浙江省土地整理中心 張艷彬

浙江“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀分析

浙江省土地整理中心 張艷彬

近年來(lái)，浙江省大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、推廣節(jié)能減排技術(shù)、節(jié)約和保護(hù)農(nóng)業(yè)資源、改善農(nóng)村人居環(huán)境，創(chuàng)建宜居、宜業(yè)、宜游的“美麗鄉(xiāng)村”。而浙江省建設(shè)用地的供求緊張，工業(yè)用地需求大，導(dǎo)致“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)用地不足，造成農(nóng)村違法用地較多。農(nóng)村土地整治是按城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策要求，通過(guò)零散的舊村莊拆并復(fù)墾，盤(pán)活和重組土地資源，有效解決了用于“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)用地，結(jié)余指標(biāo)還可用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)。

一、浙江農(nóng)村土地綜合整治成效

浙江省自2010年啟動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治工作以來(lái)，經(jīng)過(guò)近5年的探索實(shí)踐，全省農(nóng)村土地綜合整治工作初步形成了一套政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)配合、群眾參與的工作制度和政策措施。截至2015年6月底，全省共批準(zhǔn)開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目2345個(gè)，申請(qǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)20萬(wàn)畝，計(jì)劃投入資金1214億元，目前，已經(jīng)省廳復(fù)核認(rèn)定的項(xiàng)目285個(gè)，拆除舊宅基地4.6萬(wàn)畝，復(fù)墾新增耕地面積4.3萬(wàn)畝，已經(jīng)歸還城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)4.3萬(wàn)畝，取得了明顯的成效。

1.推進(jìn)了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

浙江省利用建設(shè)用地增減掛鉤政策，盤(pán)活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，解決了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的建房用地，結(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，籌集了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)資金。幾年來(lái)，全省預(yù)計(jì)共解決“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)28萬(wàn)余戶建房用地，結(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑給城鎮(zhèn)和工業(yè)用地，獲得了大約1000億資金用于“美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了“以城帶鄉(xiāng)，以工補(bǔ)農(nóng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.改善了農(nóng)村人居環(huán)境，增加了農(nóng)民收入

農(nóng)村土地綜合整治通過(guò)拆舊建新，統(tǒng)一建設(shè)水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施，完善區(qū)域綜合承載功能，極大改善了農(nóng)村人居環(huán)境。同時(shí)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)或農(nóng)村新社區(qū)內(nèi)安置公寓房及聯(lián)排房，利用級(jí)差地租，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

3.促進(jìn)了保護(hù)耕地，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

農(nóng)村土地綜合整治，使未利用土地、廢棄農(nóng)用地和舊宅基地等變成優(yōu)質(zhì)耕地，且與周邊耕地連接成片，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田集中布局，便于耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4.緩解了建設(shè)用地不足，支持了城鎮(zhèn)化工業(yè)化建設(shè)

浙江省人多地少、土地資源貧乏，建設(shè)用地指標(biāo)不足成為制約浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。幾年來(lái)，通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治的拆舊建新，結(jié)余指標(biāo)可達(dá)12萬(wàn)畝，用于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)。

5.優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地的集約節(jié)約利用

通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，把零、散、亂、舊的村莊拆并復(fù)墾，建設(shè)一定規(guī)模新區(qū)，不僅優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，農(nóng)村建設(shè)用地集約節(jié)約水平也有了很大的提高。

二、浙江農(nóng)村土地綜合整治類型

1.遷村并點(diǎn)型

以一定地域范圍內(nèi)區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村莊為中心，合并遷建其鄰近的村莊，以形成具有相當(dāng)規(guī)模、功能齊全的或以某種產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新型中心村。需具備的條件：一是中心村有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能吸納附近村莊的勞動(dòng)力；二是周邊村莊農(nóng)戶少，但占地面積大，且集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民不富裕；三是農(nóng)戶舊房翻新、新建住宅和公建設(shè)施配套的需求強(qiáng)烈，群眾新建住宅向中心村集聚的意見(jiàn)比較統(tǒng)一。

2.整村搬遷型

該模式主要針對(duì)下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害防治為目的整村搬遷。需具備的條件：一是人居環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，符合國(guó)家搬遷扶持政策，可實(shí)施整體搬遷；二是老村莊布局分散，房屋破舊不堪，通過(guò)宅基地整理，可新增耕地的潛力大；三是可享受的優(yōu)惠政策多，省、市、縣各級(jí)各部門(mén)的扶持力度較大。

3.騰地盤(pán)活型

優(yōu)化村莊規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)及配套設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)民在村莊規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)建房。需具備的條件：一是本村聚居面積較大，區(qū)位較好，但空心村、一戶多宅多、舊房危房多、閑置廢棄地突出，優(yōu)化村莊規(guī)劃，新增建設(shè)用地潛力大；二是該村周圍標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、基本農(nóng)田比較多，村莊建設(shè)外圍可拓展空間小；三是村集體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，且村干部班子工作能力強(qiáng)。

4.城鎮(zhèn)社區(qū)型

結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)預(yù)設(shè)集中安置點(diǎn)，安置需搬遷的農(nóng)民。需具備的條件：一是需搬遷的為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點(diǎn)，居民分散，基礎(chǔ)和配套設(shè)施需要更新改造，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化管理；二是農(nóng)民收入來(lái)源以非農(nóng)就業(yè)為主，收入水平較高且基本穩(wěn)定。

三、農(nóng)村土地綜合整治存在的問(wèn)題

浙江省農(nóng)村土地整治工作呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，取得了很好成效。但與國(guó)土資源部的要求還有不小的差距，在實(shí)際工作中還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

