王紫零

（中共揭陽(yáng)市委黨校，廣東　揭陽(yáng)　522031）

新型城鎮(zhèn)化之“新”對(duì)現(xiàn)實(shí)法律的沖擊

王紫零

（中共揭陽(yáng)市委黨校，廣東揭陽(yáng)522031）

新型城鎮(zhèn)化對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和建設(shè)提出了更多更新的要求，對(duì)傳統(tǒng)法律帶來(lái)顛覆性的沖擊，同時(shí)又強(qiáng)烈需要新生法律來(lái)規(guī)范城鎮(zhèn)化的配套發(fā)展，才能破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展困局。

新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)規(guī)劃法；土地管理法；環(huán)境保護(hù)

一、新型城鎮(zhèn)化之“新”帶來(lái)的法律沖擊

（一）“人”之城鎮(zhèn)化——缺乏法律制度供給

新型城鎮(zhèn)化的核心含義是人的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)以人為本，是以讓農(nóng)民變成新市民、提高城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥械谋戎貫樘卣?，以使更多的農(nóng)民共享現(xiàn)代城市文明為目的?？墒侵袊?guó)城市化的特殊性背景在于兩個(gè)基本的體制前提，即農(nóng)村集體所有制和城鄉(xiāng)二元體制。原來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元體制下設(shè)計(jì)和制定的一系列制度，沒(méi)有得到及時(shí)全面的清理和相應(yīng)的修改。實(shí)踐在不斷發(fā)展，而制度卻供不應(yīng)求，由此造成了新的實(shí)踐與舊有制度的現(xiàn)實(shí)沖突與社會(huì)矛盾，產(chǎn)生了我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期比較突出的制度缺乏癥。

（二）農(nóng)民土地物權(quán)化——土地管理法律框架不完整

1.“公共利益”法律概念模糊。憲法第十條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但國(guó)家至今未制定具體法律對(duì)公共利益進(jìn)行界定，致使各級(jí)政府不管是公共利益還是非公共利益，都啟用征地權(quán)征收或征用農(nóng)村土地。

2.土地法律與政策之間的矛盾。一是不同法律之間、政策與法律之間存在矛盾，如集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策與現(xiàn)行的土地法規(guī)有不相容之處，操作起來(lái)遇到法律規(guī)定的障礙。二是規(guī)劃立法對(duì)象僅限于特定行政區(qū)劃內(nèi)部。

3.產(chǎn)權(quán)不明。在土地產(chǎn)權(quán)不明的情況下，以村委會(huì)為代表的村集體掌握著集體土地的處置權(quán)。政府為了高效率地解決征收土地問(wèn)題，往往只通過(guò)與村委會(huì)交涉來(lái)獲取土地。在實(shí)際操作過(guò)程中，一些村干部出于私心，在沒(méi)有征求全體村民意見(jiàn)時(shí)就將集體土地出賣(mài)，從而獲取大量回扣，漠視了村民民主參與與自我決定的權(quán)利。此外，土地產(chǎn)權(quán)不明還會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)償偏低、補(bǔ)償款截留的現(xiàn)象，失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

4.土地征用——農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度。受現(xiàn)有法律法規(guī)的約束，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成，農(nóng)民宅基地尚無(wú)法進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)。這種狀況已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律就必然要變革和創(chuàng)新，國(guó)家就必須加快制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度。

5.房屋拆遷問(wèn)題——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。在一些地方的土地征收和房屋拆遷過(guò)程中，存在著開(kāi)發(fā)商和被拆遷人權(quán)益不平等的問(wèn)題，拆遷立法的公平性缺失，直接導(dǎo)致行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中的不公平。

