陳林生

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海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展：政策基礎(chǔ)與政策框架

陳林生

［摘要］海岸帶是一類特征明顯的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。海岸帶區(qū)域生態(tài)環(huán)境的脆弱性及環(huán)境可持續(xù)性承受的影響錯(cuò)綜復(fù)雜等因素，決定了海岸帶區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要性。我國海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題主要是環(huán)境污染嚴(yán)重、生物多樣性破壞及海岸帶區(qū)域無序開發(fā)。海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策要著眼于海岸帶區(qū)域產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性、環(huán)境影響因素的多樣性和管理機(jī)構(gòu)條塊分割。發(fā)展政策的框架是建立海岸帶可持續(xù)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，建立完善污染控制政策體系，建立地方政府海岸帶區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的問責(zé)機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)；可持續(xù)發(fā)展；生物多樣性；政策；問責(zé)機(jī)制

一、引 言

海岸帶是人類賴以生存發(fā)展的最重要的居住地和經(jīng)濟(jì)資源開發(fā)利用強(qiáng)度最大的區(qū)域。海岸帶的定義因研究目的不同，有很大的差異，從管理實(shí)踐的角度來看，可以定義為一條僅有幾百米寬的陸海相互作用區(qū)，也可以定義為寬到幾公里的陸海相互作用區(qū)，甚至從海淡水分水嶺的內(nèi)陸區(qū)域到國家管轄的外海海域。我國擁有18000多公里的大陸海岸線，21770平方公里的海涂，6500多個(gè)島嶼和可供養(yǎng)殖的140000平方公里的淺水（15米等深線）海洋國土資源?！?〕自改革開放以來，經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，沿海地區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化的起飛階段，走在全國前列，已形成3個(gè)中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)圈和城市群。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來了嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展問題。海岸帶區(qū)域是一類特征明顯的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其特殊性使可持續(xù)發(fā)展問題尤為突出。本文試圖分析我國海岸帶經(jīng)濟(jì)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問題及其政策。

二、海岸帶區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問題

海岸帶因大海和陸地交匯交融而具有明顯的特點(diǎn)，也因此具有重要意義。陸地和海洋有著完全不同的特征。大海日復(fù)一日、年復(fù)一年地撞擊巖石，潮起潮落，淹沒沼澤和沖擊海岸。正是大陸與海洋環(huán)境的相互作用賦予海岸帶明顯的特點(diǎn)，也由此給海岸帶管理帶來巨大挑戰(zhàn)。陸地開發(fā)利用給海岸帶來的災(zāi)害和給管理帶來的挑戰(zhàn)常常是復(fù)合性的。陸地開發(fā)常使位于集水盆地泄水口的海岸線距離變得越來越遠(yuǎn)。例如，土地交替用于耕作和種植樹林會(huì)導(dǎo)致土壤侵蝕和污染。水壩會(huì)降低水流流速而導(dǎo)致來自上游泥沙在沿海海域沉降，沿岸帶水體鹽度變化或誘發(fā)有毒水華形成。海岸帶區(qū)域最顯著的特征是環(huán)境的脆弱性?！?〕

海岸帶的福祉不僅受到海岸線及其毗鄰地區(qū)人類活動(dòng)的影響，還受到內(nèi)陸和相關(guān)流域活動(dòng)的影響。海岸帶自然資源有限，而使用者眾多，競爭激烈。海岸帶地區(qū)多種利用的沖突不僅形式多樣，而且涉及大量的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)和當(dāng)?shù)氐氖褂谜?。常見的沖突包括發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口建設(shè)和運(yùn)行、漁業(yè)捕撈、休閑業(yè)和旅游業(yè)、海運(yùn)、礦產(chǎn)資源和自然保護(hù)而爭奪土地、海域和資源。海岸帶生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境承載力具有不確定性。盡管在評估海灣和海岸帶養(yǎng)殖水域和濱海旅游的承載力方面已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但是目前科學(xué)家仍無法提供一種可靠的方法來計(jì)算或者預(yù)測與人口和經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)的海岸帶地區(qū)的同化能力。海岸帶環(huán)境可持續(xù)性承受的影響錯(cuò)綜復(fù)雜?！?〕

