焦會

（陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，陜西　西安　710119）

黨政關(guān)系視角下加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)

焦會

（陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，陜西西安710119）

如何正確處理黨政關(guān)系，是社會主義國家普遍存在的一個重大理論問題和實踐問題。黨政關(guān)系對于經(jīng)濟發(fā)展和政治文明建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。解決好這一問題，才能有效地克服官僚主義，促進社會主義民主與法制建設(shè)，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政才可以實現(xiàn)長治久安。設(shè)計符合中國政治文明的黨政關(guān)系模式，加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，以法制規(guī)范黨政關(guān)系，科學(xué)運行黨政關(guān)系，不斷強化黨的執(zhí)政能力。

黨政關(guān)系；執(zhí)政能力；科學(xué)執(zhí)政；民主執(zhí)政

隨著時代的發(fā)展，人民群眾對政治民主和法治的訴求也逐漸增強。改革開放以后，我們黨充分意識到這一問題，開始致力于尋找新的合法性基礎(chǔ)。而其中最主要的一個手段，就是加強黨的自身建設(shè)，提高黨的執(zhí)政水平。十八屆三中全會突破性地為中國改革“升級”，提出“全面深化改革”的全新主張。政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。政治體制改革的突破口之一就是理順并規(guī)范黨政關(guān)系，黨政關(guān)系是當(dāng)代中國政治的主要問題，任何改革和發(fā)展試圖繞開黨政關(guān)系都是不可能處理好的。處理好黨政關(guān)系，對于加強黨的執(zhí)政能力，以及推動中國政治發(fā)展，具有深遠的意義。

一、我國黨政關(guān)系的歷史以及現(xiàn)狀

早在井岡山時期，毛澤東同志就開始思考這一問題，歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人都對此進行了長期艱難的探索，這種探索現(xiàn)在仍在繼續(xù)。

從歷史的角度來看，建國后我國的黨政關(guān)系經(jīng)歷了三個階段：改革開放前的黨政不分、以黨代政，20世紀80年代短暫的黨政分開的改革嘗試，和80年代末開始的以黨統(tǒng)政。

新中國建立以后的大部分時間實行“黨政不分”、“以黨代政”的管理體制，黨組織本身在事實上已然成了一種社會公共權(quán)力，相當(dāng)于國家組織而又超越了國家組織。

黨的十一屆三中全會以后，我們黨對這種黨政不分、以黨代政的高度集權(quán)的舊體制的弊端有了更為清醒的認識。在這方面鄧小平同志有過許多非常深刻的論述，他還多次明確把實行“黨政分開”作為政治體制改革的關(guān)鍵、突破口或首要步驟。改革開放以來，在鄧小平同志的領(lǐng)導(dǎo)下進行了黨政分開的改革嘗試，但是黨政分開的改革嘗試因為出現(xiàn)了各種政治經(jīng)濟社會問題而中止了。首先，從社會政治文化根源看，“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”思想是一些黨員干部的思維定式和政治傳統(tǒng)。權(quán)力高度集中的以黨治國思想在我們黨的一些黨員干部中根深蒂固。其次，從1989年前后的歷史背景看。1989年前后，國際上發(fā)生了“蘇東劇變”，國內(nèi)也出現(xiàn)了“六四”政治風(fēng)波，一些同志由于擔(dān)心繼續(xù)“黨政分開”的改革調(diào)整，勢必危及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，因而在行為上“回歸”傳統(tǒng)。再次，從我們黨的組織結(jié)構(gòu)看，我們黨是一個組織健全、結(jié)構(gòu)嚴密的國家化的政治組織，從中央到地方各級黨組織與同級政府系統(tǒng)具有相似的結(jié)構(gòu)，二者表現(xiàn)出顯著的同構(gòu)性。這種結(jié)構(gòu)上的同構(gòu)性必然帶來職能上的交叉與重合，由此產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、效率低下、官僚主義等流弊是顯而易見的。這是黨政職能分開提出多年卻始終未能落實的結(jié)構(gòu)性根源。