目前，我國(guó)關(guān)于城市房屋拆遷的法律依據(jù)是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，這兩個(gè)條例為城市房屋的拆遷提供了法律依據(jù)?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》其本身存在著許多的缺點(diǎn)，其中主要包括以下幾點(diǎn)：(1)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，公民私有的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，國(guó)家有義務(wù)對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)及繼承權(quán)進(jìn)行保護(hù)，如國(guó)家因社會(huì)需要，征收公民的私有財(cái)產(chǎn)，應(yīng)依法對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，房屋拆遷屬于征收公民的私有財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由全國(guó)人大制定相應(yīng)法律，并加以調(diào)整。但《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻并非是專(zhuān)門(mén)針對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征收法律，違反了我國(guó)憲法及立法。（2）拆遷的補(bǔ)償是否合理是房屋拆遷的主要問(wèn)題，也是引發(fā)矛盾的主要問(wèn)題，由于《城市房屋拆遷問(wèn)題》內(nèi)容上有很多的不合理，沒(méi)有對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)盡到保護(hù)的責(zé)任，導(dǎo)致拆完的補(bǔ)償范圍小，拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格評(píng)估也有很大缺陷，加之，當(dāng)前我國(guó)的房屋拆遷機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立，沒(méi)有嚴(yán)格的拆遷評(píng)估監(jiān)管體系，直接損害了公民的利益，使房屋拆遷估價(jià)缺少公平公正的原則，導(dǎo)致財(cái)務(wù)拆遷矛盾糾紛的發(fā)生。

而且，目前我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村房屋征收、補(bǔ)償以及安置搬遷問(wèn)題的法律法規(guī)。關(guān)于集體土地征收征用以及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)拇罅吭瓌t性規(guī)定只是在《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》等相關(guān)條文以及國(guó)土、房屋征收部門(mén)出臺(tái)的一些公告辦法、聽(tīng)證規(guī)定中有所提及，且太過(guò)寬泛，各地地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。

2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)，從公共利益的界定、征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)方面加以規(guī)范，但有關(guān)個(gè)人土地、房屋的征收和拆遷的法律依然是空白的，所以應(yīng)該加快制定個(gè)人土地、房屋征收和拆遷相關(guān)的法律，規(guī)范征收過(guò)程、完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范爭(zhēng)端解決方法等，期待新的農(nóng)房拆遷的法律制度注入城鎮(zhèn)化。

（三）法律面前人人平等——城鄉(xiāng)差別

1.城鄉(xiāng)一體化——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的沖擊。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，使統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)始終沒(méi)有全面建立起來(lái)。農(nóng)村集體所有制和城鄉(xiāng)二元體制沒(méi)有及時(shí)配套改革，城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)使得資源難以在空間上得到最優(yōu)化的配置，也拉大了城鄉(xiāng)差距。目前，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為代表的一些關(guān)鍵領(lǐng)域的核心法律已然出臺(tái)，但卻往往因其法律位階高無(wú)法對(duì)基層實(shí)踐實(shí)現(xiàn)直接、充分的行為規(guī)制價(jià)值。由此，下位配合性立法不足的問(wèn)題得以凸顯。而且，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不相協(xié)調(diào)。兩個(gè)規(guī)劃分屬兩個(gè)部門(mén)，在規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中難以銜接，土地利用規(guī)劃不能對(duì)城市土地市場(chǎng)用地活動(dòng)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和控制。

2.人口自由流動(dòng)——戶(hù)籍制度的束縛。作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度支撐，不合理的戶(hù)籍制度成為享受不同福利的依據(jù)，城鄉(xiāng)人口可以在全國(guó)各地流動(dòng)，但相應(yīng)的社會(huì)保障制度等卻不能在全國(guó)各地接轉(zhuǎn)，從而阻礙了人口在城鄉(xiāng)之間自由、合理流動(dòng)，有損公民移動(dòng)自由權(quán)利，導(dǎo)致離開(kāi)農(nóng)村的農(nóng)民不能自主地退出農(nóng)村，進(jìn)入城市的農(nóng)民工又不能公平地融入城市。而且，以戶(hù)籍所屬不同來(lái)劃分享受社會(huì)福利的等級(jí)，這種做法嚴(yán)重影響了社會(huì)公平。

3.“半城市化人口”對(duì)社會(huì)保障法的沖擊?！鞍氤鞘谢丝凇笔侵腹ぷ骱途幼≡诔擎?zhèn)中的農(nóng)業(yè)戶(hù)口者，這部分人群雖然遠(yuǎn)離農(nóng)村選擇在城市中就業(yè)和生活，但他們?cè)谧优逃?、社?huì)保障、住房等方面卻享受不到與城市居民同等的權(quán)利。同時(shí)，由于在城市里沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，“半城市化人口”的政治權(quán)利也是缺失的?！鞍氤鞘谢丝凇钡拇嬖诤统鞘芯用窕緳?quán)利的不對(duì)等，必將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展造成不良的影響。