海岸帶陸地與近海海域是大自然對人類的饋贈(zèng)和恩賜，是沿海國家發(fā)展貿(mào)易的基礎(chǔ)。然而，對海洋利益的過度追求誘導(dǎo)了對沿海資源長期而巨大的競爭性開發(fā)，這已經(jīng)成為各國政府必須面對的問題。因此，人類應(yīng)充分關(guān)注沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理發(fā)展，在開發(fā)利用資源時(shí)應(yīng)合理地規(guī)劃和加強(qiáng)管理。沿海區(qū)域的生物與經(jīng)濟(jì)資源不僅現(xiàn)在，而且在將來都有多用途、利用開發(fā)強(qiáng)度大和競爭性使用的特點(diǎn)。在海岸帶環(huán)境的脆弱性和復(fù)雜性的基礎(chǔ)上處理好社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則，就是海岸帶經(jīng)濟(jì)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

（一）海岸帶環(huán)境污染嚴(yán)重

根據(jù)《2014年中國海洋環(huán)境狀況公報(bào)》（以下簡稱《公報(bào)》）〔4〕，2014年，我國管轄海域近岸局部海域海水環(huán)境污染嚴(yán)重，近岸以外海域海水質(zhì)量良好。春季、夏季和秋季，劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積分別為5? 2萬、4? 1萬和5? 7萬平方公里，主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、浙江沿岸、珠江口等近岸海域，主要污染要素為無機(jī)氮、活性磷酸鹽和石油類。夏季重度富營養(yǎng)化海域面積約1? 3萬平方公里，主要集中在遼東灣、長江口、杭州灣、珠江口等近岸區(qū)域。重點(diǎn)監(jiān)測的44個(gè)海灣中，20個(gè)海灣春季、夏季和秋季均出現(xiàn)劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域，20個(gè)海灣夏季的劣四類海水水質(zhì)面積總和為15440平方公里，占管轄海域劣四類水質(zhì)面積的37? 5％；影響海灣水質(zhì)的主要污染要素為無機(jī)氮、活性磷酸鹽、石油類和化學(xué)需氧量。

（二）生物多樣性破壞

《公報(bào)》顯示，81％實(shí)施監(jiān)測的近岸河口、海灣等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康和不健康狀態(tài)。其中，杭州灣、錦州灣持續(xù)處于不健康狀態(tài)，部分海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況下降。環(huán)境污染、人為破壞、資源的不合理開發(fā)是造成典型生態(tài)系統(tǒng)健康狀況較差的主要原因。2014年，國家海洋局繼續(xù)對2011年發(fā)生的蓬萊19－3油田溢油事故和2010年發(fā)生的大連新港“7·16”油污染事件實(shí)施跟蹤監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)表明事發(fā)海域的海洋生態(tài)環(huán)境狀況繼續(xù)呈改善態(tài)勢，但其生態(tài)環(huán)境影響依然存在。

以山東省為例，目前，山東一些重要灣口和灘涂破壞嚴(yán)重，圍海造地肆意進(jìn)行，破壞了部分重要海域原有的自然屬；部分內(nèi)灣漁場基本荒廢，一些主要經(jīng)濟(jì)魚蝦類產(chǎn)卵場和育幼場遭到嚴(yán)重破壞；一些溯河性魚蝦資源遭到破壞，產(chǎn)量大幅度下降；萊州灣河口地區(qū)原盛產(chǎn)的銀魚和河蟹已基本絕跡，毛蚶資源已接近枯竭?！?〕

（三）海岸帶區(qū)域無序開發(fā)

海岸帶區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，為了修建道路、堤壩、港口、濱海旅游度假區(qū)及酒店設(shè)施，許多岸線被截?cái)嗪透淖?。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長，特別第二次工業(yè)化浪潮和土地緊縮情勢下，我國正掀起新一輪的大規(guī)模的圍填海熱潮。這次熱潮波及的造陸區(qū)域大，從遼寧到廣西，我國東、南部沿海省市甚至包括縣、鄉(xiāng)一級(jí)行政區(qū)均在積極推行圍填海工程。違背客觀自然規(guī)律的無序圍填海必將給沿海地區(qū)帶來嚴(yán)重的、永久的負(fù)面影響。大規(guī)模的圍填海工程不僅直接造成大量的工程垃圾加劇海洋污染，而且大規(guī)模的圍填海工程使海岸線發(fā)生變化，海岸水動(dòng)力系統(tǒng)和環(huán)境容量發(fā)生急劇變化，大大減弱了海洋的環(huán)境承載力，減少了海洋環(huán)境容量。〔6〕《公報(bào)》顯示，2014年，赤潮和綠潮災(zāi)害影響面積較上年有所增大。全海域共發(fā)現(xiàn)赤潮56次，累計(jì)面積7290平方公里，赤潮次數(shù)和累計(jì)面積均較2013年有所增加；黃海沿岸海域滸苔綠潮影響范圍為近5年來最大。渤海濱海地區(qū)海水入侵和土壤鹽漬化依然嚴(yán)重，局部地區(qū)入侵范圍有所增加。砂質(zhì)和粉砂淤泥質(zhì)海岸侵蝕依然嚴(yán)重，局部岸段侵蝕程度加大。