從20世紀80年代末開始，國內(nèi)相繼出現(xiàn)了“黨政一體化”、“黨政合一”的思潮，一些地方也逐漸延緩了“黨政分開”的改革嘗試。十三大以后，為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，各級黨委相繼撤消了某些與同級政府部門對口重疊的職能部門，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開始由行政部門和業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)人開始反思黨政分開，并于黨的十四大后逐漸確定了以黨統(tǒng)政的思路。黨的十四大根據(jù)實際工作的需要，恢復(fù)了十二大黨章關(guān)于在中央和地方國家機關(guān)、經(jīng)濟組織和文化組織中成立黨組的規(guī)定，并增寫了其討論和決定本部門的重大問題和指導(dǎo)直屬單位黨組織的工作的內(nèi)容。黨的十五大通過的黨章完全繼承了十四大黨章有關(guān)黨組的性質(zhì)、地位和基本任務(wù)的規(guī)定。黨的領(lǐng)導(dǎo)人也先后提出了一些加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要思想，如江澤民代表黨中央做的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》的報告和胡錦濤關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力的報告，都反映了這些思路。

21世紀初，國際、國內(nèi)的形勢發(fā)生了很大變化，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，由經(jīng)濟改革的深入引發(fā)的加快政治改革的呼聲日漸高漲。黨的十六屆四中全會關(guān)于“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”的命題，尤其是對“黨政關(guān)系規(guī)范化”的要求，是我們黨主動順應(yīng)歷史發(fā)展潮流的產(chǎn)物。

2014年新年開始，是中國黨政關(guān)系的新起點，其標志是相繼成立的超級改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)即中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央國家安全委員會。全社會對于這樣的超級機構(gòu)都給予高度評價，這是改革決心的彰顯。因為是全面改革，涉及政治體制乃至軍事體制，確實需要這樣一個設(shè)立在黨中央的超級機構(gòu)。過去由國務(wù)院去執(zhí)行的事直接由黨中央去決策去執(zhí)行，權(quán)力的轉(zhuǎn)移意味著黨政關(guān)系有了新變化。中央國家安全委員會上，它首先是黨的機構(gòu)，而不是流行的一般意義的國家安全委員會，直接對政治局負責(zé)，主席是總書記，副主席分別是國務(wù)院總理和人大常委會委員長，由此可以被視為黨、政、人大的“三大班子”的“三合一”機構(gòu)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組尤其是中央國家安全委員會的設(shè)置意味著，在黨管國家的體制中，不但黨政分開是不可能的，更要在黨政同構(gòu)的基礎(chǔ)上強化黨政合一，黨政合一的超級機構(gòu)不但要進行政治領(lǐng)導(dǎo)即做決定，還要具體執(zhí)行，這是一種加強版的黨政合一關(guān)系。

二、黨政關(guān)系規(guī)范化的重要性

黨政關(guān)系問題一直伴隨著國際共產(chǎn)主義運動，但至今仍然沒有得到徹底解決。從國際上來說，馬克思、恩格斯由于實踐的局限，沒能對黨政關(guān)系作出論述；列寧在社會主義建設(shè)的實踐中曾提出過一些正確的思想主張，但來不及付諸實踐。比較遺憾的是，繼任的歷屆蘇共領(lǐng)導(dǎo)人也都沒有正視這個問題，更沒有加以科學(xué)地解決，終于釀成無可挽回的悲劇。

黨政關(guān)系模式?jīng)Q定著中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式，也最終決定著中國的政治發(fā)展。在中國，共產(chǎn)黨擁有合法的創(chuàng)制性地位，在國家治理中扮演著制度設(shè)計者和實踐領(lǐng)導(dǎo)者角色。中國的黨政關(guān)系呈現(xiàn)出典型的兩位一體特征，在這一關(guān)系構(gòu)成中，黨與政府之間不是分立的權(quán)力形態(tài)，而是二者間處于高度重合的相互依存狀態(tài)，執(zhí)政黨通過政府來實現(xiàn)自己的國家治理目標，政府則通過對國家的治理行為來不斷鞏固執(zhí)政黨的地位，成為執(zhí)政黨理念和價值的具體執(zhí)行者。