（四）城鎮(zhèn)化對(duì)治安管理法的沖擊

1.農(nóng)民—市民—法律如何替代鄉(xiāng)情治理。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，村民變成市民，居住方式、生活方式都要變成城市居民的方式，村民開(kāi)始接觸到城市的規(guī)則。從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，從熟人社會(huì)到陌生人社會(huì)，農(nóng)民棄農(nóng)進(jìn)城務(wù)工，要面對(duì)一份份協(xié)議，誰(shuí)能細(xì)致地講解大量的法律規(guī)定？事事處處講法律，怎么“安放”他們心中的鄉(xiāng)理鄉(xiāng)情？

2.熟人社會(huì)——陌生人社會(huì)的法律轉(zhuǎn)換。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展全面進(jìn)步，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等一批與村鎮(zhèn)建設(shè)直接相關(guān)的法律法規(guī)予以頒布或修訂。但在現(xiàn)實(shí)中，由于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，這些法律法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展：一是城鄉(xiāng)是不可分割的整體，但城鄉(xiāng)分治的管理，不利于統(tǒng)籌發(fā)展；二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成份濃厚，越來(lái)越不適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌后的開(kāi)發(fā)管理；三是偏重技術(shù)管理，不利于政府職能轉(zhuǎn)變需要；四是監(jiān)督機(jī)制不完善，不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化；五是處罰的法律責(zé)任較輕，損害規(guī)劃的嚴(yán)肅性。這些不足帶來(lái)了決策的隨意性，派生出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中種種城鎮(zhèn)規(guī)劃上的亂象，城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理、大量耕地被浪費(fèi)等等，迫切需要國(guó)家制定科學(xué)完善、適應(yīng)新形勢(shì)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃法律制度。

3.行政區(qū)劃變化——經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能轉(zhuǎn)向社會(huì)管理服務(wù)。在行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程當(dāng)中，盡管“街道辦事處”取代了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，但作為行政主體的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職權(quán)和現(xiàn)作為派出機(jī)關(guān)的街道辦事處的行政職權(quán)卻發(fā)生了嚴(yán)重混同。憲法和法律對(duì)基層政府的規(guī)定，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中被不同程度地扭曲，造成基層行政組織法制局面的混亂。

從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?、村落轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榻值擂k事處、經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能轉(zhuǎn)向社會(huì)管理服務(wù)，這對(duì)基層政府治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

4.城鎮(zhèn)化對(duì)治安管理法的沖擊。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?、社區(qū)取代村落、街道辦事處替代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原先的管理角色，一系列角色變遷導(dǎo)致新的法律主體以及法律效果的產(chǎn)生。

法律自身的穩(wěn)定性與社會(huì)實(shí)踐的流變性發(fā)生了激烈碰撞。根據(jù)法律規(guī)定，街道辦事處工作對(duì)象是城市中的居民，工作任務(wù)以城市管理和社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)。但在行政區(qū)劃更迭的具體行政實(shí)踐中，街道辦事處不僅要行使上述法定的服務(wù)職能，同時(shí)還要行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政職能，特別是經(jīng)濟(jì)行政法的職能。在唯GDP論的政府考核體制下，作為行政區(qū)劃過(guò)渡期的街道辦事處往往將工作重心放在后者。

5.“城市病”——城市的建設(shè)和管理。隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市的建設(shè)和管理跟不上城市膨脹發(fā)展的需求，從而引發(fā)一系列被稱(chēng)為“大城市病”的問(wèn)題和矛盾，主要表現(xiàn)在人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染和資源緊缺等方面。

（五）城鎮(zhèn)化帶來(lái)的金融法律沖突。

1.分稅制——稅法問(wèn)題。不完善的分稅制改革以及中國(guó)畸形的所謂政績(jī)官員考核制度大大地加快了這種“土地城市化”的進(jìn)程。1994年的分稅制改革，一度使得中央財(cái)政狀況大幅好轉(zhuǎn)，但是卻出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的局面。面對(duì)財(cái)權(quán)事權(quán)的不對(duì)稱(chēng)，地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更快地增長(zhǎng)，就更加倚重“土地財(cái)政”為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資，以及維持地方財(cái)政的收支平衡，從而導(dǎo)致中國(guó)“土地城市化”在近幾年里大范圍地?cái)U(kuò)張。

