■ 田 林

評估師職業(yè)資格制度是資產(chǎn)評估法草案涉及的一項重要內(nèi)容。2014年以來，國務(wù)院對評估師資格制度進行了改革，取消資產(chǎn)評估師等準入類職業(yè)資格，對于資產(chǎn)評估法草案的修改具有極大影響。

一、六類評估師職業(yè)資格的由來

1991年11月16日，《國有資產(chǎn)評估管理辦法》以國務(wù)院91號總理令的形式發(fā)布，成為資產(chǎn)評估領(lǐng)域第一部行政法規(guī)。1995年5月10日，人事部和國家國有資產(chǎn)管理局聯(lián)合頒發(fā)《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》及《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格考試實施辦法》，資產(chǎn)評估師考試注冊制度從此建立。這一制度要求國家對資產(chǎn)評估人員實行注冊登記管理制度，通過資產(chǎn)評估師職業(yè)資格全國統(tǒng)一考試，取得資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格證書，并經(jīng)注冊登記的人員，方可從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。

1994年7月5日房地產(chǎn)管理法公布，并于1995年1月1日起實施。房地產(chǎn)管理法第五十八條明確規(guī)定，國家實行房地產(chǎn)價格評估人員資格認證制度。根據(jù)這一法律規(guī)定，1995年3月22日，人事部和建設(shè)部共同印發(fā)了《房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》（建房〔1995〕47號），規(guī)定房地產(chǎn)估價師是指經(jīng)全國統(tǒng)一考試，取得房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格證書，并注冊登記后從事房地產(chǎn)估價活動的人員；凡從事房地產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的單位，必須配備有一定數(shù)量的房地產(chǎn)估價師。

2000年8月4日，人事部、國土資源部共同印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》（人發(fā)〔2000〕82號），國家實行礦業(yè)權(quán)評估師執(zhí)業(yè)資格制度，納入專業(yè)技術(shù)執(zhí)業(yè)資格制度的統(tǒng)一規(guī)劃，由國家確認批準；按規(guī)定取得礦業(yè)權(quán)評估師執(zhí)業(yè)資格證書并經(jīng)注冊登記的人員，方可從事礦業(yè)權(quán)評估業(yè)務(wù)活動。

2002年11月5日，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、勞動和社會保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范舊機動車鑒定評估工作的通知》（國經(jīng)貿(mào)貿(mào)易[2002]825號）規(guī)定，實行舊機動車鑒定估價師職業(yè)資格和就業(yè)準入制度。從事舊機動車鑒定評估工作的人員，必須取得勞動保障部頒發(fā)的舊機動車鑒定估價師職業(yè)資格證書。沒有取得職業(yè)資格證書的人員，不得從事舊機動車鑒定評估工作。舊機動車鑒定估價師職業(yè)資格分為鑒定估價師和高級鑒定估價師兩個等級，其考核頒證工作實行全國統(tǒng)一標準、統(tǒng)一教材、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一考核和統(tǒng)一證書。

2006年11月22日，國土資源部印發(fā)了《土地估價師資格考試管理辦法》（國土資源部令2006年第35號），明確國家實行土地估價師資格認證制度；通過全國土地估價師資格考試，方可取得土地估價師資格。

此外，依據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令2004年第412號），保險公估從業(yè)人員資格核準屬于確需保留的行政許可項目。2013年1月6日，中國保險監(jiān)督管理委員會頒布《保險經(jīng)紀從業(yè)人員、保險公估從業(yè)人員監(jiān)管辦法》，規(guī)定保險公估從業(yè)人員應(yīng)當符合中國保監(jiān)會規(guī)定的資格條件，通過中國保監(jiān)會組織的資格考試，取得中國保監(jiān)會頒發(fā)的資格證書，執(zhí)業(yè)前取得所在保險經(jīng)紀機構(gòu)、保險公估機構(gòu)發(fā)放的執(zhí)業(yè)證書。