四、海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策基礎(chǔ)

（一）海岸帶區(qū)域產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性

人們常常按低潮線和高潮線劃分海岸帶作為重要的行政管理界限。但是，人為地將陸地管理和海域管理區(qū)別開來常常會(huì)增加管理的難度，降低管理效果。在土地私有的國家，沿海陸地區(qū)域通常受多重管理或被不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政府組織使用，如私人企業(yè)、社區(qū)、社團(tuán)或者政府，而沿海海水區(qū)通常僅受政府管轄或所有。在私有化的沿海區(qū)域，使用者和所有者之間也矛盾重重，管理機(jī)構(gòu)難以處理相關(guān)矛盾。在美國以及海邊旅游資源豐富的加勒比海地區(qū)和其他發(fā)展中國家都發(fā)現(xiàn)類似問題。更復(fù)雜的是，行政管理邊界常常位于河流或河口的中間地帶，將生態(tài)意義上完整的海灣或?yàn)┩恳环譃槎?，?dǎo)致相鄰管理機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)管理。漁業(yè)資源、近海海底礦藏和近年來發(fā)展起來的養(yǎng)殖區(qū)域的價(jià)值賦予了特定海岸的獨(dú)特性。沿海地區(qū)的居民視這些資源為共同所有，是沿岸居民生存、休閑娛樂和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其需求的資源。這些資源的開發(fā)會(huì)進(jìn)一步提高其價(jià)值，因而，沿岸居民就會(huì)要求公平分配這些資源。概括地說，這就是海岸帶區(qū)域產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性。

（二）海岸帶環(huán)境影響因素的多樣性

海岸帶污染來源非常復(fù)雜。農(nóng)業(yè)，尤其是種植業(yè)，由于化肥和殺蟲劑的大量使用，導(dǎo)致了環(huán)境污染，有害物質(zhì)通過河流匯集到河口港灣和海岸帶水域；工業(yè)，如化工廠、鋼鐵廠、造船廠、發(fā)電廠等排放的污染；城市污水；港口污染來自大量以油料為動(dòng)力的船舶會(huì)排放污水和廢氣，船員生活污水，為維持船舶安全航行的挖泥活動(dòng)，等等；水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)中，養(yǎng)殖池?zé)o控制排放的有機(jī)和無機(jī)廢水，過量使用的抗生素以及養(yǎng)殖池管理中使用的藥物污染海岸帶環(huán)境，網(wǎng)箱的過度發(fā)展降低或改變了水體流動(dòng)，加速了沉積物沉降，也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境損害；船舶、航運(yùn)也會(huì)帶來污染，主要是事故、工作排放、船舶運(yùn)行對海洋環(huán)境的影響以及攜帶外來物種等；近海石油開采等也會(huì)對海岸帶環(huán)境造成影響。

（三）海岸帶管理機(jī)構(gòu)條塊分割

由于產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，管理機(jī)構(gòu)也存在復(fù)雜性，必須進(jìn)行綜合管理。我國的現(xiàn)有管理體制中，土地是屬于國土資源部門管理，而海洋則屬于海洋部門管理，兩者之間也常常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的地方。以海洋環(huán)境監(jiān)測為例，涉及海洋監(jiān)測的部門、單位、機(jī)構(gòu)較多，除國家海洋局外，環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、水利部、科技部、中科院、交通部、氣象局、海軍、一些大專院校、地方政府有關(guān)部門以及海洋工程部門都或多或少地開展著與海洋相關(guān)的監(jiān)測、調(diào)查或探究活動(dòng)?！?〕受國家海洋管理體制的制約，中央與地方的海洋管理范圍與事權(quán)不清，地方海洋管理部門與其他產(chǎn)業(yè)管理部門職能相互交叉，地區(qū)之間爭海域、爭資源、爭漁場、爭灘涂、爭海島的矛盾時(shí)有發(fā)生?！?〕