2.政府融資問(wèn)題——預(yù)算法。城鎮(zhèn)化的資金主要來(lái)自地方政府融資。根據(jù)財(cái)政部財(cái)科所的測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加5.9個(gè)百分點(diǎn)，并認(rèn)為“十二五”時(shí)期因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的地方政府公共投資規(guī)模將在30萬(wàn)億左右［1］。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。實(shí)踐中，由于財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和增量土地收入日益捉襟見(jiàn)肘，地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政收支缺口較為普遍的做法是通過(guò)城投公司等平臺(tái)進(jìn)行融資，中央政府也試圖通過(guò)代發(fā)地方債予以緩解。從珠三角和長(zhǎng)三角發(fā)達(dá)城市政府融資法律層面來(lái)看，普遍存在著缺失風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、到期存量債務(wù)償還壓力大、部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高等隱患。從目前來(lái)看，盡管?chē)?guó)務(wù)院和銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)令禁止地方政府融資平臺(tái)貸款，但鑒于在法律上沒(méi)有對(duì)政府融資含義予以明確界定，如地方政府可以隨意設(shè)立公司制的融資平臺(tái)，再加上銀行可以提供利率低、額度高、周期長(zhǎng)的政策性貸款，由此導(dǎo)致對(duì)政府融資的法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制難以取到良好成效。

因此，不受法律規(guī)制的地方政府融資領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)將成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化無(wú)法回避的核心金融風(fēng)險(xiǎn)，亟需從法律層面予以破解。

（六）“村改居”——組織法律問(wèn)題

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，鄉(xiāng)村變?yōu)槌擎?zhèn)后，為使基層群眾自治性組織無(wú)縫銜接，有效開(kāi)展基層群眾自治活動(dòng)，原有的農(nóng)村生活方式和管理方式穩(wěn)步有序過(guò)渡，原有的農(nóng)村村民委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裎瘑T會(huì)，即“村改居”勢(shì)在必行，而相關(guān)組織法對(duì)此卻無(wú)具體規(guī)定，就存在“村改居”組織法律依據(jù)不足的問(wèn)題［2］。

其次，城鎮(zhèn)化過(guò)程中“村改居”行為還與行政法的行政法治和行政程序正當(dāng)原則不相符；另外，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“村改居”行為還與當(dāng)前的土地法律制度、戶(hù)籍法律制度、經(jīng)濟(jì)法律制度、社會(huì)保障法律制度等存在矛盾之處。

（七）政策對(duì)法律的沖擊

城鎮(zhèn)化本身具有頂層設(shè)計(jì)的政策屬性。城鎮(zhèn)化中一些特殊的制度安排對(duì)違法性構(gòu)成阻卻，政府在舊城拆遷改造中，沒(méi)有正式批文，常以會(huì)議紀(jì)要代替行文，在實(shí)踐中，違法式改革并非毫無(wú)依據(jù)，其大多基于具象的局部政策性文件而為。又如在地方改革中普遍存在的“先行先試”現(xiàn)象，即可依據(jù)立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)、特定的免責(zé)規(guī)定（如試錯(cuò)權(quán)）等阻卻其違法性。

二、新型城鎮(zhèn)化的法治路徑

（一）用法治思維推進(jìn)城鎮(zhèn)化

1.政府依法行政能力提升。首先，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)，樹(shù)立國(guó)家一切權(quán)力屬于人民、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的觀念，認(rèn)真依照“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，推動(dòng)形成全面完善的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法制體系。其次，深入學(xué)習(xí)宣傳社會(huì)管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障和改善民生方面的法律法規(guī)，特別是加強(qiáng)反腐倡廉法制宣傳教育，抓好公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、審計(jì)法、刑法和廉政準(zhǔn)則等相關(guān)法律法規(guī)和黨紀(jì)條規(guī)的宣傳教育，不斷增強(qiáng)轄區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法律、廉潔自律、依法決策的自覺(jué)性，最大程度杜絕新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中侵犯社會(huì)主體合法權(quán)益、社會(huì)公平正義缺失、國(guó)家政策異化現(xiàn)象的發(fā)生。