黨政關(guān)系一旦出了問題，就會左右一個黨甚至一個國家的命運。黨政關(guān)系問題關(guān)系到黨興衰成敗和國家生死存亡的重大問題，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)中華民族偉大復(fù)興事業(yè)走到今天再也不能不解決的歷史課題。黨政不分、以黨代政、黨政一元化體制的最大弊端是造成權(quán)力過度集中、權(quán)力不受制約，由此產(chǎn)生官僚主義、重大決策失誤和腐敗行為泛濫等種種嚴重后果。蘇東劇變、“文化大革命”十年浩劫的慘痛教訓(xùn)，一些觸目驚心的腐敗現(xiàn)象，從根本上說，都是源于黨政關(guān)系出了問題。作為當(dāng)代中國政治關(guān)系體系中最基本、最核心的政治關(guān)系，它能否得到正確的處理將直接關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固，關(guān)系到黨的前途和命運，關(guān)系到我們中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的興衰成敗。

黨政關(guān)系問題是我們黨一直特別重視并仍在著力探索和解決的重大問題。解決這一問題的最大難點是一黨長期執(zhí)政如何與人民民主的國家政權(quán)實現(xiàn)制度上的有機結(jié)合，保證共產(chǎn)黨在執(zhí)政的過程中，能夠得到有效的監(jiān)督和制約。這個問題解決好了，才能有效地克服官僚主義，促進社會主義民主和法制建設(shè)，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政才可以實現(xiàn)長治久安，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位才能隨著歷史的進步而不斷鞏固，也才能一直贏得人民群眾的真誠信賴和擁護；相反，這個問題如果解決不好，黨長期執(zhí)政的法理基礎(chǔ)就會受到損害，作為工人階級執(zhí)政黨的先進性也會逐漸喪失。

三、以黨政關(guān)系規(guī)范化帶動和加強黨的執(zhí)政能力

近年來，中國經(jīng)濟、社會發(fā)展進入一個新的轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟建設(shè)由超常規(guī)的粗放型發(fā)展模式，向常態(tài)的可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，社會建設(shè)則由單一化的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟和社會的雙重轉(zhuǎn)型投射到國家治理層面，要求黨政關(guān)系也必須做出新的適應(yīng)性調(diào)整和變革。

在中國，從政治體制改革漸次展開的角度看，黨政關(guān)系的調(diào)整是許多項重要改革工作的邏輯起點。“改革的內(nèi)容，首先要黨政分開。解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題，這是關(guān)鍵要放在第一位?！币驗辄h政關(guān)系的問題，如果沒有得到一個有深度的解決，就不可能深入認識加強執(zhí)政能力建設(shè)問題的重要性，也就不可能統(tǒng)籌安排好加強執(zhí)政能力建設(shè)中的一系列核心問題。

規(guī)范黨政關(guān)系來加強黨的執(zhí)政能力需從以下幾個方面著手：

（一）設(shè)計中國的黨政關(guān)系模式，應(yīng)該立足于中國現(xiàn)實政治生態(tài)

不照搬任何一個政黨的執(zhí)政方式，但也不宜忽視某些共性的因素，在黨政關(guān)系規(guī)范化的過程中，要善于在執(zhí)政方式的規(guī)律性和多樣性上尋求結(jié)合點，善于在直接領(lǐng)導(dǎo)和間接領(lǐng)導(dǎo)之間尋求結(jié)合點。在廣泛借鑒中外政治實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出既超越中國傳統(tǒng)黨政關(guān)系模式，又有別西方黨政關(guān)系模式的新途徑，在“一元化領(lǐng)導(dǎo)”、“寓黨于政”、“黨政合一”等模式之外，再開辟出一條新路來。