全國人大財經(jīng)委在起草法案時，將以上六類評估師作為資產(chǎn)評估法的規(guī)范對象，主要是依據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于加強和規(guī)范評估行業(yè)管理意見的通知》（國辦發(fā)[2003]101號）。該通知明確提出，根據(jù)目前我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，設(shè)置注冊資產(chǎn)評估師、注冊房地產(chǎn)估價師、土地估價師、礦業(yè)權(quán)評估師、保險公估從業(yè)人員和舊機動車鑒定估價師等六類資產(chǎn)評估專業(yè)資格。

二、評估師職業(yè)資格制度改革的進展

關(guān)于職業(yè)資格制度，2003年8月27日通過的行政許可法第十二條規(guī)定，提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項，可以設(shè)定行政許可。設(shè)定職業(yè)資格等行政許可，應(yīng)當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

職業(yè)資格制度對提高專業(yè)技術(shù)人員和技能人員素質(zhì)、加強人才隊伍建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但在實施過程中也存在一些突出問題，集中表現(xiàn)為考試、證書名目繁多：有的部門、地方和機構(gòu)隨意設(shè)置職業(yè)資格，重復(fù)交叉；有些機構(gòu)和個人以職業(yè)資格為名隨意舉辦考試、培訓(xùn)、認證活動，亂收費、濫發(fā)證，社會對此反應(yīng)強烈。為有效遏制職業(yè)資格設(shè)置、考試、發(fā)證等活動中的混亂現(xiàn)象，2007年12月31日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》（國辦發(fā)[2007]73號），提出職業(yè)資格必須在職業(yè)分類的基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范設(shè)置。對涉及公共安全、人身健康、人民生命財產(chǎn)安全等特定職業(yè)（工種），國家依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)或國務(wù)院決定設(shè)置行政許可類職業(yè)資格；對社會通用性強、專業(yè)性強、技能要求高的職業(yè)（工種），根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，由國務(wù)院人事、勞動保障部門會同國務(wù)院有關(guān)主管部門制定職業(yè)標準，建立能力水平評價制度（非行政許可類職業(yè)資格）。這是國務(wù)院規(guī)范性文件中首次出現(xiàn)“水平評價”類（非行政許可類）職業(yè)資格。

2013年3月14日十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，要減少資質(zhì)資格許可和認定。除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設(shè)立的資質(zhì)資格許可外，其他資質(zhì)資格許可一律予以取消。按規(guī)定需要對企業(yè)事業(yè)單位和個人進行水平評價的，國務(wù)院部門依法制定職業(yè)標準或評價規(guī)范，由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認定。

2013年9月19日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知》（國發(fā)〔2013〕39號）進一步提出要嚴格行政許可設(shè)定標準。設(shè)定行政許可，對人民群眾生產(chǎn)、生活影響很大，必須從嚴控制。今后起草法律草案、行政法規(guī)草案一般不新設(shè)行政許可，確需新設(shè)的，必須嚴格遵守行政許可法的規(guī)定，嚴格設(shè)定標準。對人員能力水平評價的事項，除提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益，需要具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)，確需設(shè)定行政許可的外，不得設(shè)定行政許可。對確需設(shè)定企業(yè)、個人資質(zhì)資格的事項，原則上只能設(shè)定基礎(chǔ)資質(zhì)資格。根據(jù)這一規(guī)定，對人員能力水平進行評價的事項，資質(zhì)資格許可不是完全沒有，而是一般情況下不能設(shè)定行政許可，但對于需要具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)，可以設(shè)定基礎(chǔ)性資質(zhì)資格的行政許可。

隨著行政審批制度改革的逐步推進，2014年2月國務(wù)院取消了保險公估從業(yè)人員資格核準(國發(fā)[2014]5號)；2014年8月國務(wù)院取消了注冊資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格許可 (國發(fā)[2014]27號)； 2014年10月國務(wù)院取消了土地估價師資格準入許可（國發(fā)[2014]50號）。房地產(chǎn)估價師因為有城市房地產(chǎn)管理法的依據(jù)而保留。此后，人社部及相關(guān)部門印發(fā)資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師等職業(yè)資格制度暫行規(guī)定，將資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師等確定為國家設(shè)立的水平評價類職業(yè)資格制度，面向全社會提供資產(chǎn)評估師能力水平評價服務(wù)，納入全國專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格證書制度統(tǒng)一規(guī)劃。