2.加強(qiáng)“新市民”的法制宣傳教育。積極開(kāi)展以“學(xué)法律、講權(quán)利、講義務(wù)、講責(zé)任”為主要內(nèi)容的公民法制宣傳教育，促進(jìn)公民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，自覺(jué)用法律規(guī)范行為；開(kāi)展“法律進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，著重宣傳居民委員會(huì)組織法、婦女權(quán)益保障法、治安管理處罰法、人民調(diào)解法、安全生產(chǎn)法、勞動(dòng)保障監(jiān)察法、禁毒法、人口與計(jì)劃生育條例等法律法規(guī)，培育居民的民主法制意識(shí)；抓好流動(dòng)人口普法宣傳工作，普及有關(guān)勞動(dòng)、治安等法律法規(guī)，提高流動(dòng)人口的法律意識(shí)。

（二）加強(qiáng)法律供給，保證城鎮(zhèn)化建設(shè)有法可依

1.城鎮(zhèn)化法律體系化。以科學(xué)、完善的法律體系促進(jìn)和規(guī)制城鎮(zhèn)化發(fā)展，是現(xiàn)代法制國(guó)家的共同特征。這個(gè)法律體系包括稅法、環(huán)境法、房地產(chǎn)法、行政許可法、城市規(guī)劃法等多個(gè)部門(mén)法，全面實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的法治化，要建立一整套規(guī)范和保障新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的法律制度體系。第一，全面梳理現(xiàn)有的城市建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)法規(guī)。清理、廢止、修訂過(guò)時(shí)的與發(fā)展要求不相適應(yīng)的政策法律規(guī)定，或與《新型城鎮(zhèn)化法》沖突的法律法規(guī)，例如修訂《環(huán)保法》《建筑法》等與《新型城鎮(zhèn)化法》沖突的部分或條款。對(duì)原有一些制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策法律法規(guī)及時(shí)加以調(diào)整，對(duì)與發(fā)展要求不相適應(yīng)的政策法規(guī)要適時(shí)完善，對(duì)已經(jīng)出臺(tái)行之有效的具體措施要認(rèn)真落實(shí)到位。第二，出臺(tái)《新型城鎮(zhèn)化法》，鮮明制定出負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單。第三，盡快出臺(tái)《民法典》，全面規(guī)范城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.加快戶(hù)籍立法——打破城鄉(xiāng)分割制度。盡可能放寬設(shè)區(qū)市的落戶(hù)政策，要合理確定大城市的落戶(hù)條件，全面放開(kāi)中小城市和建制鎮(zhèn)戶(hù)籍限制，在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)，允許有合法穩(wěn)定收入、合法穩(wěn)定住所的農(nóng)業(yè)人口按照本人意愿辦理戶(hù)籍遷移。允許有合法穩(wěn)定收入、合法穩(wěn)定住所、按照國(guó)家和省規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)一定年限的農(nóng)業(yè)人口按照本人意愿辦理戶(hù)籍遷移，有立法權(quán)的地方人大或政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，先行制定地方性法規(guī)，在地方層面探索解決戶(hù)籍等突出問(wèn)題，從根本上改變?nèi)丝谶w移方式，實(shí)現(xiàn)以行政調(diào)控為主向經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主的轉(zhuǎn)變，遵照規(guī)范的法律制度、依靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的力量、尊重個(gè)人自主選擇的原則實(shí)行戶(hù)籍遷移，逐步將目前的戶(hù)籍管理制度由行政調(diào)控為主向經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主轉(zhuǎn)變。

其次，逐步改革依附于戶(hù)籍管理制度的城鄉(xiāng)差別化政策。不斷剝離戶(hù)籍附加利益，使得附加在戶(hù)籍上的經(jīng)濟(jì)利益不斷地被剝離開(kāi)來(lái)，從而減輕改革阻力。

