政領(lǐng)域的具體公證事項(xiàng)，及時出臺規(guī)范性細(xì)則和指導(dǎo)意見，供業(yè)內(nèi)辦證參考，切實(shí)保證服務(wù)質(zhì)量。

（三）恪守中立公平準(zhǔn)則

由于我國長期注重公權(quán)力的運(yùn)行，公證機(jī)構(gòu)又剛從行政體制中剝離出來，行政干預(yù)公證的因素不能完全排除，特別是要對一些政府參與的公證事項(xiàng)提出自己的意見、甚至對一些違規(guī)行為“喊?！保粌H需要很大勇氣，還面臨很大難度。這需要公證機(jī)構(gòu)和公證人員堅(jiān)持把維護(hù)社會公平正義作為價值追求，把群眾滿意作為工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵守職業(yè)道德準(zhǔn)則，樹牢正確的執(zhí)業(yè)觀，恪守中立原則，依法獨(dú)立行使職能，對需要公證的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，不符合受理?xiàng)l件的堅(jiān)決不受理，該提出完善意見的堅(jiān)持提出意見，不走過場不搞形式主義，否則不僅達(dá)不到應(yīng)有的效果，而且會影響公證行業(yè)公信力。實(shí)踐中不少涉及強(qiáng)制拆遷的現(xiàn)場監(jiān)督和保全證據(jù)公證投訴，都是公證機(jī)構(gòu)摒棄中立原則造成的，嚴(yán)重影響了政府和行業(yè)形象，反過來又遲滯了法治政府建設(shè)。只有堅(jiān)持中立原則，切實(shí)在公證的過程和結(jié)果中體現(xiàn)出公證制度的價值，才能獲取政府和群眾的信任，才能在助力法治政府建設(shè)的道路上走得更穩(wěn)更遠(yuǎn)。

（四）擴(kuò)大公證行業(yè)影響力

重點(diǎn)是抓好針對政府部門的宣傳，取得政府對公證價值的認(rèn)同，提高運(yùn)用公證開展工作的意識。著力提升公證知曉度，除采取電視、報紙等傳統(tǒng)手段外，還要利用微博、微信等新媒體開展宣傳；除公證機(jī)構(gòu)“單兵作戰(zhàn)”外，還要以市、省，甚至全國為單位，組織統(tǒng)一行動，依托中央級媒體開展系列宣傳，提高宣傳效果。著力提升公證認(rèn)同感，建立“宣傳日”“開放日”常態(tài)機(jī)制，定期邀請政府領(lǐng)導(dǎo)、人大代表、政協(xié)委員等走進(jìn)公證行業(yè)，了解和感受公證，進(jìn)而支持公證。著力突顯公證功能價值，積極挖掘公證行業(yè)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)政府依法行政、參與社會管理創(chuàng)新等方面的典型案例，使政府充分感受到公證職能作用。

建設(shè)法治政府的道路任重道遠(yuǎn)，要完成到2020年基本建成法治政府的奮斗目標(biāo)，政府更要主動接納公證，自覺提高對公證作用的認(rèn)識，積極與公證行業(yè)建立對接協(xié)作、信息共享等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良性互動循環(huán)，齊心協(xié)力共同推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）