（二）科學(xué)界定執(zhí)政黨與國家公共權(quán)力的不同職能，正確處理二者間的關(guān)系

首先，必須正確規(guī)范黨與人大的關(guān)系。當(dāng)今中國政治生活中，黨和人大是兩個具有重要影響的因素。這種重要性不僅體現(xiàn)于其在政治生活中的地位上，更體現(xiàn)在二者關(guān)系的模式對社會主義民主具有的標志性意義。從歷史淵源看，人大是在黨的主持下建立的；從現(xiàn)實看，人大是黨可以利用的最重要、最基本的政治資源。我們黨作為唯一的執(zhí)政黨，對作為國家機關(guān)的人大行使政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是不容置疑的；人大體現(xiàn)的是人民的權(quán)力，人民通過自己的代表實現(xiàn)對國家事務(wù)的管理，通過立法體現(xiàn)國家意志與人民意志得到統(tǒng)一。理順黨與人大關(guān)系的關(guān)鍵，是如何把實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揮人大的作用統(tǒng)一起來。通過黨政關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整，既加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，又真實代表最廣大人民群眾的根本利益。黨要善于利用各級人大作為自己開展重要政治活動的場所，作為自己培養(yǎng)政務(wù)干部的學(xué)校，作為凝聚民心黨心的基地，作為參與國際政治斗爭的工具；黨要善于將自己的主張和政策通過法定的程序，以提案的形式向人大提出，通過人大的民主審議，變成具有普遍約束力的法律，從而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機結(jié)合。

其次，必須正確規(guī)范黨與行政和司法機關(guān)的關(guān)系。在現(xiàn)實政治生活中，有些地方黨政“內(nèi)耗”比較突出，嚴重影響經(jīng)濟和社會發(fā)展。究其原因，一是職能分工重疊；二是權(quán)力邊界不清；三是領(lǐng)導(dǎo)手段陳舊，習(xí)慣于以黨代政。

（三）加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，以黨內(nèi)民主推動黨政關(guān)系規(guī)范化

現(xiàn)代政治，包括西方國家，普遍實行的是政黨政治。隨著民主化浪潮的推進，政黨政治民主化的趨向已經(jīng)成為世界性的潮流，這也是中國當(dāng)前深化民主國家建構(gòu)的主要任務(wù)之一。目前，在黨的組織建設(shè)中還存在著一些問題。如一些黨員干部素質(zhì)不高并且嚴重脫離群眾，一些黨的基層組織軟弱渙散、組織紀律性不強、腐敗現(xiàn)象層出不窮等。這些問題在很大程度上是由于黨內(nèi)民主氣氛不濃、民主制度不健全造成的。由于缺乏民主的實踐和鍛煉，導(dǎo)致一部分領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力下降，執(zhí)政意識淡??；由于黨內(nèi)監(jiān)督機制的不健全，導(dǎo)致黨的權(quán)力高度集中于“幾個書記，特別是集中于第一書記?！秉h內(nèi)民主，絕不僅僅是黨自身的問題，同時還是推動黨政關(guān)系規(guī)范化的有效途徑。在我國獨特的政黨制度背景下，黨內(nèi)民主率先拓展和完善的過程，也是人民民主不斷推進的過程。伴隨著黨自身組織工作和活動方式的轉(zhuǎn)變，黨和政之間聯(lián)系的機制、黨和政之間的關(guān)系、黨在領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機關(guān)過程中的運作模式，都會隨之發(fā)生相應(yīng)的“民主性”的變化。

（四）以法制規(guī)范黨政關(guān)系，走依法執(zhí)政之路

現(xiàn)代政治的基本邏輯之一就是“職權(quán)法定”，規(guī)范黨政關(guān)系也必須遵循這一邏輯。以法制明確“黨”與“政”各自的職能范圍，確定二者的權(quán)力關(guān)系，避免隨意性。黨的十八大以來，新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體致力于在法治的框架內(nèi)來推動制度創(chuàng)新，大力加強法治建設(shè)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府行政都能夠納入法治軌道。形成合理、規(guī)范的黨政關(guān)系應(yīng)遵循以下三點：

首先，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨政關(guān)系變革的基本宗旨和原則。因為黨是我國社會主義各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是依法治國的啟動者，堅持黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)黨政關(guān)系法治化過程中應(yīng)當(dāng)堅持的首要原則。我們強調(diào)用憲法和法律來理順黨政關(guān)系，克服黨政不分、以黨代政的弊端，目的是為了加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而提高黨的執(zhí)政水平和整體戰(zhàn)斗力。但關(guān)鍵是黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，這就涉及黨領(lǐng)導(dǎo)政府的途徑和方式問題。黨必須通過立法程序，把自己主張轉(zhuǎn)化為國家意志，才能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。當(dāng)前，我們必須運用憲法和法律對黨和國家政權(quán)機關(guān)的職權(quán)進行合理的配置與界定，黨、政各司其職，在此前提下，黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的途徑、方式、方法、程序等都要有法可依，從而建立起一整套理順黨政關(guān)系的法律體系，使黨政關(guān)系由原來的以黨代政、黨政不分，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h對國家政權(quán)機關(guān)進行政治、組織、思想上的領(lǐng)導(dǎo)，國家政權(quán)機關(guān)獨立行使職權(quán)的新型黨政關(guān)系。