最后，優(yōu)化戶(hù)口登記制度，建立國(guó)際上通用的以居住地為標(biāo)準(zhǔn)的戶(hù)口登記制度，讓?xiě)艏谪?fù)責(zé)人口登記的同時(shí)，也起到標(biāo)志人口分布的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民戶(hù)籍登記一體化，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障法律體系。在法律制度設(shè)計(jì)上，要把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來(lái)規(guī)劃，借助住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的配套改革，逐步改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，逐步消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的基本差別，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保之間、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新農(nóng)合之間、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接，消除城鄉(xiāng)之間的制度障礙，保證城鄉(xiāng)各類(lèi)人群社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢進(jìn)行，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的順利轉(zhuǎn)移。其次，把農(nóng)民工作為重點(diǎn)納入社會(huì)保障范疇。在“新農(nóng)?！迸c城市社會(huì)保障體系尚未統(tǒng)一、社會(huì)保障基金由地方分割管理的情況下，可以建立針對(duì)農(nóng)民工群體的全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)保障基金體系。

4.改革物權(quán)法律制度。從技術(shù)角度看，《物權(quán)法》的有些行文還不夠規(guī)范和科學(xué)，還不符合物權(quán)法和民法的法理。有些規(guī)定稍顯生硬。物權(quán)法對(duì)很多問(wèn)題的規(guī)定還比較“粗糙”，原則性的條文比較多，具體程序性規(guī)定不很詳細(xì)，有待其他下位法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化。

確立物權(quán)法恒產(chǎn)制度，通過(guò)全民參與物權(quán)立法，憲法“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的規(guī)定將有更為堅(jiān)實(shí)的支點(diǎn)。

5.完善土地管理法，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化將開(kāi)啟農(nóng)村新一輪改革，土地流轉(zhuǎn)乃大勢(shì)所趨。為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地“瓶頸”，土地配置市場(chǎng)化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路。

(1) 動(dòng)態(tài)心電圖出現(xiàn)心肌缺血改變的同時(shí)，可觀察到頻發(fā)室性早搏伴短聯(lián)律間期(<400 ms)或成對(duì)室性早搏，或室性早搏呈“R-on-T”表現(xiàn)以及T波電交替。

依法構(gòu)建土地管理體系。在現(xiàn)有國(guó)家有關(guān)城鎮(zhèn)管理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，配套完善地方性規(guī)章制度、管理辦法和具有約束力的居民公約與鄉(xiāng)規(guī)民約，填補(bǔ)農(nóng)村土地改革立法空白，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供法律依據(jù)。

6.完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法。首先，必須要依法編制規(guī)劃，堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)、先地下后地上、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合等原則，提高規(guī)劃的科學(xué)性。其次，在實(shí)施上嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，按照法定程序?qū)徟蜃兏?guī)劃，切實(shí)減少規(guī)劃的隨意性。特別是要建立規(guī)劃決策終身責(zé)任追究機(jī)制，讓那些“拍腦袋審批、拍胸脯保證、拍屁股走人”的決策者心存敬畏、謹(jǐn)慎決策。

7.加強(qiáng)環(huán)保立法。通過(guò)制定環(huán)境保護(hù)單行法如《公共衛(wèi)生法》、《環(huán)境衛(wèi)生法》、《住宅與規(guī)劃法》等，對(duì)城市建筑和環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行引導(dǎo)和管理，緩解“城市病”問(wèn)題。平衡、合理利用自然空間、城市空間和郊區(qū)鄉(xiāng)村的土地。合理控制交通容量，保證空氣質(zhì)量、地表水和地下水質(zhì)量，保證生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護(hù)城市建筑遺產(chǎn)，預(yù)防自然災(zāi)害、工業(yè)災(zāi)害和各種污染。城鎮(zhèn)發(fā)展要遵守水、肥料、環(huán)境污染法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境和歷史遺跡的保護(hù)。

8.提升人大的立法職能。各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)立足本職，更有效地承擔(dān)起制度建設(shè)和供給的主要職責(zé)。作為立法機(jī)關(guān)的人大，要重點(diǎn)專(zhuān)注于法制建設(shè)，改變長(zhǎng)期以來(lái)泛行政化的傾向，應(yīng)圍繞城市化進(jìn)程中涉及的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行立法調(diào)研，加強(qiáng)舊法舊規(guī)修訂和城市化的專(zhuān)題立法工作，保障制度供給適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。