1.重指標(biāo)立項(xiàng)，輕實(shí)施復(fù)墾

農(nóng)村土地綜合整治是國(guó)土資源部為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需要而開(kāi)展的，每年安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用于拆舊建新。城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標(biāo)是計(jì)劃指標(biāo)外唯一可作為建設(shè)用地指標(biāo)使用，浙江省各地計(jì)劃指標(biāo)普遍不足，各級(jí)政府很重視農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的申報(bào)，積極爭(zhēng)取周轉(zhuǎn)指標(biāo)，但對(duì)政策處理復(fù)雜程度和實(shí)施難度估計(jì)不足，導(dǎo)致拆舊復(fù)墾困難，實(shí)施進(jìn)展緩慢。

2.規(guī)劃編制滯后，建新拆舊落地難

農(nóng)村土地綜合整治需要科學(xué)合理、可操作性的規(guī)劃引領(lǐng)。多數(shù)市縣沒(méi)有編制農(nóng)村土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃，僅以縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃作為依據(jù)，經(jīng)常出現(xiàn)建新拆舊不符合規(guī)劃而不能立項(xiàng)；而部分村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地總體規(guī)劃存在錯(cuò)位現(xiàn)象，導(dǎo)致立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收時(shí)間大幅延長(zhǎng)。

3.成本投入大，資金籌集難

農(nóng)村土地綜合整治涉及到拆舊和建新費(fèi)用。拆舊區(qū)域部分房子較新，同時(shí)農(nóng)民對(duì)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施要求高，導(dǎo)致拆舊補(bǔ)償和建新費(fèi)用大。而農(nóng)村土地整治項(xiàng)目資金主要來(lái)源于結(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑和土地出讓，難于滿足成本投入。雖然在“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中各種補(bǔ)助項(xiàng)目多，但各項(xiàng)目資金獨(dú)立，難于整合使用。

4.部門(mén)資源分散，統(tǒng)籌配置難

農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)建設(shè)工程，而這些都分別有不同的部門(mén)分管，各自為政，不同部門(mén)出臺(tái)了不同的支農(nóng)政策，開(kāi)展了不同整治工程，各項(xiàng)工程之間缺少有機(jī)銜接，出現(xiàn)了“部門(mén)項(xiàng)目多、局部改造多”的問(wèn)題，無(wú)法統(tǒng)籌實(shí)施，整體推進(jìn)效果差，不利于農(nóng)村整治項(xiàng)目全面、快速推進(jìn)。

5.政策宣傳不夠，影響項(xiàng)目實(shí)施

各地在開(kāi)展工作前沒(méi)有很好的宣傳和講解國(guó)家農(nóng)村土地整治政策就急于立項(xiàng)；同時(shí)，各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊，農(nóng)作物補(bǔ)償、房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大，導(dǎo)致部分群眾對(duì)工作不理解，認(rèn)為土地整治就是土地征收，從而抬高補(bǔ)償費(fèi)用，拒絕或拖延拆舊復(fù)墾，甚至上訪，直接影響了土地整治項(xiàng)目的順利實(shí)施。

四、下一步工作建議

大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，不僅需要在工作方法上不斷總結(jié)完善，更需要在工作機(jī)制上不斷探索創(chuàng)新。

1.提高認(rèn)識(shí)，做好涉農(nóng)項(xiàng)目的結(jié)合文章

各級(jí)黨委政府要充分認(rèn)識(shí)到，以增減掛鉤政策為核心農(nóng)村土地綜合整治工作是推進(jìn)浙江城鎮(zhèn)化，建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的重要抓手。把農(nóng)村土地綜合整治與“三改一拆”、農(nóng)村住房改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、中心鎮(zhèn)培育、中心村建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

2.尊重農(nóng)民意愿，突出農(nóng)民主體地位

開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，必須尊重農(nóng)民的意愿，要研究探索政府組織引導(dǎo)、村民自主的整治方式，突出村民在整治工作的主體地位，發(fā)揮村民的主導(dǎo)作用。拆舊建新要充分尊重農(nóng)民的意見(jiàn)，要按照農(nóng)民的生產(chǎn)生活特點(diǎn)規(guī)律規(guī)劃新村，實(shí)行多元化安置，讓農(nóng)民有多種選擇。

3.加快規(guī)劃編制，創(chuàng)新規(guī)劃管理

要加快農(nóng)村土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃的編制，注重與其它規(guī)劃銜接，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，確保拆舊建新能夠順利落地。探索計(jì)劃與增減掛鉤指標(biāo)管理模式，縮短立項(xiàng)時(shí)間，加快實(shí)施進(jìn)度。開(kāi)展拆舊區(qū)復(fù)墾耕地與建新區(qū)耕地置換研究，解決建新區(qū)受土地總體規(guī)劃空間限制而無(wú)法落地的難題。

4.整合惠農(nóng)資金，幫助解決資金壓力

一要研究出臺(tái)可操作性的惠農(nóng)項(xiàng)目資金整合辦法，把村莊整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、下山扶貧、農(nóng)民飲用水、萬(wàn)里清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、農(nóng)村電氣化改造等財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目資金整合起來(lái)，發(fā)揮整體效應(yīng)。二要研究鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金投入政策，創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治融資方式，將農(nóng)村土地整治項(xiàng)目作為涉農(nóng)貸款管理，積極嘗試通過(guò)市場(chǎng)化融資手段來(lái)解決資金調(diào)劑問(wèn)題。三要建立農(nóng)村土地綜合整治專項(xiàng)基金，解決項(xiàng)目的啟動(dòng)和周轉(zhuǎn)資金。