五、海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策框架

基于海岸帶可持續(xù)發(fā)展問題的復(fù)雜性與綜合性，許多國家都采取海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）的管理方法。海岸帶綜合管理的起點(diǎn)應(yīng)追溯到1992年在里約簽署的《21世紀(jì)議程》，經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，它日益被各國接受和實(shí)施?！?〕我國在制定海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展政策時(shí)，也應(yīng)制定一套綜合管理的制度與政策體系。

（一）建立海岸帶可持續(xù)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

海岸帶管理機(jī)構(gòu)條塊分割，機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)有些相互重疊，必須建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)之間相互重疊的職責(zé)、各相關(guān)方的利益，綜合協(xié)調(diào)海岸帶可持續(xù)發(fā)展政策與措施。以英國的海岸帶綜合治理為例，英國在治理過程中也曾經(jīng)存在多部門管理，出現(xiàn)矛盾的情況，但在過去十年有明顯的進(jìn)步。主要是因?yàn)樵诃h(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部（Defra）成立了海岸帶政策小組，并建立了一個(gè)部際海岸帶政策委員會(huì)，每六個(gè)月出版一期名為Wavelength的通訊，報(bào)道英國政府在海岸帶及海洋環(huán)境方面的全局性的行動(dòng)?！?0〕我國目前還沒有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)海岸帶區(qū)域的發(fā)展，應(yīng)該在國家層面建立一個(gè)跨部門的海岸帶區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（二）建立完善污染控制政策體系

按照污染控制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，污染控制的政策手段是制定排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放收費(fèi)、建立排污總量控制等。

嚴(yán)格實(shí)行污水處理達(dá)標(biāo)排放，陸源污染是海岸帶污染的主要來源，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、海岸工程、農(nóng)業(yè)、旅游等污染要嚴(yán)格監(jiān)測，嚴(yán)禁污染物直接向海排放。加強(qiáng)對海岸帶涉海用?；顒?dòng)污染的防治，海水養(yǎng)殖業(yè)、港口作業(yè)、船舶工業(yè)、海上石油開采等要制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有執(zhí)行嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，才能控制海岸帶污染惡化的勢頭。

建立以重點(diǎn)海域排放總量控制制度為核心的海洋環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。依據(jù)重點(diǎn)海域污染物排放總量，確定各沿海地區(qū)污染物排海種類、數(shù)量及降污減排的實(shí)施方案。將海洋污染物排放總量控制納入環(huán)境保護(hù)法，另外，還應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定排污總量控制過程中的具體辦法，例如如何確定排污總量、排污控制計(jì)劃的具體執(zhí)行，負(fù)責(zé)執(zhí)行總量控制計(jì)劃的部門都有哪些，等等，應(yīng)該將條款具化，避免模糊和概念性強(qiáng)的表達(dá)方式?！?1〕

加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度，加大違規(guī)排放宣傳和懲罰力度，加強(qiáng)責(zé)任追究，使排污企業(yè)不敢排、相關(guān)部門和單位不敢玩忽職守。2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》，提供了一系列的執(zhí)法手段，改變了長期以來中國環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限，淪為“軟衙門”而難以遏制環(huán)境違法行為的現(xiàn)狀。但法律的有效性，還要取決于嚴(yán)格的執(zhí)法。例如，我國早在2008年就禁止使用超薄塑料袋，并對其他塑料袋征收費(fèi)用，但實(shí)施的效果并不理想，在菜市場隨處可以看到商家在用超薄塑料袋，在很多超市，塑料袋也是免費(fèi)提供。

（三）建立地方政府海岸帶區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的問責(zé)機(jī)制

由于海岸帶開發(fā)給地方政府能帶來巨大的當(dāng)前利益，一些地區(qū)忽視保護(hù)與開發(fā)并重原則，只顧經(jīng)濟(jì)效益而不顧環(huán)境效益，過度開發(fā)利用海岸帶資源，肆意進(jìn)行填海造地，造成開發(fā)活動(dòng)無序和無度、無償爭搶資源、亂填海、亂造地、亂圍墾、亂占亂用的短期行為，一些地區(qū)不合理地開發(fā)灘涂養(yǎng)殖場，在潮上帶大規(guī)模建設(shè)養(yǎng)殖池塘，加上其他嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的人為活動(dòng)，也加重了海洋資源枯竭危機(jī)。對地方政府的考核，要改變唯GDP目標(biāo)，要將可持續(xù)發(fā)展、民生問題等納入考核范圍，對海岸帶開發(fā)中造成環(huán)境問題的地方政府追究責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：王云川）

［作者簡介］陳林生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，研究方向：海洋經(jīng)濟(jì)。上海 201306

［收稿日期］2015－10－30