9.走立法式改革之路。違法式改革就是在先不修改現(xiàn)行法律制度的情況下，以解放思想和大膽創(chuàng)新為名，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，開(kāi)創(chuàng)發(fā)展的新路，在改革實(shí)踐取得實(shí)際成果并成為共識(shí)時(shí)，再啟動(dòng)修法程度，修改廢除舊法律，將違法式的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為新的法律制度。立法式改革就是先提出改革動(dòng)議，并就改革議題進(jìn)行廣泛的討論以取得共識(shí)，然后通過(guò)法定程序?qū)Ω母镒h題進(jìn)行立法，在改革法案依照法定程序通過(guò)后，再依法進(jìn)行改革。違法式改革是改革實(shí)踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實(shí)踐在后。簡(jiǎn)單地說(shuō)，違法式改革是“先改革，再變法”。立法式改革是“先變法，再改革”。

在現(xiàn)代法治國(guó)家，改革模式均系立法式改革。經(jīng)過(guò)三十多年的改革，我國(guó)已經(jīng)到了一個(gè)必須轉(zhuǎn)變改革方式的新時(shí)期。我們不僅要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而且要從戰(zhàn)略高度轉(zhuǎn)變改革創(chuàng)新方式，將改革創(chuàng)新納入法制的框架之中，走依法改革創(chuàng)新之路，實(shí)現(xiàn)從違法式改革向立法式改革的重大轉(zhuǎn)變。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法，保證城鎮(zhèn)化相關(guān)立法得以有效落實(shí)

2.依法控制農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模。嚴(yán)格按照國(guó)土管理法律的要求，嚴(yán)控耕地資源使用規(guī)模和面積。通過(guò)推行農(nóng)業(yè)科技知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，依法保護(hù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)專(zhuān)利，依賴(lài)“科技+法律”的模式拓展提升現(xiàn)有耕地資源保護(hù)空間。

有效緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和耕地保護(hù)的沖突。加大管理執(zhí)法力度，堅(jiān)決整頓城管執(zhí)法不力、亂執(zhí)法現(xiàn)象，做到依法依規(guī)管理城市，對(duì)違法占地、違章建筑、隨意侵占公共配套設(shè)施用地等違法違章現(xiàn)象，一律嚴(yán)肅處理，杜絕領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)、人情執(zhí)法。

3.堅(jiān)持依法規(guī)范土地權(quán)益。伴隨我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)圍繞土地資源利用與保障的矛盾將會(huì)更加突出，因土地制度引發(fā)的維權(quán)案例則向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們必須從法治政府視域高度關(guān)注土地資源供應(yīng)、土地資源利用、土地資源權(quán)益保障等問(wèn)題。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要把城鎮(zhèn)化建設(shè)和群眾合法權(quán)益結(jié)合起來(lái)，建立權(quán)益保障法律化、土地配置市場(chǎng)化與農(nóng)村土地資本化齊頭并進(jìn)的推進(jìn)機(jī)制。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，消解“城進(jìn)”與“民退”的緊張關(guān)系，消弭社會(huì)不穩(wěn)定因素［3］。

4.規(guī)范房屋拆遷管理程序，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。一是政府管理與市場(chǎng)主體剝離開(kāi)，政府要依法行政，管好政府該管的事情，建設(shè)單位要依法從事建設(shè)活動(dòng)；二是政府對(duì)拆遷中屬于民事關(guān)系的行為，原則上不干預(yù)。對(duì)于拆遷當(dāng)事人之間的民事行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方的協(xié)議，按照《民法通則》、《合同法》等法律去規(guī)范。

5.以符合法定程序和要求的方式推行改革試點(diǎn)。我國(guó)幅員廣闊，情況千差萬(wàn)別，采取試點(diǎn)先行的探索路徑是我國(guó)改革的重要特色和基本經(jīng)驗(yàn)。但改革試點(diǎn)政策大都出自政府或政府部門(mén)，而經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審議頒布相應(yīng)法規(guī)的改革試點(diǎn)并不多。這種重行政、輕立法的改革試點(diǎn)模式，雖有利于提高行政效率，但不利于提高整個(gè)社會(huì)的規(guī)則意識(shí)和法治觀念。