關(guān)于水平評價類職業(yè)資格的認定和管理，主要由人社部負責(zé)。2014年8月13日人社部印發(fā)的《關(guān)于減少職業(yè)資格許可和認定有關(guān)問題的通知》提出了減少職業(yè)資格許可和認定的原則要求。要求進一步推進行業(yè)協(xié)會、學(xué)會有序承接水平評價類職業(yè)資格具體認定工作。明確水平評價類職業(yè)資格由國務(wù)院部門依法制訂職業(yè)標準或評價規(guī)范，按照有序承接、規(guī)范管理、平穩(wěn)過渡的原則，具體認定工作逐步由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會承擔。相關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會提出承擔具體認定工作申請，國務(wù)院人力資源社會保障部門和行業(yè)主管部門綜合評估認定行業(yè)協(xié)會、學(xué)會是否具有承接能力，優(yōu)先選擇較為成熟的行業(yè)協(xié)會、學(xué)會開展水平評價類職業(yè)資格具體認定試點，積累經(jīng)驗。2014年8月13日人社部辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于做好國務(wù)院取消部分準入類職業(yè)資格相關(guān)后續(xù)工作的通知》，進一步提出調(diào)整為水平評價類的職業(yè)資格不再實行執(zhí)業(yè)準入控制，不得將取得職業(yè)資格證書與從事相關(guān)職業(yè)強制掛鉤；對取得職業(yè)資格證書的人員不再實行注冊管理；取得資格人員按照專業(yè)技術(shù)人員管理規(guī)定參加繼續(xù)教育，不再將職業(yè)資格管理與特定繼續(xù)教育和培訓(xùn)硬性掛鉤。

關(guān)于職業(yè)資格改革也是行政審批改革的一部分。2015年4月3日《國務(wù)院審改辦關(guān)于嚴肅紀律鞏固行政審批制度改革成果的通知》提出，除法律法規(guī)有特殊規(guī)定外，政府部門不得授權(quán)或委托企事業(yè)單位等行使行政審批。國務(wù)院決定取消的行政審批事項，原承擔審批職能的部門不得通過印發(fā)文件等形式，指定交由行業(yè)協(xié)會商會、事業(yè)單位繼續(xù)審批。部門要積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會采取有別于政府部門審批的方式，加強對行業(yè)行為的規(guī)范，發(fā)揮自律作用。不得對已經(jīng)取消下放的行政審批事項繼續(xù)實行變相審批。不得以事前備案、核準性備案等名義對已經(jīng)取消下放的事項改頭換面繼續(xù)審批；不得以達標、驗收、年檢、換證等形式對從業(yè)企業(yè)和人員作出強制要求，行審批之實。對國務(wù)院部門已經(jīng)取消的行政審批事項，要同時取消地方各級對應(yīng)的初審、復(fù)審和審核等。因行政管理需要，確需實施行政許可的，地方政府應(yīng)按行政許可法的規(guī)定，履行新設(shè)行政許可程序。

三、與資產(chǎn)評估立法相關(guān)的改革后續(xù)問題

評估師資格誕生之初是伴隨著國企改制，承擔著防止國有資產(chǎn)流失的功能。但是這種功能發(fā)揮的究竟如何，尚存爭議。至今為止，評估師職業(yè)資格改革過程中以及后續(xù)管理出現(xiàn)了兩個主要問題，為資產(chǎn)評估立法提出了挑戰(zhàn)。