其次，黨政關(guān)系法治化還要求完善監(jiān)督制約機制。這就首先需要突出憲法的權(quán)威，將黨政關(guān)系納入憲法監(jiān)督之中。我們一方面必須樹立憲法至上的觀念，加大憲法監(jiān)督的力度，建立違憲審查制度；另一方面必須將黨政關(guān)系的理順和規(guī)范納入憲法監(jiān)督之中，以增強對黨政關(guān)系監(jiān)督的有效性。同時，應(yīng)積極加強和發(fā)揮黨員、廣大群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用。

最后，要健全制約機制，使權(quán)力的行使受到必要的約束，一旦超出法律所規(guī)定的范圍，將受到合法的制約。對權(quán)力運行進行全程制約，有效克服黨政權(quán)力的濫用和侵權(quán)行為，實現(xiàn)黨政關(guān)系法治化。

（五）黨政運行科學(xué)化

長期以來，黨政運行并不科學(xué)。黨管了許多不該管的事情，使黨常常成為矛盾的中心和焦點。這不但沒有增強黨的權(quán)威和凝聚力，反而有損黨的形象。政權(quán)機關(guān)也沒有充分發(fā)揮與自己職權(quán)相符合的功能，對黨的直接領(lǐng)導(dǎo)聽之任之，導(dǎo)致了國家政權(quán)機關(guān)辦事效率低下，對黨的權(quán)力運行缺乏有效的監(jiān)督和約束，以致出現(xiàn)了一些黨員干部的腐敗現(xiàn)象。

我國的黨政關(guān)系具有特殊性，黨既是領(lǐng)導(dǎo)核心，又是執(zhí)政主體。這就決定了我們黨的運行機制既有一般政黨的屬性，又有一些特殊性。因此，黨的運行必須科學(xué)化，不能包辦一切，干預(yù)一切，過多地履行國家的功能，造成黨政職能混亂，政治績效低下。這就要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，不斷提高黨的執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平，努力提高黨整合社會資源的功能。把黨的活動納入法制的軌道，按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的要求，使黨從具體紛繁的事務(wù)中解脫出來，充分發(fā)揮黨在政治上的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過執(zhí)政來體現(xiàn)，這就要規(guī)范黨政機構(gòu)的設(shè)置體制。黨政機構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的需要，適應(yīng)堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要，適應(yīng)科學(xué)理順黨政職能關(guān)系的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃，總體設(shè)計，穩(wěn)步推進。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，科學(xué)規(guī)范黨政各部門職能，合理設(shè)置黨政工作機構(gòu)，逐步撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，理順工作關(guān)系，改進管理方式，切實解決層次過多、職責(zé)交叉、多頭管理等問題。要適當(dāng)擴大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，切實解決分工重疊的問題。這樣，既有利于避免因職責(zé)分工重疊引起的黨政不分、相互扯皮等現(xiàn)象，也有利于強化黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力。

總之，從國際共產(chǎn)主義運動的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，理順黨政關(guān)系，既要積極、大膽、堅決，又要循序漸進，不能操之過急。一方面，改革是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的需要，必須積極、大膽、堅決地推進；另一方面，它又是一項十分復(fù)雜和艱巨的任務(wù)。今后黨要有意識地減少以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式頒布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)檎?。要逐步減少黨對政府的直接命令，盡可能使黨的方針、政策和工作部署通過黨組和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部來貫徹執(zhí)行。

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1009-6566（2016）05-0048-04

2016-08-02

焦會（1993—），女，陜西榆林人，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生，研究方向為科學(xué)社會主義與國際共產(chǎn)主義運動。