6.地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的法律防控。首先要從規(guī)制主體視角限定政府融資形式，從法律角度規(guī)范政府融資主體，成立非公司制并且受政府有效控制的融資機(jī)構(gòu)。二是從懲處機(jī)制視角強(qiáng)化政府融資責(zé)任。要建立健全投融資行政決策機(jī)制，將投融資管理工作納入政務(wù)信息公開(kāi)范疇，實(shí)現(xiàn)政府融資透明化、決策程序化、監(jiān)管社會(huì)化。三是從監(jiān)督檢查視角防控政府融資風(fēng)險(xiǎn)。制定地方資產(chǎn)負(fù)債表，抓緊清理核實(shí)并妥善處理各級(jí)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)，按照輕重緩急、風(fēng)險(xiǎn)大小原則處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)，加大清理規(guī)范已成立的政府融資公司，適時(shí)推進(jìn)融資平臺(tái)和融資公司雙軌分離融資機(jī)制。要嚴(yán)令禁止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，嚴(yán)格審查信貸管理和資金運(yùn)行全過(guò)程［4］。

7.聯(lián)合執(zhí)法。加強(qiáng)公安、工商、城建、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等各有關(guān)職能部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，依法行政，公正執(zhí)法；整合各部門(mén)，各行業(yè)的法律資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)司法、行政、執(zhí)法等多部門(mén)相互協(xié)作，緊密聯(lián)系的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）健全法律救濟(jì)途徑

1.提供充分的法律救濟(jì)。為城鎮(zhèn)化過(guò)程中侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的行為提供充分的法律救濟(jì)。建立健全征地拆遷領(lǐng)域法律救濟(jì)機(jī)制，建立公檢法和信訪機(jī)關(guān)信息交流共享機(jī)制，進(jìn)一步拓寬群眾法律訴求渠道，從而降低社會(huì)維穩(wěn)成本。

2.加強(qiáng)基層法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)。要提高我國(guó)對(duì)農(nóng)民工法律援助的整體水平，就必須加強(qiáng)對(duì)基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)。各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所可以嘗試通過(guò)與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)、勞動(dòng)與社會(huì)保障等行政部門(mén)聯(lián)合成立法律援助工作站，更好地保證農(nóng)民工能夠就近快捷地申請(qǐng)與享受法律援助服務(wù)。

3.規(guī)范法律解釋和適用。從行政立法上來(lái)看，建議通過(guò)引入法律保留條款和構(gòu)建完善的憲法解釋制度，從而消解憲法穩(wěn)定性和行政實(shí)踐的緊張關(guān)系。規(guī)范權(quán)威機(jī)關(guān)對(duì)既有規(guī)范的解釋和適用，包括對(duì)特定規(guī)范的釋義、對(duì)立法原旨的追溯、對(duì)沖突規(guī)范的選擇等，通過(guò)不斷的法律解釋發(fā)展既有規(guī)范，在避免修改的前提下使其對(duì)實(shí)踐中的新問(wèn)題形成全面的制度性回應(yīng)。

4.多部門(mén)合作進(jìn)行法律援助。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的法律援助工作是一項(xiàng)非常巨大的社會(huì)工程，需要司法、行政、執(zhí)法等多機(jī)構(gòu)、多部門(mén)的相互合作，才能取得最佳的效果。

［1］黃衛(wèi)挺.警惕城鎮(zhèn)化背后的地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)［N］.農(nóng)村大眾，2013-01-16.

［2］梁盼.城鎮(zhèn)化過(guò)程中“村改居”的法律問(wèn)題研究［J］.中共湖北省委黨校學(xué)報(bào)，2014，（1）.

［3］社科院.征地拆遷引發(fā)的群體性事件占總數(shù)一半［EB/OL］.人民網(wǎng)，2012-12-18.

［4］財(cái)政部.對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理［EB/OL］.中國(guó)證券網(wǎng)，2016-01-11.

D920.0

A

1009-6566（2016）05-0007-06

2016-07-08

王紫零（1976—），女，河南息縣人，中共揭陽(yáng)市委黨校副教授，法學(xué)碩士，主要從事民商法、行政法、環(huán)境法的研究。