首先，出于行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃和法律同等對待的原則，房地產(chǎn)估價師是否仍然可以繼續(xù)維持準入類資格?，F(xiàn)在決定是否取消有關(guān)準入類職業(yè)資格，主要標準是看是否有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，房地產(chǎn)估價師資格就因為有城市房地產(chǎn)管理法為依據(jù)而保留了準入類職業(yè)資格，但實際上職業(yè)資格改革更應(yīng)當從總體上統(tǒng)籌規(guī)劃，從整個行業(yè)健康發(fā)展的角度，對職業(yè)資格本身是否合理進行研究。如果不合理，即使有法律、行政法規(guī)依據(jù)也應(yīng)當取消；反之，如果職業(yè)資格本身合理，即使因為沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)已被取消的，也可以通過立法予以恢復(fù)。正是因為缺乏這樣比較理想的改革統(tǒng)籌規(guī)劃，現(xiàn)在產(chǎn)生的問題就是：基于法律平等對待的原則，對于至少同樣從事不動產(chǎn)評估的土地估價師是否應(yīng)當立法恢復(fù)準入類職業(yè)資格？如果是從更根本上質(zhì)疑法定評估難以有效發(fā)揮防止國有資產(chǎn)流失功能，那么房地產(chǎn)估價師是否也應(yīng)當取消準入類職業(yè)資格？要回答這些問題需要對法定評估制度功能和效果、準入類職業(yè)資格合理性等進行論證和評估，這都需要大量時間和行政資源，如果國務(wù)院改革過程中沒有對這些重大問題形成共識，那么全國人大常委會審議資產(chǎn)評估法草案過程中出現(xiàn)嚴重意見分歧將在所難免。

其次，改革后調(diào)整為水平評價類的評估師職業(yè)資格應(yīng)當如何管理的思路上尚存分歧。一方面，正如有的意見提出，將準入類職業(yè)資格調(diào)整為水平評價類職業(yè)資格，這項職業(yè)資格仍然存在，是否有“半截子改革”之嫌？是否應(yīng)當實行完全的無門檻，除了人社部通知中強調(diào)的四個“不”之外，是否還應(yīng)廢除由國家統(tǒng)一組織實施職業(yè)資格考試的做法？另一方面，出于改革后仍應(yīng)當針對現(xiàn)狀進行一定程度管理的思路，就是目前人社部的實際做法，會同國務(wù)院有關(guān)主管部門對所謂社會通用性強、專業(yè)性強、技能要求高的職業(yè)（工種），建立能力水平評價制度，也就是要實施國家職業(yè)資格考試，同時強調(diào)四個“不”與準入類資格相區(qū)別。在這一思路的基礎(chǔ)上更進一步，有的意見提出，既然有實施國家職業(yè)資格考試的必要，是否應(yīng)當恢復(fù)準入，對相關(guān)國家職業(yè)資格加強管理。這種意見分歧如何解決，也成為資產(chǎn)評估立法過程中有待解決的一個重點難點問題。

在評估師職業(yè)資格改革這樣一個關(guān)鍵問題上，常委會又存在兩種分歧意見的情況下，應(yīng)當如何繼續(xù)推動資產(chǎn)評估法立法工作？以后隨著全面深化改革的推進，立法面對重大分歧問題的情況可能會越來越多，一定要相信辦法總比問題多，與簡單的擱置法律草案相比，借助立法技術(shù)、立法程序方面的創(chuàng)新，盡可能地創(chuàng)建一套適應(yīng)解決分歧問題的立法機制，才能真正發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動改革的作用，適應(yīng)全面深化改革新形勢下對立法提出的新要求。具體到資產(chǎn)評估立法問題，建議在以下三個方面嘗試立法制度的創(chuàng)新：一是導(dǎo)入立法參考人制度，也就是請專家就專門問題發(fā)表參考意見，以供常委會審議。在評估師職業(yè)資格改革問題上，可以請主管部門（人社部）在取消資產(chǎn)評估師、保留房地產(chǎn)估價師資格是否合理，評估師職業(yè)資格改革的方向等問題正式提出研究意見或者在常委會上作出說明。二是確立爭議條款的預(yù)先表決制度。在充分聽取意見、了解情況的基礎(chǔ)上，就關(guān)鍵條款準備兩種方案，提請常委會預(yù)先表決，然后根據(jù)大多數(shù)意見提供是更加改革、還是更加保守的法律草案，經(jīng)法律委統(tǒng)一審議后再向常委會提交建議表決稿。三是確立定期修改法律的制度。對于審議過程中曾經(jīng)有比較重大意見分歧的法律，應(yīng)當在附則中規(guī)定五年或一定期限后將重新審議修改。